Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1738/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2208/12 oddalił skargę M. ST. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającą z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "S." Sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku handlowo-usługowego na terenie działki nr ew. [...], obręb [...] zlokalizowanej przy ul. D. [...] w Dzielnicy W. w W., i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], znak: [...].

W dniu [...] grudnia 2011 r. do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa"). W uzasadnieniu wniosku wskazano na niezgodność zatwierdzonej zaskarżoną decyzją inwestycji, z ustaleniami szczegółowymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku M., który dla jednostki terenowej 5U, ustala "zakaz rozbudowy i nadbudowy, zakaz zmiany wystroju architektonicznego wszystkich budynków".

Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że weryfikowana decyzja jest obarczona wadą wydania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), polegającą na naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 j.t.), poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, niezgodnego z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Park M. (Uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XCIV/2805/2010 z dnia 09 listopada 2010 r., opublikowana w Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 12 grudnia 2010 r., Nr 207, poz. 6565).

Organ wyjaśnił, że budynek przy ul D. [...], położony jest w obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego z zielenią Osiedla K., wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...], dla którego to układu urbanistycznego, miejscowy plan zakazuje rozbudowy i nadbudowy oraz zmiany wystroju architektonicznego wszystkich budynków i na tej podstawie uznał, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy została wydana z rażącym naruszeniem prawa - przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Tym samym istniała konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Od powyższej decyzji "S." Sp. z o.o. złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie z dnia [...] czerwca 2012 r., w którym wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r., w całości i o odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r., ewentualnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011r., Nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji powołał treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę o ile inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także przedłożył projekt budowlany zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projekt zagospodarowania działki lub terenu zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dalszymi warunkami koniecznymi do udzielenia pozwolenia na budowę jest złożenie kompletnego projektu budowlanego oraz posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, a także wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że powyższe warunki zostały przez inwestora spełnione.

Rozważając zarzut rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 27/09 i stwierdził, że nie jest słuszne stanowisko Wojewody Mazowieckiego, z którego wynika, że budynek położony na terenie układu urbanistycznego jest również zabytkiem, a wszelkie prace powodujące zmianę jego wyglądu wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Objęcie ochroną układu urbanistycznego, nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. W decyzji o wpisie układu do rejestru nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu. Organ wyjaśnił, że artykuł 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odpowiada treści art. 14 i 15 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. 1999 r. Nr 98 poz. 1150 ze zm.) i odwołał się do wykładni tych przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 19 lutego 1997 r. sygn. akt SA/Gd 2823/95, SN w wyroku z 10 czerwca 2005 r., z których wynika, że wpisanie historycznego założenia urbanistycznego do rejestru zabytków, nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie, należy uznawać za zabytki. Jeżeli mają one wartość zabytkową, powinny być wpisane oddzielnie do rejestru zabytków.

Podsumowując Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że kontrolowana w postępowaniu odwoławczym decyzja Wojewody Mazowieckiego nie odpowiada prawu, albowiem wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Analizując treść decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011r., organ II instancji nie stwierdził, by zawierała ona inną wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, wobec czego uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. M. S. W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. a) art. 28 K.p.a. w związku z art. art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz 82a ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. art. 3 ust. 1, 4 ust. 1 oraz 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. Nr 647) - poprzez pominięcie M. S. W. jako strony w postępowaniu administracyjnym przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a w konsekwencji - w wyniku wydania decyzji administracyjnej - ukształtowania stanu prawnego mającego wpływ na prawa i obowiązki właścicielskie M. S. W., bez jego udziału w tym postępowaniu;
2. b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 39 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 18 ust. 7 pkt 1 lit. b) i c) Uchwały Nr XCIV/2805/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku Moczydło (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 207, poz.6565) w związku z art. 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - poprzez błędne przyjęcie, że skoro ochroną konserwatorką jest objęty układ urbanistyczny a nie poszczególne budynki wchodzące w skład tego układu, to w sprawie nie naruszono rażąco prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 18 ust. 7 pkt 1 lit. b) i c) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W motywach uzasadnienia skarżący powołał treść art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmując, że każdorazowo w postępowaniu administracyjnym odwoławczym zmierzającym do zbadania legalności decyzji w indywidualnej sprawie, jaką jest m.in. pozwolenie na budowę, gdzie rozstrzygnięcie obejmuje m.in. kwestię zgodności danego zamierzenia budowlanego z unormowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istnieje obowiązek wezwania gminy do wzięcia udziału w postępowaniu, w charakterze strony.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, którego przestrzegania gmina ma prawo się domagać i inne organy administracji winny mieć to na względzie.

W ocenie skarżącego winien on być uznany za stronę postępowania przed organem II instancji, aby została mu stworzona prawna możliwość wykazania naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący stwierdził również, że bez znaczenia jest okoliczność, że decyzję w pierwszej instancji wydawał Prezydent m.st. Warszawy. "Zgodnie bowiem z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011 r., sygn. II GSK 1020/11, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości orzekania w formie postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego - zaś w myśl art. 89a ustawy Prawo budowlane, starosta (a Prezydent m.st. Warszawy pełni funkcję starosty) nie może powierzyć gminom, w drodze porozumienia, sprawy z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno-budowlanej".

Wobec powyższego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W dalszych motywach uzasadnienia skarżący stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki słusznie orzekł, że zamierzenie budowlane rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skarżący powołał się na okoliczność, że organ ten zwrócił się z pytaniem do Stołecznego Konserwatora Zabytków w trybie art. 39 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, jaki jest status budynku położonego w Warszawie przy ul. D. [...], objętego zamierzeniem budowlanym. Na powyższe uzyskał odpowiedź, że pomimo, iż budynek ten nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, to znajduje się w obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego z zielenią Osiedla K., wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją z dnia [...] listopada 1992 r.

Zatem skarżący uznał, że nie było zgodnym z prawem wydanie pozwolenia na budowę, a pomimo wydania należało je z urzędu uchylić na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Następnie skarżący odniósł się do argumentacji wskazanej w zaskarżonej decyzji, dotyczącej braku naruszenia § 18 ust. 7 pkt 1 lit. b) i c) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji braku naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego ww. przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego expressis verbis stanowią o zakazie rozbudowy i nadbudowy oraz o zakazie zmiany wystroju architektonicznego wszystkich budynków, jak również o zakazie lokalizacji nowych obiektów kubaturowych - w chronionym układzie urbanistycznym. Powyższy zapis, odnoszący się do wszystkich budynków znajdujących się w chronionym układzie urbanistycznym, jest jednoznaczny - znajdzie tu zastosowanie reguła interpretatio cessat in claris.

Skarżący zaznaczył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i nie ma powodu, dla którego należałoby przyjąć inne zasady wykładni tego rodzaju normatywów, niż ustaw czy rozporządzeń.

W dalszych motywach uzasadnienia wskazał, że bezprzedmiotowe jest przywoływanie w zaskarżonej decyzji wykładni art. 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dokonanej w powołanych przez Organ orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, w kontekście możliwości wydania pozwolenia budowlanego w odniesieniu do budynku wchodzącego w skład układu urbanistycznego objętego ochroną prawną, z uwagi na fakt, iż sam budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków.

Skarżący wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wydany na ustawowej podstawie prawnej, innej niż ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dlatego też w jego ocenie nie będzie tu miała zastosowania reguła dot. niesprzeczności normatywu niższego rzędu z regulacją ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wobec złożonych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt [...], w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżący, w niniejszej sprawie, nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zaskarżoną decyzję. Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a spór między nimi sprowadziłby się w rezultacie do odmiennego stanowiska, co do prawidłowości poszczególnych decyzji.

Organ wyjaśnił, że powołany do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej - niezależnie czy wyposażenie w to uprawnienie nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia - nie może być równocześnie podmiotem posiadającym własny interes prawny w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Wykonywanie władztwa administracyjnego (imperium) następuje bowiem kosztem ograniczenia uprawnień tego podmiotu w sferze ochrony interesu prawnego (dominium).

Organ stwierdził, że w orzecznictwie NSA ukształtował się jednolity pogląd odmawiający jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał się m.in. na postanowienie NSA z dnia 20 marca 2012r., sygn. akt II OSK 652/12; postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2585/11 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009r. sygn. akt K 32/08.

Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o odrzucenie skargi M. S. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że Sąd w każdej sprawie jest zobowiązany do zbadania, czy wnoszący skargę legitymuje się prawem do jej wniesienia, tj. czy posiada tzw. "legitymacją skargową". Sąd wskazał, że skargę należało oddalić, albowiem wnosząca skargę – M. S. W. (gmina na prawach powiatu) nie posiada w sprawie przymiotu strony.

W sprawie Wojewoda Mazowiecki z urzędu wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (przebudowę). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając, jako organ II instancji uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2011 r.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina – M. S. W., reprezentowana przez organ - Prezydenta m. st. W. Pełnomocnik Skarżącej odwołując się do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości oraz są podstawowym środkiem władztwa planistycznego wywiódł, że gmina winna być każdorazowo wzywana do udziału w postępowaniu, w którym konieczna jest ocena zgodności danego zamierzenia budowlanego z zapisami planu. Zdaniem pełnomocnika oznacza to konieczność udziału gminy także w postępowaniu badającym legalność decyzji, jaką jest pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu I instancji taka interpretacja prawa nie jest trafna.

Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012, poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Pojęcie interesu prawnego nie ma definicji kodeksowej, istnieje jednak obszerne orzecznictwo sądowe, które zawiera wykładnię tego pojęcia. W wyroku z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II GSK 909/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "przyjmuje się na ogół, że interes prawny jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego.

Jego źródłem jest więc norma prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień i obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny w celu ochrony jego uprawnień i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (por. M. Bogusz - Zaskarżanie decyzji administracyjnej do NSA, W-wa 1997, s. 21 i nast., a także T. Woś - Postępowanie sądowoadministracyjne, W-wa 1996, s.105 i nast.). W piśmiennictwie podkreśla się, że interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić.

Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95 - OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83 A)".

Sąd I instancji zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie pełnomocnik, wywodzi indywidualny interes prawny Gminy z przepisów art. 3 ust. 1, 4 ust. 1 oraz 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 647). Przywołane przepisy dotyczą kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji, przywołane przepisy art. 3 ust. 1, 4 ust. 1 w/w ustawy, stanowiąc o nakreślaniu kierunków polityki przestrzennej mają charakter ogólny i abstrakcyjny i nie wiążą się z dającymi się wyodrębnić uprawnieniami gminy. Tak samo z treści art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy, który stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie sposób wywieść dla gminy treści indywidualnych uprawnień.

Zwłaszcza, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, pojęcie strony postępowania w sposób szczegółowy zdefiniował ustawodawca w odrębnej ustawie – Prawo budowlane. Tym samym za nieprawidłowe, w ocenie Sądu I instancji należy uznać stanowisko pełnomocnika, który twierdzi, że cytowane wyżej przepisy dają gminie uprawnienie do kontrolowania postępowań, w których rozstrzygnięcie obejmuje kwestię zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. (np. postępowań w sprawach pozwolenia na budowę). Jak wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina (rada gminy) ma szereg kompetencji w zakresie uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego lub ich zmiany i tylko poprzez wykorzystanie tych kompetencji może wpływać na treść decyzji ustalających warunki zagospodarowania przestrzennego dla konkretnej inwestycji. W rozpatrywanej sprawie Gmina wywodzi swój interes z zadań polegających na obronie interesu publicznego, a nie interesu indywidualnego (prywatnego) Gminy, wobec czego, zdaniem Sądu I instancji nie można jej przyznać w tym postępowaniu przymiotu strony.

Sąd I instancji zaznaczył, że dodatkowym powodem, dla którego skarga nie może być rozpatrzona jest fakt, iż zaskarżona decyzja dotyczy w istocie decyzji wydanej przez organ gminy – Prezydenta m.st. Warszawy.

Sąd I instancji podał, że zagadnienie możliwości udziału w postępowaniu organu, który wydał zaskarżoną decyzję było wielokrotnie przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego, i tak np. w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2011 r. (sygn.akt II OSK 2585/11) NSA wskazał, odwołując się do uchwały 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115), że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego" (postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009 r. I OSK 67/09, wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn akt I OSK 728/08).

Sąd I instancji podzielił pogląd NSA zawarty w orzeczeniu z dnia 22 stycznia 2010 r. (sygn. II OSK 157/09), że "dopuszczenie do udziału w postępowaniu jednostki samorządu terytorialnego, w którym organem właściwym do wydania decyzji na podstawie ustawy jest organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości, co bezstronności postępowania, ponadto naruszało zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa."

Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Gmina – M. S. W. domaga się uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym przez jej organ - Prezydenta m. st. Warszawy. Nie jest to sytuacja identyczna, jak te, na tle, których zapadły cytowane wyżej orzeczenia. W sprawie bowiem, skarga dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, która to decyzja decyduje o bycie (trwałości) decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym.

W ocenie Sądu I instancji, w efekcie dochodzi do analogicznej sytuacji, jak w przytoczonym wyżej orzeczeniu, w której organ gminy bierze udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest jego własna decyzja. Przy czym decyzja ta nie dotyczy indywidualnego interesu prawnego gminy.

Sąd I instancji zaznaczył, że podobny pogląd o niedopuszczalności takiej sytuacji, wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 38/08 wskazując, że jeśli o stwierdzenie nieważności wystąpiła gmina, której organ wydając decyzję załatwił indywidualną sprawę, to nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w takiej sprawie.

W nawiązaniu do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie pełnomocnik nieprawidłowo wspiera swoją argumentację orzecznictwem NSA (np. sygn. II GSK 1020/11), które w istocie jest zgodne z wykładnią dokonaną przez Sąd I instancji, a także nieprawidłowo odwołuje się do zapisu art. 82a ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że starosta nie może powierzyć gminom w drodze porozumienia sprawy z zakresu swojej właściwości. Zmiana tego przepisu miała charakter porządkujący i nie prowadziła do zmiany pozycji jednostki samorządu terytorialnego w sytuacjach, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów (s. 668 Prawo Budowlane Komentarz pod red. Andrzeja Glinieckiego, LexisNexis Warszawa 2012)

Sąd I instancji podkreślił, że w zaistniałej sytuacji gmina nie jest pozbawiona ochrony prawnej, albowiem taką możliwość zapewnia jej udział prokuratora w postępowaniu sądowym, do którego obowiązków należy kontrola legalności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło M. S. W. zaskarżając orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, to jest:

1. a) naruszenie art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 1, art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że M. S. W. nie jest stroną w postępowaniu sądowo-administracyjnym,
2. b) naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. Nr 647) w związku z § 18 ust. 7 pkt 1 lit. b) i c) Uchwały Nr XCIV/2805/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku Moczydło (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 207, poz..6565) - poprzez błędne ich zastosowanie polegające na ich pominięciu z uwagi na uprzednie orzeczenie przez Sąd I instancji o nieprzysługiwaniu M. S. W. przymiotu strony w postępowaniu przed tym Sądem, a w konsekwencji niewydanie wyroku - skoro ochroną konserwatorską jest objęty układ urbanistyczny w ramach której zostały ustanowione m.in.: zakaz rozbudowy i nadbudowy, zakaz zmiany wystroju architektonicznego wszystkich budynków oraz zakaz lokalizacji nowych obiektów kubaturowych - uchylającego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...]/07/2012r., sygn. akt [...], która - uchylając w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]/05/2012 n, Nr [...] - wywarła skutek w postaci pozostawienia w obrocie prawnym decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...]/11/2011 r., Nr [...], która udzieliła pozwolenia na budowę wbrew unormowaniom Uchwały Nr XCIV/2805/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku Moczydło;
3. c) naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na ich pominięciu, skutkujące nieuchyleniem przez Sąd I instancji decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sankcjonującej ważność pozwolenia budowlanego wydanego pomimo braku decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków w sytuacji, gdy taka decyzja jest wymagana.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przypadku ochrony zabytków działania prawne podejmowane są przez m.in. organy gminy

1. - mające zawsze na celu interes społeczny, a które winny być podejmowane obligatoryjnie
2. - nie służą sensu stricto ochronie interesu prawnego tego organu.

Wskazano, że w przypadku ochrony zabytku mamy do czynienia z ochroną interesu społecznego; ochrona ta na drodze sądowo-administracyjnej jest jedynie realizowana przez organ; organ działa - w specyficznym sensie - "z mandatu społecznego". Interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie należy zatem, w ocenie skarżącego kasacyjnie rozumieć wąsko. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wniosku, iż działania prawne dotyczące ochrony zabytku położonego na obszarze danej gminy nie mogłyby być prowadzone przez organy tej gminy lecz np. jedynie przez prokuratora.

Gmina ma zatem, zdaniem skarżącego kasacyjnie interes prawny w postępowaniu sądowo-administracyjnym w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 50 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W myśl art. 6 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepisy § 18 ust. 7 pkt 1 lit. b) i c) cyt. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego expressis verbis stanowią o zakazie rozbudowy i nadbudowy oraz o zakazie zmiany wystroju architektonicznego wszystkich budynków, jak również o zakazie lokalizacji nowych obiektów kubaturowych -- w chronionym układzie urbanistycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. S. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że M. S. W. nie ma interesu prawnego w domaganiu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "S." Sp. Z o.o. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku handlowo-usługowego na terenie działki nr ew. [...] w W. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dotyczy to zarówno postępowań zwykłych jak i nadzwyczajnych. Stronami postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma więc obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości muszą wynikać z przepisu powszechnie obowiązującego prawa.

M. S. nie wykazało, by miało jakikolwiek tytuł prawny do działki o nr ew. [...] bądź też, by planowana na tej działce inwestycja ograniczała możliwość zagospodarowania nieruchomości, do której M. ma tytuł prawny.

Wymienione w skardze kasacyjnej przepisy, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b) cyt. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie są przepisami w oparciu, o które można byłoby M. S. W. uznać za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Jak to zostało już wcześniej wskazane definicja strony postępowania zawarta została w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a zarzut naruszenia tego przepisu nie został w skardze kasacyjnej podniesiony. Także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są przepisami w oparciu, o które można byłoby M. S. W. uznać za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę.

Możliwość żądania stwierdzenia nieważności decyzji z powodu konieczności ochrony interesu społecznego niezależnie od tego, czy podmiot wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny musi wynikać wprost z przepisów prawa. Takie uprawnienie ustawodawca przyznał Rzecznikowi Praw Obywatelskich (art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich - Dz.U.2014.1648 j.t.) oraz Prokuratorowi (art. 182 K.p.a.). M. S. W. tego rodzaju ustawowego uprawnienia nie posiada.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.