Wyrok NSA z 28 maja 2019 r., II OSK 1744/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1085/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...], na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 z 1974 r., poz. 229 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2011r. Nr 142, poz. 829) nakazał J. K. rozbiórkę głównej bryły budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach zewnętrznych 9,20 x 10 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] we wsi D., gm. R. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] lipca 2013 r. pracownicy inspektoratu dokonali oględzin na działce nr ew. [...] w miejscowości D. gm. R., stanowiącej własność J. K. W wyniku oględzin stwierdzono, że przy granicy z działką nr ew. [...], stanowiącą własność A. G. i P. G. wzniesiono budynek o wymiarach 9,20 m x 14,90 m o konstrukcji drewnianej. Budynek jest jednokondygnacyjny, posiada konstrukcję drewnianą, z dachem dwuspadowym, znajduje się w odległości 0,5-1,1 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...]. J. K. wskazał, iż główna bryła budynku została wybudowana w 1984 r. Budynek jest użytkowany jako mieszkalny, właściciel nie posiadał pozwolenia na budowę.

W związku z ustaleniem, iż zakończenie budowy budynku nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1995 r., w sprawie zastosowano przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38 z 1974 r., poz. 229 z późniejszymi zmianami).

Analizując usytuowanie głównej bryły drewnianego budynku w odległości 0,5 m - 0,9 m od granicy działki, w świetle obowiązującego w dacie budowy przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. Nr 130 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10 poz. 44), stwierdzono, że nie odpowiada on wymaganiom technicznym. Stosownie do § 12 wskazanego rozporządzenia ściany budynków powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy z działką sąsiednią, a odległość między budynkami istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

Organ wskazał, iż usytuowanie budynku jest również niezgodne z § 271 ust. 1 i 89 ust. 2 oraz § 272 ust. 1 obecnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 70, poz. 690 z późn. zmianami). Zgodnie z tym rozporządzeniem budynek mieszkalny wykonany z drewna powinien być usytuowany w odległości od granicy z niezabudowaną działką sąsiednią wynoszącej co najmniej 4,5 m, oraz 9 m od budynku drewnianego zlokalizowanego na działce sąsiedniej.

Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, uzyskanie pozwolenia na budowę było konieczne co do inwestycji, dla których zgodnie z § 9, było wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. Natomiast § 9 ust. 1 pkt 1 stanowił, że ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków.

W związku z powyższym organ stwierdził, że na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponieważ J. K. takiej decyzji nie uzyskał, tym samym przedmiotowy budynek jest samowolą budowlaną.

Stosownie do art. 37 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce w przypadku, gdy:

1. znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę,
2. powodują niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia

W celu sprawdzenia możliwości legalizacji budynku, organ I instancji pismem z dnia [...] maja 2015 r. zwrócił się do Burmistrza Gminy R. o informację, czy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R., dopuszcza budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w D. Burmistrz Gminy R. udzielił odpowiedzi, iż zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy R., działka nr ew. [...] położona w miejscowości D., przeznaczona jest pod zabudowę rekreacyjną, w której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych.

Następnie organ badał, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ sprawdzał zgodność budowy budynku mieszkalnego wybudowanego przed 1995 r. z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Uwzględniając przeznaczenie obiektu, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 z 1980 r. poz.

62) wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych lub trudnozaplanych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy z działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych.

W przedmiotowej sprawie warunek ten nie jest zachowany. Główna bryła budynku zlokalizowana jest w odległości 0,5-0,9 m od granicy z działką sąsiednią oraz wykonana z materiałów drewnianych - łatwopalnych. Wybudowanie budynku mieszkalnego przy takiej lokalizacji powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia oraz utrudniło zabudowę działki sąsiedniej. Stwierdzono, iż nie ma możliwości doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Usytuowanie budynku jest niezgodne z warunkami technicznymi i powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt. 2 i ust 2 ustawy Prawo budowlane, do przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego w przypadku wybudowania go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy.

J. K. wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2015 r. Wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2007 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...]. Organ początkowo uznał legalizację budynku letniskowego za możliwą, jednak po ponad 6 latach nakazał rozbiórkę. W chwili złożenia wniosku o legalizację z dnia [...] września 2007 r., sąsiednia działka nr [...] była już zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w związku z tym budynek na działce [...], nie ograniczał zabudowy działki sąsiedniej.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz.

23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2015r. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) nakazał J. K. rozbiórkę głównej bryły budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 9,20 m x 10 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości D. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że sprawa przedmiotowej inwestycji była już przedmiotem postępowania. Poprzednią decyzją organu odwoławczego z dnia [...] maja 2014 r., utrzymano w mocy decyzję PINB w Makowie Mazowieckim z dnia [...] lutego 2014 r., w przedmiocie nakazania J. K. rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w m. D. gm. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1464/14 uchylił decyzję WINB z dnia 15 maja 2014 r., oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 14 lutego 2014 r.

W wyroku tym Sąd wskazał na konieczność uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego, faktu realizacji części przedmiotowego obiektu, tj. jego głównej bryły pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz konieczność bezspornego wyjaśnienia daty realizacji dobudowy do tego obiektu dodatkowego pomieszczenia, tj. sypialni. Wykluczało to zdaniem Sądu możliwość orzekania w stosunku do całego obiektu na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Respektując ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku WSA w Warszawie, organ I instancji przeprowadził odrębne postępowania w stosunku do głównej bryły obiektu jak i w stosunku do dobudowy.

Organ wskazał, że zarówno zeznania świadków jak i zgromadzone zdjęcia lotnicze terenu, na którym znajduje się obiekt, wskazują na prawidłowość ustalenia co do daty realizacji tej części budynku mieszkalnego. W świetle materiału dowodowego oraz charakteru obiektu zaistniała konieczność zastosowania w odniesieniu do głównej bryły budynku, przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Z art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wynika, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W przypadku przedmiotowej samowoli budowlanej popełnionej jak ustalono w 1984 r., zastosowanie miał przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stosownie do jego treści obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Jedną z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność inwestycji z obowiązującymi w trakcie budowy przepisami (w tym techniczno - budowlanymi) w zakresie niepowodującym niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Sporny obiekt zlokalizowany został z naruszeniem obowiązujących w trakcie jego budowy przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Stosownie do § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, budynki mieszkalne wolno stojące, jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przedmiotowy obiekt, o konstrukcji drewnianej, zlokalizowany został w odległości 0,5 m - 0,9 m od granicy z działką sąsiednią, a więc w sposób naruszający obowiązujące w dacie jego budowy przepisy ww. rozporządzenia. Poza tym lokalizacja obiektu narusza obecne przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 12 tego rozporządzenia, określa minimalne odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, które wynoszą 1,5 m, 3 m, i 4 m.

Jakkolwiek orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza legalizację obiektów (w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) naruszających przepisy techniczno-budowlane, to jednak opisana lokalizacja przedmiotowego budynku nie tylko narusza przepisy, ale też w związku z materiałami wykorzystanymi do jego budowy, stwarza zagrożenie pożarowe dla zabudowy zlokalizowanej na terenie sąsiedniej działki.

Nie zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji nakładającej na właściciela wykonanie zmian i przeróbek, ponieważ takie zmiany lub przeróbki musiałyby prowadzić do zmiany jego lokalizacji, a także zastąpieniem materiałów wykorzystanych do jego budowy innymi niepalnymi lub trudnopalnymi, a więc w istocie do jego odbudowy. Jednak organ powiatowy wydał rozstrzygnięcie na błędnej podstawie prawnej, tj. nie mającym zastosowania art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane 1974 r. - dlatego konieczne było uchylenie decyzji w całości i wydanie orzeczenia na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą rozbiórkę głównej bryły budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach zewnętrznych 9,20 m x 10 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w m. D. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na:

1. błędnym uznaniu, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, iż naruszenie przepisów technicznych dotyczących sytuowania budynków, skutkuje niebezpieczeństwem dla ludzi lub mienia,
2. błędnym uznaniu, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Nadto, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu: art. 7 K.p.a. i pominięcie słusznego interesu strony, art. 8 K.p.a., przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy, art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że nakazanie rozbiórki jest konieczne, gdy istnieje możliwość posadowienia ściany oddzielenia przeciwpożarowego, art. 84 § 1 K.p.a., zaniechanie wykonania przez biegłych opinii czy istnieje niebezpieczeństwo pożarowe.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych zagrożeń lub pogorszeń, przez nakaz dokonania zmian i przeróbek na podstawie art. 40 Prawa budowlanego.

Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, koniecznego dla ustalenia, czy faktycznie posadowienie budynku stwarza zagrożenie pożarowe i w jakim zakresie.

Skarżący złożył w toku postępowania opinią prywatną sporządzoną przez inż. W. W. rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, z której wynika, iż możliwe jest posadowienie ściany oddzielenia pożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI60 i pokrycia budynku mieszkalnego materiałem nierozprzestrzeniającym ognia.

Samo naruszenie warunków dotyczących usytuowania obiektów budowlanych nie może być utożsamiane z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które automatycznie skutkują rozbiórką.

Budynek wybudowany przez skarżącego w 1984 roku był jedynym budynkiem w okolicy. Budynki wybudowane na sąsiedniej działce powstały po wybudowaniu budynku przez skarżącego. Nie jest możliwe aby w dacie realizacji budowy jak i później budynek stanowił zagrożenie dla innych obiektów.

Nie można jedynie z tego względu, że nie zostały zachowane odległości między sąsiednimi budynkami wywodzić, iż zachodzi sytuacja z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Nawet bardzo bliskie usytuowanie sąsiednich obiektów nie musi stwarzać zagrożenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wnosił o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1085/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinnego zlokalizowany na działce o nr ew. [...] we wsi D., gm. R., był już przedmiotem orzeczenia o nakazie rozbiórki. Poprzednią decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję PINB w Makowie Mazowieckim z dnia [...] lutego 2014 r., nakazującą J. K. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w m. D. gm. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1464/14 uchylił ww. decyzję WINB z dnia 15 maja 2014 r., oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 14 lutego 2014 r.

Respektując ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku, organ I instancji przeprowadził odrębne postępowania w stosunku do głównej bryły obiektu i w stosunku do wykonanej dobudowy. W świetle materiału dowodowego, to jest zeznań świadków, oświadczeń samego skarżącego (szeroko omówione w uzasadnieniu wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1464/14) oraz zdjęć lotniczych terenu na którym znajduje się obiekt, prawidłowe były ustalenia, co do daty realizacji tej części budynku (1984 r). Zasadnie zatem zastosowano przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Norma art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wskazuje na konieczność dokonywania oceny zgodności wybudowanego obiektu z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy. W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami, a nie zachodzą przesłanki z art. 37 - organ może zobowiązać właściciela obiektu do dokonania w oznaczonym terminie odpowiednich zmian czy przeróbek w oparciu o art. 40 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający: 1) bezpieczeństwo ludzi i mienia, 2) ochronę środowiska, 3) niezbędne warunki zdrowotne, 4) właściwy układ funkcjonalny, 5) odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji, 6) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami.

Stosownie do § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz.

62) budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.

Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

Wobec ustalenia przez organ I instancji, iż budynek mieszkalny nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., działka nr ew. [...] położona w miejscowości D., przeznaczona jest bowiem pod zabudowę rekreacyjną, w której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych, to brak było podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Jedną z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność inwestycji z obowiązującymi w trakcie budowy przepisami (w tym techniczno-budowlanymi) w zakresie nie powodującym niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zatem dla zalegalizowania obiektu konieczne było, aby nie powodował on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. W tym kontekście organ wskazał na budulec z którego powstał obiekt (drewniany) oraz odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną wynoszące 0,5-0,9 m.

Sąd uznał, że nie ulega wątpliwości, iż wybudowanie spornego budynku w odległości 0,5 – 0,9 m od granicy z działką [...], pozostaje w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami technicznymi, a także art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obligującego do wykonywania zabudowy zgodnie z zasadami ochrony przeciwpożarowej. Dlatego zasadnie uznano, że sporny budynek w istniejącym kształcie (budulec i odległości) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Według Sądu, organ trafnie uznał, iż obiekt powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, gdyż rodzi niebezpieczeństwo pożarowe. W art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy użyto sformułowania "powoduje lub w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia", co oznacza, iż w przepisie tym chodzi o obiekt, który powoduje niebezpieczeństwo, zarówno w chwili wybudowania, jak i w przyszłości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ol 970/11).

Sąd stwierdził, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że działka sąsiednia w chwili obecnej jest już zabudowana, co zdaniem skarżącego dowodzi, iż samowola budowlana nie spowodowała niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ustalony przez organy stan faktyczny znajduje oparcie w dowodach zgromadzonych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Sądu, ubocznie zauważyć należy, że lokalizacja obiektu narusza także obecnie obowiązujące przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza legalizację obiektów (na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) naruszających przepisy techniczno-budowlane, to jednak opisana lokalizacja przedmiotowego budynku nie tylko narusza przepisy odległościowe, ale też w związku z materiałami wykorzystanymi do jego budowy, stwarza zagrożenie pożarowe dla zabudowy zlokalizowanej na działce sąsiedniej. Zakres rozbiórki jest adekwatny do stwierdzonej samowoli budowlanej. Przyjęcie w tej sprawie braku możliwości legalizacji obiektu jest konsekwencją prawidłowego stwierdzenia, iż potencjalnie możliwe zmiany lub przeróbki musiałyby prowadzić do zmiany lokalizacji budynku, a zwłaszcza zastąpienia materiałów wykorzystanych do jego budowy, innymi niepalnymi lub trudnopalnymi, a więc w istocie do jego przebudowy lub odbudowy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł J. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że sporny budynek w istniejącym kształcie (budulec i odległość) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, podczas gdy sąd nie zbadał i nie wyjaśnił na czym dokładnie niebezpieczeństwo miałoby polegać;
2. art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niewydanie decyzji nakazującej właścicielowi wykonanie z oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami;
3. art. 3 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję organu administracji, w sytuacji kiedy doszło do odstąpienia od zasady podejmowania wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy każdy organ zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa, co w konsekwencji powoduje, iż tak prowadzone postępowanie z pewnością nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa, o którym stanowi K.p.a. a wręcz odwrotnie – negatywnie wpływa na postrzeganie władzy publicznej, która nie dąży do wnikliwego zbadania sprawy;
4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, w przypadku, gdy w postępowaniu przed organami administracji nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że spełniona została hipoteza art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a zatem uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz że naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy;
5. Art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy kwestia stwarzania zagrożenia pożarowego oraz potencjalnych zmian lub przeróbek budynku, w szczególności zastąpienia materiałów wykorzystywanych do jego budowy innymi niepalnymi lub trudnopalnymi, wymaga wiadomości specjalnych, zatem zagadnienie czy budynek stwarza zagrożenie pożarowe oraz czy zmiany w budynku prowadzić będą w istocie to jego przebudowy lub odbudowy winno być przedmiotem opinii biegłego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, do wydania nakazu rozbiórki konieczne jest wykazanie, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie zrealizowanego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt: II OSK 1318/15).

Sąd poprzestał jedynie na czysto teoretycznym założeniu, że drewniany budynek stanowi zagrożenie pożarowe. Wskazać jednak należy, że wznoszenie domów w konstrukcji drewnianej jest w Polsce popularne, nawet w obecnych czasach. Przykładowo, jak wynika z danych Głównego Urzędu Statystycznego, w pierwszym kwartale 2016 r. w Polsce wzniesiono 88 nowych konstrukcji drewnianych, które stanowiły 0,3% wszystkich wzniesionych indywidualnie konstrukcji (szczegółowe dane dostępne pod adresem internetowym; http://stat.gov.pI/fiies/gfx/portalinformacvinv/pi/defaultaktualnosci/5478/4/25/1/01wyniki 1 kw 2 016.pd0.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, idąc tokiem rozumowania Sądu, sam fakt, iż dom powstał z drewna, może prowadzić do wniosku, iż stanowi on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, bowiem został zbudowany z łatwopalnego surowca jakim jest drewno. Tymczasem, tradycja budowania domów z drewna sięga w Polsce czasów średniowiecza, a architektura drewniana jest najważniejszym z elementów całej kultury drewna (Kowalczyk P., Drewniany Skarb. Chroniąc dziedzictwo, kreujemy przyszłość. Podsumowanie projektu, Lublin 2015). Na przestrzeni ostatnich lat można również zaobserwować wzrost zainteresowania posiadaniem domu z drewna, m.in. w formie tzw. domów kanadyjskich. Są one także bardziej ekologiczne od tradycyjnych, murowanych konstrukcji.

Także sam fakt usytuowania budynku mieszkalnego w odległości mniejszej niż wymagają tego przepisy, nie może przesądzać o jego niebezpieczeństwie. "Samo naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków od granicy i sąsiedniej zabudowy nie może być utożsamiane z "niebezpieczeństwem" które automatycznie skutkuje rozbiórką" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt: II SA/Ke 213/10). W orzecznictwie sądów jednoznacznie podkreśla się, że "skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje.

Zagrożenie musi być realne a nie tylko teoretyczne. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy; gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń, czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40 (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 140/14, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1989 r., sygn. akt: IV SA 83/89, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 857/12).

Samo naruszenie przepisów przeciwpożarowych także nie stanowi wystarczającej przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1262/12). "Brak jest podstaw, aby przyjąć, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, nawet takich, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, stanowi już o tym, że została spełniona przesłanka zastosowania art. 50 ust 1 pkt 2 p.b. określona jako wykonanie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r., sformułowana jako spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 543/15).

Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r, Prawo budowlane "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami".

Przewidziany w art. 37 ustawy nakaz rozbiórki jest zatem ostatecznym narzędziem naprawy stanu niezgodnego z prawem. Sąd rozpoznający sprawę winien zbadać czy w przedmiotowym budynku nie można wprowadzić zmian, o których mowa w art.

40. Dopiero wówczas, nakazać rozbiórkę. Potwierdza to także orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując, m.in.: "gdy samowolnie wzniesiony obiekt, odpowiadający hipotezie art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, można w drodze zmian lub przeróbek doprowadzić do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a inwestor deklaruje chęć wprowadzenia zmian, nakaz przymusowej rozbiórki nie powinien być orzekany, lecz powinna być wydana decyzja przewidziana w art. 40 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1989 r., sygn. akt: IV SA 83/89),

Przewidziane w art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowalne wykonanie zmian, przeróbek i robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 Prawa budowalnego i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 775/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1886/08).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędne są również twierdzenia Sądu, iż "bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że działka sąsiednia w chwili obecnej jest już zabudowana, co zdaniem skarżących dowodzi, iż samowola budowlana nie spowodowała niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1318/15) "nie bez znaczenia przy ocenie rażącego naruszenia powyższego przepisu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest też fakt, że jak wynika z ustaleń organów przedmiotowy budynek jest użytkowany przez ponad 40 lat i w tym okresie nie stwierdzono występowania okoliczności wskazujących aby powodował on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".

Zatem, rozpatrując poziom "niebezpieczeństwa" budynku, sąd winien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym także i fakt, że budynek przez ponad 40 lat użytkowania, nie stanowił zagrożenia dla ludzi lub dla okolicznego mienia.

Zagrożenie pożarowe budynku oraz poziom niebezpieczeństwa winien być także poddany ocenie biegłego, bowiem wymaga wiadomości specjalnych. Organ natomiast samodzielnie, w wybiórczy sposób, dokonał ustaleń w tej kwestii. Co prawda, art. 84 § K.p.a. posługuje się pojęciem "może" co oznacza, że organ nie ma obowiązku zasięgnięcia opinii biegłego to jednak w sprawach o zawiłym stanie faktycznym, który można wyjaśnić dopiero wtedy, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami, organ orzekający jest obowiązany wykorzystać ten środek dowodowy (Adamiak B. Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, źródło; Legaiis). Granice korzystania z tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej, bo z niej wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. K. oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229). Przepis ten stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Podzielić należy wyrażony przez skarżącego kasacyjnie pogląd, że organy administracji przed wydaniem nakazu rozbiórki nie rozważyły należycie możliwości nałożenia na skarżącego obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Stanowisko organu administracji sprowadza się do enigmatycznego stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji nakładającej na właściciela wykonanie zmian i przeróbek ponieważ takie zmiany lub przeróbki prowadzić musiałyby do zmiany jego lokalizacji a także zastąpienia materiałów wykorzystanych do jego budowy innymi niepalnymi lub trudnopalnymi, a więc w istocie do jego odbudowy.

Zasadniczym powodem nakazu rozbiórki, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie organu administracji, że w związku z wykorzystanymi do budowy materiałami budynek stwarza zagrożenie pożarowe dla zabudowy zlokalizowanej na sąsiedniej działce. Należy jednak wskazać, że ze znajdującej się w aktach sprawy opinii technicznej z dnia [...] lutego 2014 r. wynika, iż zastosowanie elementów oddzieleń przeciwpożarowych o odpowiedniej klasie odporności ogniowej umożliwia spełnienie warunków usytuowania budynków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w stosunku do granicy działki niezabudowanej i budynków na sąsiedniej działce oraz od granicy lasu. Dopuszczalność wykonania oddzieleń przeciwpożarowych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje na możliwość wydania przez organ nadzoru budowlanego, nakazu wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Odnośnie do usytuowania należącego do skarżącego budynku w odległości 0,5-1,1 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] stwierdzić należy, że nie może to być okoliczność przesądzająca o niemożności legalizacji tego budynku. Ze znajdującej się aktach sprawy mapy zasadniczej nr 15-16-18-a-4 wynika, że na działce o nr ew. [...] także znajduje się budynek usytuowany w mniej więcej takiej samej odległości od granicy z działką [...] należącą do skarżącego kasacyjnie. Brak jest podstaw do przyjęcia, że sam fakt posadowienia należącego do skarżącego kasacyjnie budynku w odległości 0,5-1,1 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] będzie powodował niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych otoczenia.

Zarzut naruszenia art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej a tym samym ocena pozostałych podniesionych w tej skardze zarzutów nie jest konieczna.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Powołane przepisy 5

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1744/17

Metryka

Sentencja

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.