Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1315/15 oddalił skargę J. G. i M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dna [...] kwietnia 2015 r. utrzymał mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2014r., Nr [...], stwierdzającej we wznowionym na wniosek J. i M. G. postępowaniu, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2013r., Nr [...], stwierdzająca z urzędu nieważność decyzji Starosty Wieluńskiego z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Starosty Wieluńskiego z dnia [...] grudnia 2004r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. i M. G. pozwolenia na przebudowę budynku biurowo warsztatowego - centrum sprzedaży i obsługi samochodów używanych, zlokalizowanego w W. na działce nr ewid. [...], zmienioną decyzjami Starosty Wieluńskiego z dnia [...] lipca 2011r. Nr [...]oraz z dnia [...] lutego 2012r., Nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednak odmawiającej jej uchylenia, gdyż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nie budził zastrzeżeń stan faktyczny sprawy uzasadniający wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa. Wynika to z bezspornych ustaleń organów jak też z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.06.2014r. Zapatrywania te w całości podzielił Sąd orzekający w sprawie. Spór w przedmiotowym postępowaniu dotyczył prawidłowości decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...].02.2013r., Nr [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty Wieluńskiego z dnia [...].11.2007r., Nr [...], zmieniającej decyzję Starosty Wieluńskiego z dnia [...].12.2004r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. i M. G. pozwolenia na przebudowę budynku biurowo warsztatowego - centrum sprzedaży i obsługi samochodów używanych, zlokalizowanego w W. na działce nr ewid. [...]. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji.
Organ bada, czy kontrolowana decyzja w dacie jej wydania była objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera przesłankę rażącego naruszenia prawa, która stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość aktu administracyjnego skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze z którymi nie daje się pogodzić zasad praworządnego państwa. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. było uznanie przez organ rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690).
Stanowisko to jest kwestionowane przez Skarżących. Zdaniem Sądu należy podzielić ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego a w konsekwencji także Wojewody Łódzkiego o rażącym naruszeniu ww. przepisów. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ miał obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, to jest z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nakazuje zachowanie odległości 4 m w przypadku sytuowania ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi zwróconej w kierunku sąsiedniej działki budowlanej.
Stosownie do § 2 ust. 1 warunków technicznych przepisy ww. rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia. Ustęp 2 pkt 1 przywołanego przepisu przewiduje w przypadku nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1, w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.
Nadto § 2 warunków technicznych i ekspertyza techniczna opracowana przez podmioty wymienione w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie wyłączają stosowania art. 9 Prawa budowlanego i konieczności przeprowadzenia procedury udzielania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.
Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie ani nie sporządzono stosownej ekspertyzy ani nie uzyskano zgody w oparciu o art. 9 Prawa budowlanego. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku, w odległościach mniejszych aniżeli 4 m (1,50 m od granicy z działką [...]), bez uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, stanowiła rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem warunków technicznych dotyczących odległości sytuowania budynków w stosunku do granicy działki sąsiedniej oznacza, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Treść § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) jest jednoznaczna i nie wymaga rekonstrukcji, o ile nie zaistnieją okoliczności wskazane w warunkach technicznych (§ 12 ust. 2 i 3), inwestor bezwzględnie obowiązany jest usytuować projektowaną inwestycję w odległości co najmniej 4 metrów od granicy sąsiedniej działki budowlanej, o ile nie uzyska upoważnienia właściwego ministra do udzielenia zgody na odstąpienie od warunków technicznych.
Sąd podzielił przy tym stanowisko organów dotyczące momentu zaprojektowania spornego otworu drzwiowego w ścianie zbliżonej na odległość 1,5 m od działki sąsiedniej. Ze znajdującej się w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Wieluńskiego z dnia [...].12.2004r., nr [...], inwentaryzacji wynika, że przed wydaniem w/w rozstrzygnięcia z dnia [...].12.2004r. nr [...] w ścianie północnej nie istniał żaden otwór drzwiowy. Niezależnie od tego wskazać należy, że kwestionowany projekt budowlany zakładający likwidację ganku, nawet gdyby istniały wcześniej w ścianie północnej drzwi wewnętrzne, naruszał § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Za prawidłowe i wystarczające Sąd uznał rozważania organów dotyczące spełnienia warunków niezbędnych do uznania rażącego naruszenia prawa, a więc: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze z którymi nie daje się pogodzić zasad praworządnego państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na niezasadny zarzut skargi, że organ administracji w niniejszym postępowaniu naruszył przepisy art. 7, 77, 88, Kpa. Zarzut naruszenia tych przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska dotyczącego momentu powstania spornych drzwi. Z zarzutem tym jednak nie można się zgodzić. Organy wskazały na podstawie jakich dowodów przyjęły, iż otwór drzwiowy w ścianie północnej znajdującej się w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią jest wynikiem kwestionowanego projektu budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. art. 151 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.).
J. G. i M. G. wnieśli skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
- 1. naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną wykładnię tego przepisu, która nie uwzględnia zasad współżycia społecznego i słusznego interesu skarżących, na co ma wpływ jej zawężenie przez orzekający Sąd oraz poprzez brak stwierdzenia szkodliwego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią; ponadto naruszenie przepisu wobec stwierdzenia przez Sąd, że naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w niniejszej sprawie ma charakter istotnego naruszenia, które z uwagi na całokształt występujących w sprawie okoliczności (udzielenie zgody Starosty w formie decyzji, zgoda właścicieli sąsiedniej nieruchomości, brak zagrożenia życia i zdrowia czy dóbr chronionych prawem publicznym, występowanie drzwi w projekcie pierwotnym, gdyż zmiana dotyczyła jedynie skierowania ich na inną stronę) nie pozwala ma przyjęcie takiego stanowiska, tym bardziej że skarżący przed podjęciem inwestycji zakupili budynek, z istniejącym otworem drzwiowym w ścianie północnej, a inwestycja której dotyczyły decyzje z dnia [...].12.2004r. i [...].11.2007r. dotyczyły nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku, bez naruszenia ścian głównych w tym ściany od strony północnej, których wybudowanie zostało zaakceptowane w postępowaniu prowadzonym przez PINB w W. w 2006r.
- 2. naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że art. 35 ust. 1 ma zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis dotyczy sytuacji, kiedy pozwolenie na budowę lub zatwierdzenie projektu budowlanego nie zostało jeszcze zatwierdzone, a decyzja o zmianie ostatecznego pozwolenia na budowę nie może dotyczyć robót wykonanych; w związku z tym zbędne byłoby na podstawie art. 9 prawa budowlanego wydanie właściwej decyzji dopuszczającej odstąpienie od projektu, wskazane w uzasadnieniu przez Sąd; także wobec stwierdzenia, że nie zostały naruszone inne przepisy techniczno-budowlane, co sprowadza się do wniosku, iż decyzja nie została rażąco naruszona,
- 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie zastosowanie tego środka w sytuacji gdy postanowienie organu powiatowego nr [...] i decyzja WINB nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanego powyżej, które miały wpływ na wynik sprawy, a związku z czym powołany przepis powinien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie,
- 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nie zastosowanie niniejszego środka, w sytuacji gdy decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 7, 8, 77 k.p.a. a w konsekwencji również art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w sytuacji kiedy organy orzekające, nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności w szczególności faktu, iż skarżący zakupili istniejący budynek w którym faktycznie istniał otwór drzwiowy od strony północnej uwzględniony w projektach będących podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].12.2004r. jak i decyzji zmieniającej z [...].11.2017 r.
- 5. naruszenie art. 141 ust. 4 ppsa przez brak wyjaśnienia przez Sąd wskazanych podstaw prawnych, na jakich zostało oparte rozstrzygnięcie i uznanie, że decyzja Starosty Wieluńskiego nr [...] z dn. [...].11.2007 r. zmieniająca decyzję Starosty Wieluńskiego z dn. [...].12.2004 r. nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca J. i M. G.pozwolenia na przebudowę budynku biurowo-warsztatowego - centrum sprzedaży i obsługi samochodów używanych, zlokalizowanego w W. na działce nr ewid. [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa stwierdzonego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez przytoczenie przez Sąd przesłanek rażącego naruszenia prawa wskazanej decyzji, bez odniesienia się co do wszystkich faktów i okoliczności uzasadniających jej rażące naruszenie, co w konsekwencji nie wyjaśnia skarżącym istoty rażącego naruszenia prawa i wszystkich przyczyn jej stwierdzenia.
Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego z [...] lutego 2013 r. Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Wieluńskiego z [...] listopada 2007 r. Przedmiotem wznowionego postępowania było ponowne ustalenie czy decyzja Starosty Wieluńskiego z [...] listopada 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem, a w konsekwencji czy Wojewoda Łódzki zasadnie zastosował sankcję nieważności tej decyzji. Według art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu prawa niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 w związku z art. 9 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych.
Według art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, wobec której zastosowano sankcję nieważności "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi". Brzmienie tego przepisu było też takie samo w dniu wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Wieluńskiego. Sprawdzenie zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi było i jest bezwzględnie obowiązujące. Przesądza o tym art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie spełnienie wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wyłączało dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę.
Dla spełnienia wymogu zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma w sprawie zastosowania art. 9 ustawy Prawo budowlane, nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że została zachowana regulowana tym przepisem procedura odstępstwa od zastosowania przepisów techniczno-budowlanych. Zastosowanie zatem przy udzieleniu pozwolenia i zatwierdzeniu projektu budowlanego miał § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, który stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 metry – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Ten warunek obowiązywał w dniu wydania decyzji objętej stwierdzeniem nieważności.
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotem jest ustalenie czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi rażące naruszenie prawa. Podstawą do ustalenia, że w sprawie nie zastosowano § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, był projekt budowlany, który nie został sporządzony zgodnie z powołanym przepisem techniczno-budowlanym, a to przesądza o rażącym naruszeniu prawa i daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie nie został naruszony art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a postawione w związku z art. 156 § 1 pkt 2 zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego skoro przedmiotem jest ustalenie, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Jedynie w razie gdy stan faktyczny budzi wątpliwości co do zastosowania konsekwencji prawnej na podstawie normy materialnego prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy prowadzone jest postępowanie wyjaśniające. W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń co do zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. To, że organ wydający pozwolenie na budowę przeprowadził wadliwe postępowanie i nie zastosował przepisów techniczno-budowlanych nie podważa podstawy do zastosowania stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma właśnie tworzyć możliwość prawną wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa.
Skoro w sprawie nie naruszono przepisów prawa Sąd nie miał podstaw do zastosowania wobec zaskarżonej decyzji środka prawnego uchylenia decyzji.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zostało sporządzone zgodnie z przepisami prawa.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.