Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2744/13 oddalił skargę A. C. i Z. C. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda M. ww. decyzją z dnia [...] października 2013 r., po rozpoznaniu odwołania A. C. i Z. C. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta.

Decyzja organu I instancji poprzedzona była rozstrzygnięciami w zakresie odstępstw od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002 r. poz. 690 z późn. zm.), dalej rozporządzenie. Odstępstwa dotyczyły usytuowania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku mieszkalnym w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [...] i [...], wykonania w projektowanym budynku mieszkalnym okapu dachu w odległości 0,7 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [...] i [...]; 5 okien połaciowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [...] i [...]; 2 okien połaciowych w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...].

Udzielenie pozwolenia na budowę z uwzględnieniem powyższych odstępstw zostało uzasadnione koniecznością przystosowania inwestycji do wymogów planu zagospodarowania przestrzennego, nieprzekraczalnej linii zabudowy, co powoduje, że realna szerokości działki wynosi jedynie 13 m. Zbliżenie budynku do granicy działki wymusza też zbliżenie okapu, ten zaś jest niezbędny dla zabezpieczenia budynku przed oddziaływaniem warunków atmosferycznych oraz pozwoli zachować symetryczność dachu.

Organ podkreślił, że odstępstwa są uzasadnione potrzebą zabudowania działki trudnej do zagospodarowania tak z uwagi na ww. wymogi planu, jak również na gabaryty działki obciążonej usytuowaniem linii energetycznej. Inwestycja zrealizowana w warunkach ww. odstępstw nie utrudni zagospodarowania działek sąsiednich, działka [...] jest już zagospodarowana, zabudowana budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w znacznej odległości od budynku projektowanego oraz ścianą bez okien w odległości 3 m z działką inwestora. Organ pierwszej instancji wskazał też na konieczność doświetlenia pomieszczeń oknami połaciowymi, co nie ma żadnego wpływu na zagospodarowanie i walory użytkowe sąsiedniej nieruchomości. Działka inwestora jest usytuowana od północnej strony działki sąsiedniej. Odstępstwa nie pogorszą dostępu światła dziennego do budynku na działce sąsiedniej, nie stwarzają zagrożenia życia lub bezpieczeństwa mienia, nie pogorszą warunków sanitarnych, przeciwpożarowych, nie naruszą stanu środowiska ani interesu osób mających tytuł prawny do sąsiednich nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania A. C. i Z. C. Wojewoda M., decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając argumentację tego organu co do prawidłowości projektu budowlanego i dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę.

Powyższa decyzja Wojewody M. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2933/12. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 7 i 107 § 3 k.p.a., nie rozpoznał sprawy ponownie w jej całokształcie. Sąd stwierdził, że nie doszło do wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności uzasadniających odstępstwa dopuszczone dla niniejszej inwestycji w szczególności organ nie odniósł się do wpływu linii wysokiego napięcia, nie rozważył, "czy ze względu na szerokość działki możliwe było zatwierdzenie projektu budowlanego budynku bez konieczności odsunięcia go w odległości 5 m od drogi" oraz "czy w § 7 ust. 10 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało w sposób bezwzględny stosować odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy."

Sąd stwierdził też, że należy podzielić opinię skarżących, że możliwe jest inne zagospodarowanie działki, przy którym nie będą potrzebne odstępstwa, a zachowane zostaną odległości wymagane przepisami prawa, a skarżący złożyli na tę okoliczność szkic sytuacyjny.

Sąd podkreślił jednak, że uchylając podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie przesądza o jego ewentualnej trafności merytorycznej, w tym o dopuszczalności bądź niedopuszczalności udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę.

Po opisanym powyżej wyroku Wojewoda M. decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie kierował się wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Sądu, związany nimi w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Stwierdził, że w jego ocenie udzielnie zgody na odstępstwa było konieczne, albowiem w przeciwnym wypadku ograniczone byłoby prawo inwestora do zabudowy nieruchomości. Przepis § 7 ust. 10 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały Rady Gminy Warszawa-Rembertów z dnia 18 czerwca 1998 r., Nr 457/XXVII/98 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Nowa Wygoda - Kawęczyn Południowy - Olszynka Grochowska (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2000 r., Nr 22, poz. 139 z późn. zm.), dalej m.p.z.p., dopuszcza przekroczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy jedynie w wypadkach szczególnych i zdaniem organu regulacja ta ma właśnie za zadanie dopuszczać jedynie niewielkie przekroczenia tej linii w przypadkach szczególnych, w taki sposób, aby nie burzyć istniejącego ładu przestrzennego.

Inwestor wybrał budynek o nieregularnej bryle i kształcie, co wymusiło przekroczenie linii zabudowy o jeden metr przy jednoczesnym oddaleniu frontu budynku. Wojewoda podzielił jednak stanowisko organu pierwszej instancji, iż powyższe przekroczenie jest dopuszczalne zgodnie z planem i wymuszone szczególną sytuacją inwestora, przez którego działkę przebiega linia energetyczna. Dopuszczalność przekroczenia, jak w niniejszym projekcie, linii zabudowy została potwierdzona omówioną w decyzji organu pierwszej instancji opinią Wydziału Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego m.st. Warszawy oraz Biura Planowania Rozwoju Warszawy. W tych opiniach podkreślano, że przekroczenie linii dotyczy tylko niewielkiego fragmentu wykuszu w elewacji frontowej.

Wojewoda M. stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko właścicieli działki sąsiedniej, zgodnie z którym budynek będzie negatywnie oddziaływał na ich nieruchomość, ponieważ wbrew temu stanowisku nie dojdzie do naruszenia interesu prawnego właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Interes faktyczny nie podlega ochronie, a ochrona interesów właścicieli działki sąsiedniej nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie a nie inwestorzy będą decydowali o dopuszczalności projektowanych obiektów, miejscu posadowienia, ich rodzaju (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 672/05 CBOSA).

Organ jeszcze raz podkreślił, że dopuszczalne było udzielenie odstępstw na realizację niniejszej inwestycji, w związku z niewielką szerokością działki, z linią zabudowy wymuszającą znaczne oddalenie frontu budynku od tej linii, wreszcie także linia wysokiego napięcia (ograniczająca wysokość zabudowy) miała wpływ na utrudnienia w zagospodarowaniu działki. Realizacja inwestycji dopuszczonej w warunkach odstępstw nie będzie miała żadnego negatywnego wpływu na warunki użytkowe działki nr ew. [...]. Nie mogą zasługiwać na uwzględnienie argumenty, że z przybliżonego w odległości 0,70 m okapu będzie spadał śnieg, wody opadowe, liście na działkę sąsiednią.

Skargę na powyższą decyzję i postanowienia w przedmiocie odstępstw Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w dniu 19 listopada 2013 r. złożyli A. C. i Z. C., dochodząc ich uchylenia.

Skarżący zarzucili, że wydając postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent [...] dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez wskazanie jako przypadku szczególnego, uzasadniającego wprowadzenie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych Ministra Infrastruktury, małą szerokość działki, tj. 18 m i fakt, że ustalona w miejscowym planie nieprzekraczalna linia zabudowy znajduje się w odległości 5 m od linii regulacyjnej drogi, co dodatkowo zmniejsza realną szerokość, co jest sprzeczne z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym budynek można zbliżyć do sąsiedniej nieruchomości na odległość nie mniejszą niż 1,5 m, ale tylko wtedy, gdy działka budowlana ma szerokość mniejszą niż 16 m.

Ponadto skarżący zarzucili, że wydając postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent [...] dopuścił się naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób zapewniający pogłębianie zaufania do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób pozbawiający skarżących możliwości zgłoszenia do Ministra Infrastruktury sprzeciwu wobec odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych z § 12 ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia jeszcze przed wydaniem postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., przez co Minister Infrastruktury był przekonany, że skarżący zgodzili się na te odstępstwa.

Skarżący zarzucili także, że wydając decyzję z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda M. oraz Prezydent [...] dopuścili się naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieustosunkowanie się merytorycznie do szeregu wniesionych zarzutów dotyczących zasadności udzielenia odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych przez: 1) wadliwe wskazanie w obu rozstrzygnięciach, że budynek inwestora musi zostać zbliżony do nieruchomości skarżących ze względu na przebiegającą w rogu jego działki linię energetyczną, mimo że w odwołaniu skarżący wykazali, opierając się na załączonych przez inwestora do akt sprawy dokumentach w postaci opinii Instytutu Energetyki, że nieprawdą jest, że zniwelowanie natężenia pól elektrycznego i magnetycznego nastąpi, jeśli budynek zostanie przybliżony w kierunku południowym do nieruchomości skarżących, bowiem tylko oddalając budynek w stronę zachodnią można zniwelować te natężenia;

2) pominięcie oceny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych w postaci ww. opinii Energetyki, lecz tylko wskazanie, że w rogu działki przebiega linia energetyczna, i że inwestor uzyskał pozytywną opinię z Instytutu Energetyki, która to opinia oznacza, że inwestor może się budować na terenie swojej działki, co nie jest równoznaczne z tym, że inwestorowi należą się odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych, polegające na znacznym zbliżeniu jego budynku do działki skarżących, skoro działka inwestora ma więcej niż 16 metrów a przez zbliżenie budynku w stronę południową nie zostaną zniwelowane natężenia energetyczne;

3) nierozpatrzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu mimo otrzymania dyspozycji od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. a zwłaszcza kwestii, dlaczego inwestor mając możliwość posadowienia domu zgodnie z przepisami prawa budowlanego od strony zachodniej, gdzie są najmniejsze natężenia promieniowania, którego jakoby się tak obawiał, pozostawia działkę niezabudowaną na odległość ok. 11,6 m i przybliża się do nieruchomości skarżących na południe na 1,5 i 3 m i jednocześnie wybiera projekt domu o bardzo nieregularnej bryle, przybliżając się fragmentem na północ w kierunku linii energetycznej, naruszając zarazem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a wtedy promieniowanie mu już nie przeszkadza, a także – o co wnosił Wojewódzki Sąd Administracyjny – czy w odniesieniu do planowanej inwestycji należało w sposób bezwzględny stosować odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy, skoro w § 7 ust. 10 planu miejscowego znajduje się zastrzeżenie niewystępowania sytuacji szczególnych;

4) nieodniesienie się do kwestii braku podstaw, aby przyznawać odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych przy szerokości działki 18 m, podczas gdy prawo przewiduje tylko takie odstępstwa, gdy działka ma mniej niż 16 m;

5) posługiwanie się przez wojewodę w decyzji nr [...] argumentacją pozbawioną logiki cyt. "Podkreślić należy, że ze względu na sytuację szczególną i przebiegająca nad działką inwestora linię energetyczną zdaniem organów obu instancji zachodzi właśnie sytuacja szczególna, o której mówi powołany przepis obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 7 ust. 10 pkt 1), jak i przesłanki uzasadniające wydanie wskazanych odstępstw";

6) ograniczanie się przez Wojewodę w swej decyzji jako wytłumaczenie występowania sytuacji szczególnej uzasadniającej dla działki inwestora zastosowanie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych tylko do wytłumaczenia zasadności przekroczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to wątek przewija się w decyzji i do którego Wojewoda nieustannie powraca, co świadczy, że nie dysponuje żadnym innym argumentem, który potwierdzałby zasadność udzielenia przez Prezydenta [...] odstępstw od warunków techniczno-budowlanych Ministra Infrastruktury;

7) cyt. "akceptowanie przez Wojewodę decyzji Prezydenta [...] obarczonej w uzasadnieniu fałszywą informacją, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie powiedziane jest nic, co to są sytuacje szczególne";

8) wielokrotne odnoszenie się przez Wojewodę do decyzji Prezydenta i używania zwrotów co zostało dokładnie uzasadnione w decyzji Prezydenta, w której jakoby została dokładnie uzasadniona sytuacja szczególna, uzasadniająca udzielenie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, chociaż w decyzji Prezydenta brak jest takiego uzasadnienia;

9) przyjęcie błędnego stanowiska, że zbliżenie budynku w stronę południową jest konieczne, bowiem nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ulicy wymusza oddalenie frontu budynku, chociaż w rzeczywistości, co skarżący podnosili, inwestor wybrał projekt niedostosowany do swojej działki o nieregularnej bryle i zlokalizował go tak, że z zachodu swą stosunkowo dużą działkę pozostawił pustą, niezabudowaną na 11,6 m, przeważającą część domu znacznie oddalił od nieprzekraczalnej 5 m linii zabudowy kosztem zbliżenia się do nieruchomości skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła po tym, jak wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu zostało uchylone przez Sąd opisanym wyżej wyrokiem. Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. zarówno organ jak i Sąd związani są wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku.

W uzasadnieniu wyroku, jaki zapadł w sprawie niniejszej, Sąd uchylając poprzednią decyzję Wojewody M. wskazał tylko na uchybienia procesowe związane z brakiem wszechstronnego zbadania sprawy przez organ drugiej instancji i właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Sąd wyraźnie podkreślił, że nie odnosi się wobec tego typu wad decyzji do kwestii oceny merytorycznego uzasadnienia.

Zdaniem Sądu badającego zaskarżoną decyzję zapadła ona z poszanowaniem zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana przez organ drugiej instancji w jej całokształcie, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że wiodącą kwestią dla oceny dopuszczalności udzielonego pozwolenia na budowę jest to, czy dopuszczalne było udzielenie pozwolenia w warunkach odstępstw od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonych w rozporządzeniu.

Ustawodawca przewidział, że nie we wszystkich przypadkach będzie możliwe spełnienie wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. W pewnych sytuacjach - "przypadkach szczególnie uzasadnionych" - możliwe jest niezastosowanie się do niektórych z tych wymagań. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz ministra, który ustanowił odpowiednie przepisy techniczno-budowlane. O konieczności zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych mogą decydować zatem zarówno względy natury faktycznej (np. ukształtowanie terenu czy istniejący stan zagospodarowania sąsiednich nieruchomości), jak też użytkowe czy techniczne. Zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu warunków zamiennych.

Tak sformułowany zapis ustawy oznacza, że odstępstwo w żadnym przypadku nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca nie precyzuje, na czym mają polegać warunki zamienne. Ich istnienie i zakres zależne są od charakteru przepisu, od którego ma nastąpić odstępstwo.

Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji dokonano prawidłowej i wyczerpującej analizy zasadności udzielenia pozwolenia na budowę w warunkach udzielonych odstępstw od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ ocenił cały materiał dowodowy, w szczególności rozważył treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego udzielono odstępstwa, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Dokonał oceny celowości zastosowania odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, lecz również obiektywnych. Organ omówił charakter działki, ograniczenia wynikające z przewidzianej w planie miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy, ale też z usytuowania linii wysokiego napięcia wpływającej na wysokość inwestycji. Wreszcie organ prawidłowo ocenił, że te odstępstwa nie mają negatywnego wpływu na sąsiednią nieruchomość, który wykluczałby ich dopuszczenie.

Sąd podkreślił, że w odniesieniu do działki skarżących inwestycja tylko na kilkumetrowej długości zbliży się do granicy ścianą bez otworów na odległość 1,5 m. Takie rozwiązanie warunki techniczne przewidują dla działek o szerokości nie większej niż 16 m. Działka inwestora ma prawne ograniczenia wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego, które powodują, że realna dla zagospodarowania szerokość działki to 13 m. Tym samym zasadnie przyjęto, że zachodzą szczególne warunki uzasadniające to odstępstwo.

Wskazać należy, że objęte też odstępstwem okna połaciowe jako usytuowane w dachu, a nie w ścianie budynku, co do zasady nie wymagały nawet takich rozstrzygnięć, warunki techniczne nie regulują odległości takich okien od granicy nieruchomości sąsiedniej.

Wbrew zarzutom skarżących, w ocenie Sądu, uzasadnione jest także odstępstwo w zakresie przekroczenia linii zabudowy. Organ jego dopuszczalność prawidłowo zbadał i trafnie uzasadnił z powołaniem się na uzyskane w tym zakresie opinie organów planistycznych. Tylko na marginesie Sąd wskazał, że skarżący nie mają żadnego interesu prawnego do kwestionowania tego odstępstwa, które w żaden sposób nie dotyczy ich prawem chronionych interesów.

Sąd podkreślił, że odstępstwa dotyczą zbliżenia projektowanego budynku do granicy z działką skarżących od strony północnej. Takie sytuowanie nie wpłynie na dopływ światła dziennego do pomieszczeń w budynku skarżących, który nie ma w tym kierunku żadnych otworów okiennych.

Zdaniem Sądu, podnoszone okoliczności spływu wód opadowych, śniegu z okapu dachu, wobec jego zbliżenia do granicy, w miejsce normy 1.5 m, na odległość 0,70 m jest tezą hipotetyczną i nie uzasadnioną, kiedy zważyć na orynnowanie dachu i możliwe do zainstalowania ograniczniki spadku śniegu.

W ocenie Sądu, skarżący wbrew subiektywnemu przekonaniu nie wykazali żadnych naruszeń, jakim w świetle przepisów prawa ulegnie ich nieruchomość w związku z udzielonym pozwoleniem na budowę. W art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w którym przewidziano dopuszczalność odstępstw, zagwarantowano jednocześnie, że odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Dopuszczając wyjątek zagwarantowano zatem realizację dóbr, o jakich mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane, co należy ocenić pozytywnie z perspektywy wolności zabudowy w określonej przestrzeni prawnej. Skarżący nie wskazali na żadne z ww. naruszeń w odniesieniu do ich nieruchomości – nie wskazali, ponieważ takich ograniczeń nie doznaje, co potwierdza powyższa analiza okoliczności sprawy.

Zdaniem Sądu, Wojewoda M. zasadnie powołał się w zaskarżonej decyzji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 672/05, w którym NSA wskazał, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2000 Nr 106 poz. 1126 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób.

Skarżący powołują się na to, że inwestor bez odstępstw mógł w inny sposób zagospodarować swoją działkę, ale zapominają, że to nie oni, a inwestor ma w zakresie sposobu zagospodarowania inicjatywę, którą organ ocenia z punktu dopuszczalności w świetle przepisów prawa.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w trybie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. C. i Z. C., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. 1. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.):
2. a) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego:
3. - błędnie przyjęto, iż zachodzi konieczność stosowania § 7 ust. 10 pkt 1 m.p.z.p., przy jednoczesnej akceptacji dla konieczności przekroczenia linii zabudowy o jeden metr przy nieuzasadnionym oddaleniu frontu budynku od krawędzi jezdni, mimo iż wskazany przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takiego znacznego oddalenia nie wymaga,
4. - nie dokonano ustaleń co do możliwości odstąpienia od konieczności stosowania § 7 ust. 10 pkt 1 m.p.z.p.,
5. - nie dokonano ustaleń co możliwości innego zagospodarowania działki, w którym zachowane zostaną wszystkie odległości od granic działki, a jednocześnie inwestor nie naruszy przepisów miejscowego planu i nie zbliży się do linii wysokiego napięcia,
6. - błędnie przyjęto, iż z uwagi na szczególną sytuację inwestora (projekt budynku o nieregularnej bryle i kształcie wymagający przekroczenia linii zabudowy) i przebiegającą przez działkę linię energetyczną wysokiego napięcia, zachodzi sytuacja szczególna wskazana w § 7 ust. 10 pkt 1 m.p.z.p., podczas, gdy: a) plan nie definiuje pojęcia "sytuacji szczególnych", b) inwestor zdecydował się na projekt budynku o nieregularnej bryle i kształcie, który wymagał przekroczenia linii zabudowy o jeden metr przy nieuzasadnionym oddaleniu frontu budynku od krawędzi jezdni, mimo iż plan takiego znacznego oddalenia nie wymagał, c) zgodnie z opinią Instytutu Energetyki ograniczenia zabudowy z uwagi na usytuowaną linię energetyczną wysokiego napięcia dotyczy jedynie wysokości zabudowy, a nie szerokości zabudowy,
7. - błędnie przyjęto, że zachodzą szczególne okoliczności pozwalające na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych w § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, przyjmując, iż działka inwestora ma prawne ograniczenia wynikające z przepisów planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy nie dokonano ustaleń co do możliwości innego zabudowania działki, a nadto przyjęto konieczność bezwzględnego zachowania linii zabudowy przy jednoczesnej akceptacji jej przekroczenia o jeden metr i nieuzasadnionym oddaleniu frontu budynku,
8. b) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nierozpoznanie sprawy w granicach zaskarżenia i zaniechanie kontroli działalności organów administracji publicznej we wskazywanym przez skarżących zakresie, w tym brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich podniesionych zarzutów;
9. 2. Przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia przez przyjęcie, że możliwe jest usytuowanie budynku na warunkach określonych w tym przepisie, w szczególności wobec błędnego przyjęcia, iż działka inwestora ma mniej niż 16 m, podczas gdy szerokość działki wynosi 18 m;
10. 3. Przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 7 ust. 10 pkt 1 m.p.z.p., przez przyjęcie, iż zachodzi "sytuacja szczególna" znosząca wymóg zachowania linii zabudowy od linii rozgraniczającej ulicy wynoszącej 5 m, podczas gdy: a) plan nie definiuje pojęcia "sytuacji szczególnych", b) inwestor zdecydował się na projekt budynku o nieregularnej bryle i kształcie, który wymagał przekroczenia linii zabudowy o jeden metr przy nieuzasadnionym oddaleniu frontu budynku od krawędzi jezdni, mimo iż plan takiego znacznego oddalenia nie wymagał, c) zgodnie z opinią Instytutu Energetyki ograniczenia zabudowy z uwagi na usytuowaną linię energetyczną wysokiego napięcia dotyczy jedynie wysokości zabudowy, a nie szerokości zabudowy, d) istnieje możliwość innego zabudowania działki, w którym zachowane zostaną wszystkie odległości od granic działki, a jednocześnie inwestor nie naruszy przepisów miejscowego planu i nie zbliży się do linii wysokiego napięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.

Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować podniesionych zarzutów, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera zarzutu, który skutecznie podważyłby stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku.

W art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od przepisów techniczno – budowlanych, a więc warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Stosownie do tego przepisu, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art.

7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Dokonując zatem oceny, czy odstępstwo od warunków techniczno – budowlanych można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, organ ma obowiązek zbadać, czy odstępstwo takie nie wpłynie negatywnie na dobra wymienione w zd. 2 ust. 1 art. 9 Prawa budowlanego. W tych zatem kategoriach, tj. czy odstąpienie od warunków technicznych spowoduje zagrożenie dóbr, o których mowa w ww. przepisie należy oceniać, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Podkreślenia wymaga, że w cytowanym wyżej przepisie mowa jest o odstępstwach od warunków technicznych. Warunki techniczne i ustalone w nich odległości mają zapewnić przede wszystkim bezpieczeństwo inwestycji i jej otoczenia. W skardze kasacyjnej nie postawiono zaś zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zaakceptowanie takiego odstępstwa od warunków technicznych, które spowoduje zagrożenie dóbr, o których mowa w zd. 2 ust. 1 art. 9 Prawa budowlanego. Tym samym nie podważono stanowiska Sądu I instancji co do prawidłowości uznania przez organy, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem.

Skarga kasacyjna wskazuje natomiast na naruszenie § 7 ust. 10 pkt 1 m.p.z.p. Przepis ten stanowi, że dla nowo wznoszonych budynków ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy od strony ulic, wyznaczone na rysunku planu. Z wyjątkiem sytuacji szczególnych, jako zasadę przyjmuje się odległość linii zabudowy od linii rozgraniczającej ulicy, wynoszącą 5 m. Rozwiązanie przyjęte przez inwestora, że część budynku (fragment wieżyczki) przekracza ustaloną linię zabudowy, zostało przez organy zaakceptowane jako sytuacja szczególna, z uwagi na niewielką głębokość działki inwestora i na fakt, że przekroczenie było nieznaczne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ocena, czy wystąpiła szczególna sytuacja, o której mowa w tym przepisie nie polega na rozważeniu możliwości dopuszczenia przekroczenia przez inwestora linii zabudowy, aby nie zbliżać się do granicy z działką sąsiednią. Zgodnie z powołanym przepisem prawa miejscowego, budynki winny być sytuowane od wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy w głąb działki.

Wystąpienie sytuacji szczególnej w tej sprawie było analizowane w kontekście przekroczenia części budynku o 1 m, nie zaś w kontekście możliwości zbliżenia całego frontu budynku do ulicy. Niezrozumiałe jest przy tym stanowisko skargi kasacyjnej co do błędnego przyjęcia, że zachodzi konieczność stosowania analizowanego przepisu m.p.z.p. Jest to przepis prawa miejscowego, który organy miały obowiązek uwzględnić badając zgodność inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. Usytuowanie obiektu na działce musi bowiem uwzględniać prawo miejscowe, które kształtuje zagospodarowanie terenu.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, wskazać należy, że zarzut ten jest całkowicie chybiony. Przepis ten dopuszcza sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy działki o szerokości mniejszej niż 16 m, a działka inwestora ma szerokość 18 m. Gdyby działka inwestora miała szerokość mniejszą niż 16 m, nie byłoby potrzeby uzyskania przez niego zgody na odstępstwo od warunków technicznych, polegające na usytuowaniu budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, gdyż powołany przepis ustanawia takie warunki dla działki o wskazanej szerokości.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. Pomijając już fakt, że powołany artykuł składa się z paragrafów, które nie zostały w skardze kasacyjnej powołane, wskazać należy, że unormowania zawarte w tym przepisie określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i jej wyjaśnienie, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu odniesiono się ponadto do wszystkich zarzutów skargi, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Brak jest również podstaw, aby za zasadny uznać, postawiony w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzut błędnego przyjęcia, że zachodzą szczególne okoliczności pozwalające na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych w § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Należy bowiem zauważyć, że w omawianym rozporządzeniu nie ma takiego przepisu, gdyż § 12 ust. 1 zawiera dwa punkty, jako kolejne jednostki redakcyjne.

Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.