Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1910/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 896/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. P. i M. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddalił skargę (pkt 1 wyroku) i przyznał adw. M. C. od Skarbu Państwa kwotę 2952 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postanowieniem z dnia 3 lipca 2012 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin - po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. Ś. w Lublinie - ustalił dla inwestorów E. i M. P. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że wykonana samowolnie nadbudowa nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wobec przedłożenia przez E. i M. P. dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego należało ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej, która stanowi iloczyn stawki opłaty służącej do obliczania kary (s - 500 zł) określonej w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego, współczynnika kategorii obiektu (k) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego (wynosi 2) oraz współczynnika wielkości obiektu (dla którego ustalono 1), z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego).

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej spowoduje obowiązek wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie E. i M. P. wskazali, że nie dokonali nadbudowy, a jedynie przeprowadzili remont istniejącego od czterdziestu lat budynku mieszkalnego. Z uwagi na sytuację finansową wnieśli o przekwalifikowanie popełnionego przez nich czynu i ustalenie niższej opłaty. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zasadnie nałożył i prawidłowo wyliczył wysokość opłaty legalizacyjnej. Nie podzielił zarzutów dotyczących niewłaściwego zakwalifikowania popełnionej przez E. i M. P. samowoli budowlanej, gdyż z akt sprawy, a w szczególności z dostarczonego projektu budowlanego (inwentaryzacji), wynika, że skarżący zdemontowali stary dach, więźbę i ściany poddasza przedmiotowego budynku mieszkalnego do ścian istniejącego stropu, następnie wykonali wieniec żelbetowy wysokości 0,20 m oraz nadbudowę budynku o wysokości 1,20 m (4 bloczki betonowe) zwieńczoną kolejnym wieńcem betonowym wysokości 0,20 m. Od strony północnej w granicy z działką nr [...] wymurowano ścianę szczytową dachu wysokości 1,30 m, w wyniku czego powstała kondygnacja o wysokości od 1,40 - 2,70 m (przekrój A-A projektu). Skarżący dokonali zatem nadbudowy obiektu budowlanego, podlegającej rygorom art. 48-49 Prawa budowlanego.

W skardze na powyższe postanowienie E. i M. P. zarzucili organom rażące naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zdaniem skarżących, w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy opłata legalizacyjna nie powinna być ustalana, gdyż bezsporne jest, że remont został zrealizowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, a także nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim, roboty miały charakter koniecznych ze względu na bardzo zły stan dachu budynku. Organy nadzoru budowlanego dokonały wadliwej kwalifikacji robót, uznając je za samowolę budowlaną - stosownie do treści art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, podczas gdy roboty te w istocie miały charakter zabezpieczających budynek przed całkowitym zniszczeniem (być może katastrofą budowlaną).

W ocenie skarżących bezzasadnie zastosowano w stosunku do nich opłatę legalizacyjną, a zwłaszcza pięćdziesięciokrotność opłaty, bez uwzględnienia stopnia zawinienia. Skarżący podnieśli, że skoro opłata legalizacyjna w istocie ma charakter represji (są stosowane zapisy o karach), to musi uwzględniać także zakres "zawinienia", które w niniejszej sprawie - po stronie skarżących jest minimalne. Przyjęcie stawki opłat w wysokości 500 zł i mnożenie tej stawki przez pięćdziesiąt nie jest ekonomicznie uzasadnione. Co więcej, stanowi zdecydowanie nadmierne obciążenie inwestora. Tymczasem, jak wskazali skarżący, organ nie przeprowadził jakichkolwiek ustaleń w zakresie możliwości finansowych zobowiązanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo przyjęły, że skarżący wykonali roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. Ś. w Lublinie, kwalifikowane w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jako budowa obiektu budowlanego. Zakres i rodzaj wykonanych robót budowlanych, wynikający z akt przedmiotowej sprawy i szczegółowo opisany w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji, nie stanowi remontu, który ogranicza się do odtworzenia stanu pierwotnego, ewentualnie przy użyciu innych materiałów. Tymczasem w niniejszej sprawie wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania nowej substancji budowlanej (zwiększyła się wysokość, a przez to również kubatura) domu mieszkalnego, co wypełnia znamiona nadbudowy.

Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 i 30 ust. 1 Prawa budowlanego - w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia przedmiotowej nadbudowy oraz w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji - na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestorzy w niniejszej sprawie nie uzyskali. W związku z tym, iż rozpoczęcie budowy obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego, uznając, że zachodzą przesłanki legalizacji tej samowoli, wydał w dniu 19 czerwca 2012 r. postanowienie, w którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał nadbudowę przedmiotowego obiektu budowlanego i zobowiązał skarżących do przedstawienia określonych dokumentów we wskazanym terminie.

Przedłożenie w terminie wszystkich dokumentów wymaganych do legalizacji dokonanych robót budowlanych traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w oparciu o dyspozycję art. 49 ust. 1 oraz art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f Prawa budowlanego. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest bowiem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych przepisami warunków. Wbrew zarzutowi skargi, organ nie miał obowiązku informować skarżących o tym, że konsekwencją wykonania przez nich postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. jest nałożenie na nich opłaty legalizacyjnej, gdyż wynika to wprost z treści art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd wskazał, iż stosownie do art. art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2), zaś kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3). Zgodnie z tym załącznikiem współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 2,0, natomiast współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Opłata legalizacyjna w kwocie 50.000 zł określona została zatem przez organ I instancji prawidłowo, jako iloczyn pięćdziesięciokrotnie podwyższonej stawki opłaty – 50 x 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) – 2,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - 1,0.

Sąd podkreślił, że załącznik do Prawa budowlanego nie różnicuje zakresu wykonanych przez inwestora robót budowlanych dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W związku z tym, mimo, iż skarżący dokonali jedynie nadbudowy istniejącego budynku, należało zastosować wartości przewidziane dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tak jakby został wykonany w określonym miejscu "od podstaw". Prawo budowlane nie daje organom nadzoru budowlanego kompetencji do zmniejszania czy zwiększania kwoty opłaty legalizacyjnej w zależności od stopnia winy sprawcy samowoli budowlanej, skutków samowoli, czy statusu społecznego i majątkowego sprawców samowoli budowlanej. Organy w tym zakresie nie dysponują uznaniem administracyjnym, przeciwnie – postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter związany.

Sąd zaznaczył, że argumenty skarżących odnoszące się do trudnej sytuacji majątkowej, jakkolwiek subiektywnie nie pozbawione słuszności, nie dowodzą nielegalności działania organów nadzoru budowlanego w przedmiocie określenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje również postępowanie organów nadzoru budowlanego wobec samowoli budowlanej popełnionej przez sąsiadów skarżących. Sąd wskazał, iż orzeka jedynie w granicach rozpoznawanej sprawy, które wyznaczane są przez podmioty oraz przedmiot postępowania przed organami nadzoru. Skoro przedmiotem postępowania przed organami nadzoru w niniejszej sprawie jest samowola budowlana popełniona przez skarżących, kontrolą sądu nie mogą być objęte rozstrzygnięcia wydane w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej przez inne podmioty.

Ponadto zasada równości wobec prawa, na którą powołują się skarżący, nie może usprawiedliwiać naruszania przepisów prawa, do którego doszłoby, gdyby organy w okolicznościach niniejszej sprawy nie nałożyły opłaty legalizacyjnej.

Za niesłuszny Sąd uznał zarzut braku określenia w postanowieniu, w jakiej części każdy z inwestorów zobowiązany jest do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, stwierdzając, że przypadku tej opłaty obowiązują zasady analogiczne jak w przypadku zobowiązań solidarnych, tj. uiszczenie opłaty przez któregokolwiek z inwestorów, zwalnia z jej uiszczenia pozostałych (pozostałego). Zobowiązani mogą ponadto samodzielnie ustalić w jakiej części każde z nich tę opłatę uiści.

W skardze kasacyjnej E. P. i M. P., reprezentowani przez adw. M. C., zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegający na jego niezastosowaniu i w konsekwencji oddaleniu skargi mimo, iż został naruszone przez organy administracji przepisy prawa materialnego - tj. art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez ich nieuwzględnienie i podzielenie zdania organów administracji, iż wykonywane przez skarżących roboty budowlane nie stanowiły remontu istniejącego obiektu budowlanego, objętego jedynie powinnością zgłoszenia;
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieuwzględnienie i oddalenie skargi:
3. - poprzez zaniechanie wzięcia pod uwagę całości okoliczności sprawy (z uwagi na kwestię braku możliwości odwołania się przez skarżących od postanowienia z dnia 19 czerwca 2012r. i zakwestionowania poprawności zakwalifikowania przez organ robót podjętych przez skarżących jako rozbudowa budynku, a nie remont dachu, a nie tylko kwestii poprawnego wyliczenia opłaty legalizacyjnej, czym został naruszony przepis art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
4. - poprzez przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia na skutek naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 8, 9 k.p.a., poprzez rażące zaniedbanie ze strony organów administracji, polegające na braku rzetelnego poinformowania skarżących o wysokości opłaty legalizacyjnej iw wysokości 50.000 zł.) wraz z wydaniem i przesłaniem skarżącym postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie wstrzymania inwestorom prowadzenia robót budowlanych i nałożenia na nich obowiązku przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że w związku z doręczeniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z nadbudową obiektu i nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, organ nie poinformował E. i M. P. o konsekwencjach wypełnienia przez nich nałożonych obowiązków. Organ powinien w sposób jednoznaczny podać jakie są konsekwencje i co będzie wiązało się ze złożeniem wszystkich dokumentów potrzebnych do legalizacji.

Skarżący nie mają wykształcenia prawniczego i nie zdawali sobie sprawy, że będą musieli uiścić aż 50.000 zł. Informacja o wysokości opłaty powinna być przekazana przez organ na wcześniejszym etapie postępowania, a nie dopiero po wypełnieniu przez skarżących nałożonych na nich obowiązków. Wprawdzie ustawa nie nakłada wprost na organy administracji takiego obowiązku, ale mając na uwadze art. 8 i 9 k.p.a. taka informacja powinna być przekazywana inwestorom wcześniej.

Skarżący od samego początku uważali, że roboty przez nich prowadzone miały charakter remontu dachu na posesji przy ul. Ś. w Lublinie, a nie rozbudowę budynku. Otrzymawszy postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. nie mieli możliwości odwołania się do organu wyższej instancji. Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie przewidują zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym postanowienie w przedmiocie wstrzymania prac budowlanych (rozbudowy) i zobowiązania do przedstawienia odpowiednich dokumentów jest niezaskarżalne. Prawidłowość przedmiotowego postanowienia może być przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji o nakazie rozbiórki (art. 142 k.p.a.), przy czym decyzja taka zapadnie tylko wtedy, gdy inwestor nie wykona obowiązków nałożonych na niego w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Skarżący zostali postawieni zatem w trudnej sytuacji. Z jednej strony nie mogli odwołać się od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r., a z drugiej strony gdyby nie wypełnili obowiązku, byłby zastosowany przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie nie zdawali sobie sprawy o wysokości 50.000 opłaty. Skarżący, mimo braku zgody co do treści postanowienia, nie zdając sobie sprawy z konsekwencji (z winy organu), wypełnili nałożone na nich obowiązki w terminie. Skarżący stoją w dalszym ciągu na stanowisku, że roboty, które już zostały dokonane to nic innego jak tylko remont dachu, mający uchronić budynek przed zniszczeniem. Zgodnie z definicją zawartą w Prawie budowlanym za remont uznaje się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszczalne jest stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Remontem są na przykład prace związane z wymianą pokrycia dachu, instalacji czy kotła. Remont istniejących obiektów budowlanych oraz urządzeń budowlanych wymaga zgłoszenia robót. Skarżący zrobili remont dachu i jedyny zarzut jaki należałoby im postawić, to taki, że nie dokonali należnego zgłoszenia. Brak zaś tego zgłoszenia powinien podlegać rygorom określonym w art. 50 ust. 1 i 51 Prawa budowlanego, a nie art. 49 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a., albowiem dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w tym rozważył i ocenił zakres przeprowadzonych przez skarżących robót budowlanych i zakwalifikowanie tych robót przez organy nadzoru budowlanego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że E. P. i M. P. dokonali nadbudowy budynku mieszkalnego bez stosownego pozwolenia na budowę i jednocześnie wyjaśnił dlaczego przedmiotowych robót budowlanych nie można uznać za remont. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące kwalifikację robót budowlanych, jest trafne.

Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

A zatem, remontem są takie roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, których celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego jaki istniał w tym obiekcie.

Wykonane przez inwestorów w niniejszej sprawie roboty budowlane polegały na zdemontowaniu starego dachu, więźby i ściany poddasza budynku mieszkalnego do ścian istniejącego stropu i wykonaniu wieńca żelbetowego wysokości 0,20 m oraz nadbudowie tego budynku o 1,20 m i zwieńczeniu kolejnym wieńcem betonowym wysokości 0,20 m. Od strony północnej wymurowano ścianę szczytową dachu wysokości 1,30 m. W wyniku tych robót powstała kondygnacja o wysokości od 1,40 - 2,70 m. Dane te wynikają z akt sprawy, w tym projektu budowlanego i zdjęć fotograficznych. Powyższe ustalenia faktyczne nie zostały podważone przez skarżących.

Nie można podzielić poglądu skarżących, aby za remont można byłoby uznać wykonanie prac, w wyniku których obiekt uzyskał inne parametry i wymiary niż obiekt pierwotnie istniejący. W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 517/11 - CBOSA; z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 610/2010- LexPolonica nr 2542882; z dnia 25 stycznia 2008 r., II OSK 1945/2006 - LexPolonica nr 2476127). Pojęcie remontu nie może być rozszerzane na sytuacje polegające na nadbudowie czy też rozbudowie obiektu budowlanego. Takie bowiem roboty budowlane kwalifikowane są jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w wyniku przedmiotowych robót budowlanych doszło do zwiększenia wysokości budynku i jego kubatury, a to przesądza o zakwalifikowaniu tych robót jako nadbudowy. Robót tych – wbrew stanowisku skarżących – nie można uznać za wykonanie remontu budynku. Wykonane roboty stanowią budowę i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Budową bowiem jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego - art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skarżący wykonali nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zakres i rodzaj wykonanych robót budowlanych nie stanowi remontu, który ogranicza się do odtworzenia stanu pierwotnego, ewentualnie z użyciem innych wyrobów budowlanych. Tymczasem w niniejszej sprawie wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania nowej substancji budowlanej (zwiększyła się wysokość, a przez to również kubatura) domu mieszkalnego, co wypełnia znamiona nadbudowy.

Chybiony jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Niewadliwy jest także pogląd Sądu pierwszej instancji, iż dokonanie tej nadbudowy bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną i w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego stosuje przepisy art. 48 i art. 49 ustawy - Prawo budowlane.

Wskazany przez skarżących przepis art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tejże ustawy. A zatem, przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 tej ustawy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97, ONSA 1998/1/3, Wokanda 1998/1/31).

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji roboty budowlane – zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy - Prawo budowlane - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31.

W art. 29 ustawy - Prawo budowlane zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust.

1. 1) i robót budowlanych (ust.
2. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowa inwestycja nie należy do zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że realizacja inwestycji przed uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi samowolę budowlaną. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest obowiązany rozstrzygnąć o losie tej inwestycji.

Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na jej legalizacji bądź orzeczeniu nakazu rozbiórki. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z koniecznych wymogów jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W razie spełnienia wymagań, określonych w art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 pkt 2).

W niniejszej sprawie organy administracji wdrożyły procedurę legalizacyjną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. wstrzymał inwestorom E. P. i M. P. prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego i nałożył określone obowiązki. Inwestorzy wykonali obowiązki nałożone w powyższym postanowieniu, co stanowiło podstawę do wdrożenia kolejnego etapu procesu legalizacji, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Zaznaczyć należy, iż wprawdzie proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. W takim jednak przypadku inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przechodzi bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, lecz wydaje decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy w związku z art. 48 ust. 1 ustawy). Samo wykonanie przez inwestora obowiązków określonych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nie pozwala na legalizację samowoli budowlanej. Jak już wyżej wskazano, warunkiem koniecznym wydania stosownej decyzji jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie inwestorzy wykonali nałożone na nich obowiązki i dążą do zalegalizowania samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego obowiązany był stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, ustalić mu w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną. Kwestia, czy organ nadzoru budowlanego winien wcześniej poinformować skarżących o wysokości tej opłaty pozostaje bez wpływu na ocenę legalności ustalenia tej opłaty niezależnie od jej wysokości. Z tej przyczyny nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.