Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1425/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę i rozbiórkę obiektu budowlanego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. S. pozwolenia na: 1) budowę budynku gospodarczego - II kategoria obiektu budowlanego, 2) rozbiórkę budynku gospodarczego - II kategoria obiektu budowlanego, do realizacji na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości Z. P., gm. K..
A. M. w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła, że granica pomiędzy jej działką nr [...] i działką inwestora nr [...] na odcinku od budynku stodoły do drogi publicznej jest granicą sporną. Nigdy nie został ustalony dokładny jej przebieg na wskazanym odcinku, nie zostało określone położenie punktów granicznych, nigdy nie ustalono dokładnego położenia tych punktów granicznych w postaci znaków granicznych na gruncie. Czynności tej nie dokonał również geodeta sporządzający mapę do celów projektowych, na której widnieje rzekomy przebieg granicy bez protokołu ugody między stronami. Mimo to sporządzono projekt zagospodarowania działki z lokalizacją projektowanego budynku gospodarczego w granicy działek, której to granicy ani teraz, ani wcześniej nikt nie ustalił.
Nie można zatem, zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zlokalizować budynku w ostrej granicy działki. Kwestia przebiegu spornej granicy działek jest zagadnieniem wstępnym, które wymaga rozstrzygnięcia przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na budowę.
Wojewoda [...] - decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, zainicjowanie postępowania mającego na celu weryfikację przebiegu granic nieruchomości, nie pozbawia mocy prawnej aktualnie istniejącej dokumentacji geodezyjnej i nie powoduje konieczności wstrzymania się przez organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę z wydaniem decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu o przebieg granicy. Spór co do przebiegu granicy między nieruchomościami rozstrzygany jest w odrębnym postępowaniu i jeśli zostanie rozstrzygnięty do czasu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji wydający tę decyzję weźmie pod uwagę nowy przebieg granicy nieruchomości. Jeśli natomiast spór dotyczący przebiegu granic nieruchomości nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięty przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji przy wydawaniu decyzji bierze pod uwagę przebieg granic, wynikający z ewidencji gruntów.
Skoro strona skarżąca nie przedstawiła nowego przebiegu linii granicznej ustalonej przez właściwy organ, brak jest przeszkód do udzielenia inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę w oparciu o posiadany materiał dowodowy.
A. M. w piśmie z dnia 6 sierpnia 2014 r., adresowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego, wniosła o wstrzymanie zezwolenia prac budowlanych, które mają być przeprowadzone przez R. S. zgodnie z decyzją [...] wydaną przez Starostę w K. i utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...]. Podniosła, że z projektu budowlanego R. S. wynika, iż linia graniczna przebiega po ścianie jej budynku mieszkalnego, który nie jest usytuowany w granicy, gdyż w projekcie tym nie została uwzględniona betonowa podmurówka o szerokości ok. 20 cm, licząca sobie przeszło 40 lat. Geodeta nie wykonał żadnych pomiarów miedzy w/w działkami, jak również nie dostarczono jej żadnego protokołu ugody z właścicielem działki nr [...]. Tymczasem warunkiem zatwierdzenia projektu przez Starostwo w K. było złożenie przez inwestora wniosku o rozgraniczenie działek. Mimo tego Starostwo Powiatowe w K. zatwierdziło projekt budowlany, pomijając postępowanie wstępne w kwestii przebiegu spornej granicy działek, które wymaga rozstrzygnięcia przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na budowę.
W piśmie z dnia 22 września 2014 r. A. M. wniosła o przekazanie sprawy zainicjowanej pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i potraktowanie pisma, jako skargi do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu podała, że co prawda nie wskazała w piśmie oznaczenia Sądu, do którego kierowana jest sprawa ani też oznaczenia stron, poza oznaczeniem jej osoby, jednak uchybienie to nie może mieć wpływu na odczytanie rzeczywistej woli skarżącej, zwłaszcza że organ administracyjny bez większego trudu zidentyfikował zaskarżoną decyzję, właściwie przypisując pismo do numeru toczącej się sprawy. Z samej treści pisma Wojewody z dnia 27 sierpnia 2014 r. wynika data nadania pisma, tj. dzień 6 sierpnia 2014 r. Oznacza to, że zachowany został 30 dniowy termin do złożenia skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, jako złożonej po terminie. W uzasadnieniu podał, że decyzja, której odpis A. M. otrzymała w dniu 17 lipca 2014 r., kwitując osobiście jej odbiór na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, zawierała wyczerpujące pouczenie o prawie, terminie i sposobie zaskarżenia otrzymanego rozstrzygnięcia. Ponadto w tym samym pouczeniu organ poinformował stronę, wskazując konkretne przepisy ustawy, o skutkach dla wykonalności ostatecznej decyzji, które wywołuje fakt wniesienia skargi administracyjnej. W ocenie organu, skargą w niniejszej sprawie jest wyłącznie pismo A. M. z dnia 22 września 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest bezzasadna.
Sąd na wstępie odniósł się do kwestii terminowości wniesienia skargi. Stwierdził, że A. M. w piśmie z dnia 6 sierpnia 2014 r., złożonym w terminie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (którego brak formalny w postaci braku podpisu uzupełniła w terminie na wezwanie Sądu), a adresowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego, wniosła o – jak to określiła – wstrzymanie zezwolenia przedmiotowych prac budowlanych. Z treści pisma jasno wynika, że kwestionuje ona zasadność wydanych decyzji, polemizując nie tylko z decyzją organu I instancji, ale również ze stanowiskiem organu II instancji. Odnosi się zatem negatywnie także do rozstrzygnięcia Wojewody, które wprost przytacza we wskazanym piśmie, jako – jej zdaniem – niezasadne. Świadczy to jasno o zamiarze podważenia skutków, jakie decyzja Wojewody rodzi. Trybem właściwym jest przy tym skarga do sądu administracyjnego, przez co wskazane pismo tak powinno być traktowane, czyniąc zadość realizacji konstytucyjnego prawa do sądu, określonego w art. 45 ust.
1. Ustalone braki nie były takimi, które uniemożliwiałyby nadanie skardze dalszego biegu. Wątpliwości formalne podniesione przez organ rozwiewa skarżąca w piśmie z 22 września 2014 r., gdzie swą wolę doprecyzowuje w sposób jednoznaczny.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Organy w niniejszej sprawie uznały, że przesłanka ta, jak i pozostałe, wymagane do realizacji przedmiotowej inwestycji, zostały spełnione. Skarżąca jednak kwestionuje przebieg granicy pomiędzy obydwoma nieruchomościami, a zatem również prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na rozprawie wyjaśniła przy tym, że "(...) przedmiotowe nieruchomości nigdy nie były rozgraniczone i takie postępowanie nie toczy się obecnie." Kwestionuje mimo to przebieg granic w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę jednego obiektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę innego obiektu.
Należy jednak zauważyć, że zgodnie z § 79 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., nr 263, poz. 1572) w przypadku gdy przedmiotem planowanej inwestycji są budynki sytuowane w odległości nie większej niż 4,0 m od granicy nieruchomości, a jednocześnie w PZGiK brak jest danych określających położenie punktów granicznych z wymaganą dokładnością, wykonawca pozyskuje niezbędne dane dotyczące tych punktów w drodze pomiaru. Geodeta, wykonujący mapę do celów projektowych, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wyraźnie wskazał na mapie, że odpowiada ona standardom z w/w rozporządzenia, w szczególności z § 79 i może służyć do celów projektowych.
Został tam wskazany przebieg granic pomiędzy nieruchomościami, odtworzony na podstawie dostępnych danych. Jeśli skarżąca uważa, że granice przebiegają w inny sposób, powinna tego rodzaju argumenty przedstawić w postępowaniu rozgraniczeniowym. Organy architektoniczno-budowlane w toku postępowania dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, nie są uprawnione do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i ustalania przebiegu granic. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało uregulowane w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 tej ustawy organem przeprowadzającym rozgraniczenie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Skarżąca ma zatem możliwość realizacji swych uprawnień związanych z przebiegiem granicy we właściwym postępowaniu, przed właściwym organem. Organy administracji architektoniczno – budowlanej biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w czasie wydawania decyzji. Skoro skarżąca nie zdecydowała się na przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, które by potwierdziło jej racje (ewentualnie by im zaprzeczyło), to nie może czerpać korzyści ze swoich zaniedbań. Nie może być bowiem tak, że w lepszej sytuacji byłaby osoba, która jedynie faktycznie, aczkolwiek skutecznie, kwestionowałaby przebieg granic, nie prowadząc żadnego postępowania rozgraniczeniowego, utrzymując ten stan nawet przez wiele dziesięcioleci oraz podważając możliwości inwestycyjne sąsiadów, od osoby, która wszczęła postępowanie rozgraniczeniowe. Wtedy, po jego zakończeniu, mogłoby się okazać, że argumenty takiej strony co do przebiegu granic, były bezpodstawne.
Lepiej byłoby więc nie wszczynać postępowań rozgraniczeniowych, które mogłyby w ostateczny sposób zaprzeczyć racjom strony, niż je wszczynać, ryzykując, że możliwa dotychczas argumentacja, zostałaby jednoznacznie podważona. Taka sytuacja nie byłaby akceptowalna.
Zdaniem Sądu, przedmiotowa inwestycja nie narusza również pozostałych przepisów prawnych, w tym techniczno – budowlanych. W szczególności zaznaczyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdza, iż usytuowanie budynku ma być zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Z kolei w świetle § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia oraz mając na uwadze szerokość działki (mniej niż 16 m), możliwe jest posadowienie budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Ponadto obiekt budowlany będzie podlegał geodezyjnemu wytyczeniu w terenie, a rolą geodety będzie wskazanie właściwej lokalizacji budynku, zgodnie ze stanem prawnym na gruncie (art. 43 prawa budowlanego).
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. M., podnosząc zarzuty:
- - naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę budynku gospodarczego - II kategoria obiektu budowlanego i rozbiórkę budynku gospodarczego - II kategoria obiektu budowlanego do realizacji na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości Z. P., gm. K. z warunkami wskazanymi w załącznikach do projektu budowlanego,
- - naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej w sposób prawidłowy wyjaśnił stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością i zasadą pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, a pominął w zupełności słuszny interes skarżącej, która cały czas podnosiła, że na starającym się o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego ciąży obowiązek ustalenia granic pomiędzy działkami, to jest działką inwestora i jej działką
- - art. 75 § 1 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie strony skarżącej przez organ administracyjny celem wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia faktów dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami stron.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem wynagrodzenia adwokackiego w kwocie 450 zł plus 23 % podatku VAT.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zasada realizacji prawa zabudowy na własnej działce jest prawem właściciela nieruchomości, lecz istnieją normy prawa cywilnego i budowlanego, aby prowadzenie takiej budowy odbywało się bez naruszania prawa własności właścicieli sąsiednich działek. W podobnej sprawie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Starosta K. nałożył na stronę obowiązek przedłożenia dokumentów pozwalających na ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami. W ocenie strony skarżącej, w tej sprawie organ powinien zobowiązać geodetę, który sporządzał dokumentację projektową do sporządzenia protokołu granicznego. W tej sprawie stan faktyczny jest niezgodny ze stanem prawnym i organ nie mógł wydać decyzji o pozwoleniu na budowę na nieruchomości, co do której istnieją wątpliwości co do przebiegu granicy z działką sąsiednią.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R. S. wniósł o jej oddalenie. W ocenie inwestora, w tej sprawie nie ma żadnych podstaw prawnych do podważania przebiegu granic. Dokumentacja geodezyjna jest aktualna i zgodna z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. poprzez udzielenie inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę i budowę, pomimo zakwestionowania przez stronę skarżącą przebiegu granicy pomiędzy jej nieruchomością a nieruchomością inwestora.
Rozgraniczenie nieruchomości, a więc ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), a ponadto przepisy 152-153 k.c. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy do obowiązków właścicieli nieruchomości, gdyż ustalenie granic nieruchomości leży w ich interesie. Dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy złożyć pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, co wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej ani organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, ani ustalania czy w danym przypadku było przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe.
Wątpliwości stron w tym zakresie, nie mogą stanowić przeszkody w wydaniu pozwolenia na budowę ani przesłanki do wstrzymania takiego postępowania, chyba że toczy się aktualnie postępowanie rozgraniczeniowe, którego wynik mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., II OSK 1750/11, wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OSK 2285/11, wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., II OSK 300/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzecznia.nsa.gov.pl).
W dacie wydania zaskarżonej decyzji nie toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe ani przed organem administracji, ani przed sądem powszechnym. Wobec przedłożenia przez inwestora aktualnej mapy zasadniczej dla celów projektowych, nie było podstaw do kwestionowania stanu, jaki ta mapa odzwierciedla. Twierdzenia skarżącej co do innego przebiegu granicy niż uwidoczniony na tej mapie nie zostały poparte żadnymi dowodami. W czasie trwania postępowania o pozwolenie na budowę nie zostało więc wykazane, iż inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem. Prawdziwość oświadczenia inwestora, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie została skutecznie podważona przez stronę skarżącą.
Dodać należy, iż organ architektoniczno-budowalny w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie ma możliwości wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, jak domaga się skarżąca. Organem właściwym w tych sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (art. 29 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się - co do zasady - na wniosek strony (art. 30 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Zgodnie z art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z czynności ustalenia przebiegu granic sporządza się protokół graniczny lub akt ugody (art. 32 ust. 5 powołanej ustawy). Jeżeli skarżąca twierdzi, że przebieg granicy pomiędzy jej nieruchomością a nieruchomością inwestora jest nieprawidłowy, to powinna złożyć wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego do właściwego organu.
To w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie w postępowaniu o pozwolenie na budowę sporządzony przez geodetę protokół graniczny, którego sporządzenia domaga się skarżąca. Organ architektoniczno-budowlany, dysponując sporządzoną przez geodetę mapą zasadniczą dla celów projektowych, nie miał podstaw do kwestionowania w kontrolowanym postępowaniu przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami inwestora i skarżącej. Skarżąca, kwestionując prawidłowość tej mapy, powinna złożyć wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, czego nie uczyniła.
Odnosząc się do załączonego do skargi kasacyjnej postanowienia Starosty K. z dnia [...] marca 2013 r., którym nałożono na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] (przykładowo: protokołu granicznego z pomiaru do zasiedzenia, mapy do celów projektowych, protokołu ugody z właścicielem działki nr [...]), wskazać należy, iż postanowienie to wydane zostało w innym postępowaniu, dotyczącym zgłoszenia przez skarżącą wykonania robót budowlanych docieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego położonego w granicy działek nr [...] i [...]. Organ zażądał odpowiednich dokumentów potwierdzających przebieg granicy, celem ustalenia czy wykonanie 10 cm warstwy docieplenia ściany nie naruszy praw właściciela działki sąsiedniej, gdyż z załączonej do zgłoszenia mapy wynikało, że do takiego naruszenia dojdzie. Przebieg wskazanego postępowania nie miał jednak wpływu na wynik tej sprawy, gdyż w tej sprawie inwestor przedłożył sporządzoną przez geodetę mapę do celów projektowych, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wyraźnie wskazującą przebieg granic pomiędzy nieruchomościami, odtworzony na podstawie dostępnych danych.
Wobec zaniechania przez skarżącą, która te ustalenia kwestionuje, wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, brak jest podstaw do uznania tej mapy za niezgodną ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.