Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W dniu 30 maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lęborku przeprowadził na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. kontrolę, podczas której stwierdził, że T. S., właściciel budynku mieszkalnego, wydzierżawił część usługową budynku W. W., który przeprowadził roboty budowlane polegające na dobudowie tarasu z zadaszeniem o wymiarach 9,80 m x 3,60 m na słupach drewnianych. Na roboty te właściciel budynku ani jego dzierżawca nie posiadali pozwolenia na budowę, nie dokonali również ich zgłoszenia.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lęborku wstrzymał prowadzone roboty budowlane i nakazał zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób niepowołanych, a także nakazał W. W. przedłożenie dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wykonanych robót.
Zobowiązany nie przedłożył wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie, wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lęborku, decyzją z dnia 10 sierpnia 2006 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej P.b., nakazał rozbiórkę samowolnie dobudowanego tarasu z zadaszeniem. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że w prowadzonym postępowaniu nie ustosunkowano się do wiaty istniejącej przy budynku oraz robót prowadzonych na sąsiedniej działce nr [...].
W ponownym postępowaniu organ I instancji przeprowadził w dniu 7 grudnia 2006 r. kolejne oględziny. Ustalił, że wiata i garaż zlokalizowane na działce nr [...], dobudowane do budynku mieszkalnego, są obiektami postawionymi przez właściciela działki T. S. łącznie z budynkiem mieszkalnym i nie są objęte postępowaniem. Dzierżawca W. W. ukończył samowolnie dobudowany do budynku mieszkalnego na działce nr [...] taras drewniany z zadaszeniem o pow. 82,32 m2 na wysokości I piętra na słupach wsporczych drewnianych (w trakcie kontroli stwierdzono zdemontowane stalowe schody ściągane na okres jesienno–zimowy); w sierpniu 2006 r. bez pozwolenia na budowę na dachu płaskim budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. zrealizował za zgodą współwłaścicieli taras o pow. 120,58 m² z jednoczesnym wykonaniem nowej konstrukcji drewnianej dachu; w sierpniu 2006 r. wykonał ponadto bez pozwolenia na budowę pomost drewniany nad działką nr [...] o wym. 4,15 m x 4,20 m, łącząc ze sobą tarasy na działkach nr [...] oraz nr [...], w celu uzyskania wspólnej powierzchni służącej w okresie letnim celom handlowym.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót i nałożył na W. W. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta Łeby o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji Burmistrza Miasta Łeby o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinaniem, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dniu 30 marca 2007 r. zobowiązany przedłożył: projekt budowy tarasu z zadaszeniem nad budynkiem usługowym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...] wraz z decyzją Burmistrza Miasta Łeby z dnia [...] lipca 2006 r. oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Z uwagi na nieprzedłożenie wszystkich dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lęborku, postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., nałożył na W. W. obowiązek uzupełnienia dokumentacji.
Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. organ I instancji nakazał W. W. rozbiórkę tarasu wraz z konstrukcją wsporczą i zadaszeniem zamontowanym na ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] wraz z drewnianym balkonem nad działką nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2007 r., w związku z niewykonaniem przez W. W. postanowienia z dnia [...] maja 2007 r., organ nakazał rozbiórkę tarasu na działce nr [...].
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzjami z dnia [...] lipca 2010 r., uchylił decyzje organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r. oraz z dnia [...] maja 2007 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji organu odwoławczego wskazano, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06, uznał, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b) i ust. 3 P.b., obejmujący wyrażanie "w dniu wszczęcia postępowania", jest niezgodny z Konstytucją RP. Organ wskazał, że w stosunku do obu części połączonego tarasu na działkach nr [...], [...] i [...] należy prowadzić jedno postępowanie, gdyż tworzy on jedną całość funkcjonalną.
Należy również ustalić, czy przedmiotowy teren objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zażądać zaświadczenia Burmistrza Miasta Łeby o zgodności zrealizowanego tarasu z planem zagospodarowani przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
W ponowionym postępowaniu w dniu 26 października 2010 r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono, że wykonane przez W. W. tarasy z zadaszeniem, stanowiące nadbudowę budynku usługowego (działka nr [...]) oraz rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego (działka nr [...]) poprzez połączenie pomostem nad działką nr [...], stanowią całość obiektu o funkcji gastronomicznej. Dojścia z terenu do tarasów są dwa: poprzez klatkę schodową z budynku usługowego i schodami drewnianymi montowanymi na okres sezonu turystycznego.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. organ I instancji zobowiązał W. W. do przedłożenia ostatecznej decyzji Burmistrza Łeby o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi obejmującymi całość tarasu zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i [...] oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dniu 21 lutego 2011 r. zobowiązany przedłożył trzy egzemplarze projektu budowy tarasu na budynku usługowym w Ł. przy ul. [...] (działka nr [...]), opracowanego dla części wspólnej inwestycji w 2006 r. (bez uzgodnień z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych, osób sprawdzających i innych obowiązujących uzgodnień); umowę najmu pomieszczeń o pow. 30 m² z dnia 1 września 2010 r. z właścicielem działki nr [...] T. S. pod działalność gastronomiczną; pismo Starosty Lęborskiego z dnia 27 listopada 2006 r. do Ministra Budownictwa w sprawie udzielenia zgodny na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie nadbudowy tarasu zadaszonego usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką na nieruchomości nr [...].
W związku z nieprzedłożeniem wszystkich wymaganych dokumentów, kolejnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., organ wezwał W. W. do przedłożenia następujących dokumentów: ostatecznej decyzji Burmistrza Łeby o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi obejmującymi całość inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] i [...]; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Ponieważ w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lęborku, decyzją z dnia [...] maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., nakazał W. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego tarasu drewnianego z zadaszeniem, wykonanego na dachu budynku usługowego na działkach nr [...] i [...] oraz tarasu drewnianego z zadaszeniem dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...].
Od ww. decyzji odwołanie wniósł W. W., domagając się jej uchylenia.
Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że samowolna budowa obiektu budowlanego narusza art. 28 P.b., a brak pozwolenia na budowę obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 tej ustawy. Ustalono, że działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 P.b. organ nadzoru budowlanego zobowiązał inwestora do dostarczenia, dla całości zrealizowanej inwestycji, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu budowlanego obejmującego całość inwestycji wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, oraz dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ inwestor nie dostarczył w wyznaczonym terminie projektu budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy dla całej zrealizowanej w 2006 r. inwestycji, organ zmuszony był do zastosowania art. 48 ust. 4 P.b.
Odnosząc się do treści odwołania wskazano, że dostarczona przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2006 r., jak i projekt budowlany, dotyczy zadaszonego tarasu nad istniejącym parterowym budynkiem usługowym na działce nr [...] i nie obejmuje pozostałej części zrealizowanej inwestycji. Brak zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a także brak projektu budowlanego, uniemożliwia organowi ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych i wydanie decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 4 P.b., to jest decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Inwestor, nie przedkładając żądanej dokumentacji, uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Niespełnienie tych warunków skutkuje obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę włożył W. W., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że z niebudzących zastrzeżeń ustaleń organów wynika, że nadbudowa budynku usługowego na działce nr [...], polegająca na budowie na dachu tego budynku tarasu z zadaszeniem oraz rozbudowa i nadbudowa tarasem z zadaszeniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], stanowią funkcjonalną całość jako obiekt usługowy, poprzez wykonanie połączenia w formie pomostu drewnianego nad działką nr [...]. Roboty budowlane wykonano w 2006 r., inwestorem był W. W., który nie posiadał na ich wykonanie pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia nie są kwestionowane przez skarżącego.
Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie wykonane prace należy zakwalifikować jako rozbudowę i nadbudowę budynków usytuowanych na wskazanych działkach. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. ilekroć w ustawie mowa jest o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei przez roboty budowlane rozumie się (art. 3 pkt 7): budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jak stanowi art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wykonane roboty budowlane niewątpliwie wymagały pozwolenia na budowę. Jest zaś w sprawie bezsporne, że inwestor nie posiadał pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Zatem organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały w sprawie art. 48 ustawy P.b., umożliwiający legalizację samowoli budowlanej.
Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że niniejsze postępowanie powinno toczyć się na podstawie art. 50 i 51 P.b. Budowa przedmiotowego obiektu budowlanego, będąca rozbudową i nadbudową oraz stanowiąca całość funkcjonalną, nie stanowi wykonania robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 P.b., nie jest również budową wykonaną na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego.
Sąd I instancji podkreślił, że decyzja o rozbiórce została poprzedzona wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 P.b. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., uzupełnionym postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., którym nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji Burmistrza Łeby o warunkach zabudowy dla inwestycji, z terminem wykonania do dnia 15 kwietnia 2011 r. Zważywszy, że było to kolejne zobowiązanie w tym zakresie, w istocie termin na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, jak i złożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego dla całości inwestycji, obejmował kilkanaście miesięcy. Niewątpliwie nałożone wskazanymi postanowieniami obowiązki dotyczące całej inwestycji nie zostały wykonane. W konsekwencji organ I instancji zobowiązany był zastosować nakaz wynikający z art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 P.b.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2013 r. skargę kasacyjną złożył W. W. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a., polegające na nieustaleniu lub błędnym ustaleniu stanu faktycznego;
2/ art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na błędnym przedstawieniu stanu sprawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty;
3/ art. 9 k.p.a. w związku z art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 P.b., poprzez jego niezastosowanie, tj. błędne (nienależyte) poinformowanie skarżącego; organy wadliwe uznały, że samowolę stanowi budynek gastronomii, co nie jest prawdą - taras, a nawet dwa tarasy, to nie budynek;
4/ art. 50 i 51 P.b., przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie;
5/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 48 P.b., przez ich zastosowanie oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. przez ich niezastosowanie w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a.;
6/ art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu w związku z art. 48 P.b. w aspekcie art. 134 § 1 P.p.s.a.;
7/ art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu, w związku art. 134 § 1 P.p.s.a.;
8/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w aspekcie wskazanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego, polegające na nieuwzględnieniu skargi, choć decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji rozbiórkowej została wydana z naruszeniem prawa.
Wskazując na powyższe naruszenia, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości wyższej niż minimalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim niezasadne są zarzuty odnośnie do nieustalenia (czy choćby błędnego ustalenia) stanu faktycznego, ujęte w pkt 1 podstawy skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności autor skargi kasacyjnej zarzuca, że organ I instancji nie ustalił, czy na terenie, na którym wykonano sporne roboty budowlane, obowiązuje plan miejscowy, co było konieczne dla prawidłowego określenia obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 3 P.b. Przepis ten w pkt 1 stanowi, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Należy podkreślić, że obowiązywanie na danym terenie planu miejscowego jest okolicznością publicznie jawną – plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, obowiązkowo publikowany jest wojewódzkich dziennikach urzędowych, fakt jego uchwalenia podawany jest też w Biuletynie Informacji Publicznej właściwej gminy. Nie inaczej jest z planami obowiązującymi na terenie gminy Łeba. Organ nadzoru budowlanego I instancji, właściwy miejscowo na terenie gminy Łeba, bez wątpienia z urzędu dysponuje wiedzą o obowiązywaniu tam planów miejscowych. Dlatego też wezwał inwestora do złożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji (wobec braku planu dla terenu, na którym zrealizowana został inwestycja) i nie ma żadnych powodów, by czynić mu z tej przyczyny zarzut. Zresztą również autor skargi kasacyjnej, podnosząc taki zarzut, nie powołał się na obowiązujący plan dla terenu przy zbiegu ulic [...] i [...] w Ł., co potwierdza fakt braku takiego planu.
Niezrozumiały jest kolejny zarzut, że organ nie wykazał, iż roboty zostały w całości wykonane. W materiale dowodowym sprawy niewątpliwe wykazano, że roboty budowlane na działkach nr [...], [...] i [...] wykonano w 2006 r. i od tamtej pory innych prac nie przeprowadzono. Nie kwestionuje tego też autor skargi kasacyjnej, domagając się jedynie, bo organ w jakiś sposób to udowodnił. Sąd rozpoznający sprawę nie może doszukać się również celu kwestionowania w skardze kasacyjnej, że choć art. 48 ust. 2 P.b. nakazuje wstrzymać roboty budowlane, organ w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r. tego nie uczynił. Tymczasem w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że w przypadku zakończenia inwestycji i nieprowadzenia już jakichkolwiek prac, wstrzymywanie robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. jest bezcelowe. Jest to na tyle ugruntowana już jednolita praktyka, że dalsze rozważania na ten temat są zbędne.
Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje też zarzut, że w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r. nie nałożono obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 12 ust. 7 P.b. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. Przepis art. 12 ust. 7 stanowi z kolei, że podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a, oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności.
Tymczasem w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r. zobowiązano inwestora m.in. do złożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego całość inwestycji. Skarżący nie wypełnił tego obowiązku (złożył jedynie projekt budowlany obejmujący część inwestycji, dotyczący działki nr [...]), mimo kolejnego postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r., nakładającego obowiązek uzupełnienia dokumentacji. Tym samym kwestia braku nałożenia wprost obowiązku złożenia owego zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., a które i tak winno zostać zamieszczone przez samego projektanta w każdym projekcie budowlanym, pozostaje bez znaczenia, bowiem skarżący nie złożył samego projektu budowlanego. Nie można zatem dywagować obecnie, że gdyby skarżący złożył projekt bez tego zaświadczenia, to organ nie mógłby zatwierdzić projektu budowlanego. Projekt bowiem nie został złożony.
Bez znaczenia pozostaje również kwestia, czy W. W. w momencie nałożenia obowiązku rozbiórki posiadał jakikolwiek tytuł prawny do obiektów podlegających rozbiórce. Przepis art. 52 P.b. stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.
51. Tak więc wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organ może nałożyć na inwestora obowiązek rozbiórki nawet, gdy nie posiada on już tytułu prawnego do obiektu. Nie ulega zaś wątpliwości, że W. W. był inwestorem stwierdzonej samowoli budowlanej.
Kolejny zarzut niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego wiąże się z zarzutem błędnego uznania, że w sprawie samowolne roboty budowlane na działce nr [...] nie powinny zostać ocenione przez pryzmat art. 48 P.b., lecz wobec tych robót powinien być wdrożony tryb naprawczy z art. 50 i 51 P.b. Obiekt na działce nr [...] przebudowany został bowiem w taki sposób, że wymieniono konstrukcję dachu budynku z jednoczesnym wykonaniem na całej powierzchni dachu tarasu z zadaszeniem.
Wskazać należy, że wprawdzie art. 48, jak też art. 50 i 51 powołanej ustawy dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę.
W niniejszej sprawie sam autor skargi kasacyjnej przyznaje, że wykonane roboty budowlane wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę na żadne z wykonanych prac. Bez znaczenia przy tym jest, czy była to przebudowa, czy nadbudowa. Wykonana została bowiem bez żadnej władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego, mimo takiego obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 1 P.b. Nie zaistniała sytuacja, że inwestor dysponował pozwoleniem budowlanym, od którego warunków jedynie samowolnie odstąpił. Dodatkowo wskazać należy, że tryb naprawczy z art. 50 i 51 P.b. jest właściwy jedynie wówczas, gdy zaistnieje przypadek inny, niż określony w art.
- 48. Skoro wykonane roboty bez wątpliwości podpadają pod normę art. 48 ust. 1 P.b., to nie ma możliwości, by organ mógł zastosować w sprawie art. 50 i 51.
Wskazać też należy, że organy nadzoru budowlanego nie mogły stosować innego trybu dla części inwestycji, a innego dla pozostałej części. Postępowanie legalizacyjne, które wdrożono wobec inwestora na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., ma na celu zakończenie postępowania w oparciu o art. 48 ust. 5, a więc wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Stanowi więc surogat postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Tymczasem w myśl art. 33 ust. 1 zd. 1 P.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Bez wątpienia całe zamierzenie budowlane dotyczyło obiektów na działkach nr [...], [...] i łączącego ich przejścia nad działką nr [...]. Tryb legalizacyjny musiał zatem dotyczyć całej inwestycji i zasadnie organy uznały, że właściwe będzie procedowanie w oparciu o art. 48 ust. 1-5.
Z kolei zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdy wraz jego podniesieniem wskaże się konkretnie, jakie negatywne dla strony konsekwencje z tego naruszenia wypłynęły. Skarżący podniósł jedynie okoliczność, że wówczas mógłby kwestionować przyjęcie przez organy, że wykonane roboty budowlane potraktowane zostały jako całość. Jak już jednak wyżej podniesiono, takie działanie organów było prawidłowe, więc i ten zarzut nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu.
Zarzuty określone w pkt 2 podstawy skargi kasacyjnej, dotyczące błędnego uzasadnienia wyroku poprzez niewłaściwe uznanie, że do wykonanych samowolnie robot budowlanych błędnie nie zastosowano art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., zostały już właściwie rozpoznanie w przeprowadzonych powyżej rozważaniach. Skoro zastosowany przez organy tryb z art. 48 ust. 1-5 P.b. był właściwy, to zarzut błędnego uzasadnienia jest oczywiście chybiony. Tak samo należy potraktować zarzuty z pkt 4 i 5 podstawy skargi kasacyjnej, dotyczą one bowiem tego samego zagadnienia.
Zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., postawiony w pkt 3 podstawy skargi kasacyjnej, dotyczy naruszenia zasady udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej. W myśl tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Autor skargi kasacyjnej naruszenia zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. upatruje w poinformowaniu skarżącego, w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r., o wysokości opłaty legalizacyjnej obliczonej z naruszeniem art. 49 ust. 2 w związku za art. 59f P.b. Jednakże uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, dlaczego twierdzi, że opłata legalizacyjna w kwocie 375 000 zł została podana w nieprawidłowej wysokości. Z treści całej skargi kasacyjnej można jednak wysnuć wniosek, że autor skargi kasacyjnej uważa, że wykonane tarasy nie powinny być traktowane jako obiekt budowlany. Tymczasem wydany w sprawie nakaz rozbiórki dotyczy części obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, a wyliczona opłata legalizacyjna dotyczy obiektu gastronomicznego w tej właśnie części. Nie ma możliwości, by opłatę legalizacyjną obliczyć proporcjonalnie do tego, jaką część całego obiektu samowolne roboty objęły.
Przepis art. 59f ust. 1 P.b., regulujący kwestię wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, odnosi się wyłącznie do kategorii obiektu. Nie musi być to więc cały obiekt. Wystarczy że samowolne roboty, których legalizacja dotyczy, zrealizowane zostały w obiekcie gastronomicznym i do obliczenia opłaty legalizacyjnej należy przyjąć kategorię obiektu właściwą dla obiektu gastronomicznego.
Raz jeszcze podkreślić należy, że nie ma wątpliwości w niniejszej sprawie, że wykonane na działkach nr [...], [...] i [...] roboty budowlane uznać należało za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., przez którą rozumie się m.in. rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Było to zatem roboty, których realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. Jednocześnie w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania żadne wyjątki dopuszczające budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę lub dotyczące zgłoszenia (art. 29 i art. 30 P.b.). W tej kwestii ustalenia organów nadzoru budowlanego były prawidłowe.
W niniejszej sprawie organy bezsprzecznie ustaliły, że inwestor nie dysponował stosownym pozwoleniem na budowę. Prawidłowo zatem prowadziły postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 ustawy, w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Jednakże w odniesieniu do samowoli budowlanej, o której stanowi art. 48 ust. 1, ustawodawca dopuścił możliwość naprawienia powstałych uchybień związanych z realizacją procesu budowlanego. Oznacza to, że prawodawca statuuje jako zasadę przeprowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wznoszonego bez pozwolenia na budowę lub z naruszeniem jego warunków stał się wyjątkiem. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora. Tym niemniej nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (wyrok NSA z 21 maja 2005 r., OSK 1602/04, wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07, wyrok NSA z 7 maja 2009 r., II OSK 705/08, Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009 r., s. 509).
Postępowanie legalizacyjne wszczyna się na podstawie art. 48 ust. 2 P.b., w myśl którego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1/ jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
- a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo,
- b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem
- - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
Jak już wyżej zaznaczono, w sytuacji, gdy roboty już zostały zakończone, nie ma potrzeby wydawać postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
Po stwierdzeniu, że warunki wskazane w art. 48 ust. 2 są spełnione, organ prowadzi postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ust. 3 i nast. P.b.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek złożenia w zakreślonym terminie dokumentów wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 P.b. Po złożeniu dokumentacji, która nie obejmowała całości samowolnie wykonanych robót, organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentów koniecznych do zakończenia postępowania legalizacyjnego.
Z uwagi na brak reakcji inwestora, który nie złożył żadnego z wymaganych ww. postanowieniem dokumentów, organ miał obowiązek zastosować w sprawie art. 48 ust. 4, stanowiący, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust.
- 1. Organ zobligowany był zatem nałożyć na skarżącą nakaz rozbiórki blaszanego obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Podkreślić należy również, że nakaz rozbiórki części spornego obiektu budowlanego nie był wynikiem jego błędnej kwalifikacji, ale niewykonaniem przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, wymaganych przy legalizacji samowoli budowlanej. Nie mogły przynieść także oczekiwanego rezultatu argumenty, że rozbiórka tarasu pozbawi obiekt na działce nr [...] dachu. Skoro bowiem inwestor dokonał takich samowolnych robót budowlanych, że zastąpił poprzednią konstrukcję dachu nową konstrukcją z tarasem, to nic nie stoi na przeszkodzie, by obecnie dokonał prac przywracających poprzednią konstrukcję dachu. Taki zakres prac jest oczywiście możliwy do przeprowadzenia i nie czyni wykonania nakazu rozbiórki niewykonalnym.
Kolejne zarzuty – sformułowane w pkt 6 i 7 podstawy skargi kasacyjnej opierają się na argumentacji przytaczanej już we wcześniejszych zarzutach, z konkluzją, że skoro organy dokonały błędnych ustaleń faktycznych i w wyniku tych błędnych ustaleń wadliwie zastosowały przepisy prawa materialnego, to Sąd I instancji winien uznać po pierwsze, że organy wydały decyzję niewykonalną już w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), a po drugie – że organy wydając dwa postanowienia wzywające do złożenia dokumentacji, wydały dwa orzeczenia w tej samej sprawie (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).
Odnośnie do niewykonalności decyzji rozbiórkowej Sąd wypowiedział się już we wcześniejszych rozważaniach. Jeśli zaś chodzi o wydanie dwóch orzeczeń w tej samej sprawie należy tylko stwierdzić, że wydanie postanowienia wzywającego do złożenia dokumentów koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej, a następnie wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia dokumentacji (z uwagi na uprzednie złożenie jej w niepełnym zakresie) w żadnym razie nie może być uznane za wydanie dwóch orzeczeń w tej samej sprawie. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. dotyczy bowiem sytuacji wydania decyzji, (postanowienia) w sprawie rozstrzygniętej już wcześniej ostateczną decyzją (postanowieniem). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca - postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. nie rozstrzygało sprawy administracyjnej, a postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r. wzywało jedynie do uzupełnienia brakujących dokumentów.
Ostatni ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, zawarty w pkt 8 podstawy skargi kasacyjnej, opiera się na założeniu, że argumenty skarżącego były zasadne, a więc Sąd I instancji powinien skargę uwzględnić, zamiast ją oddalić. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko Sądu I instancji odnośnie do legalności rozstrzygnięć organów obydwu instancji, zatem i ten zarzut nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.