Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 195/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg A. S. i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N., uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), umorzył w całości "postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wykonania przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w N. robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego w poziomie nad stropem ostatniej kondygnacji zlokalizowanego przy ul. K. w N. bez stosownej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej jako bezprzedmiotowe". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem A. S. z dnia 15 marca 2012 r. informującym, że w budynku nr [...] przy ul. K. w N. wykonane zostało ocieplenie stropu nad ostatnim piętrem.
W trakcie kontroli ww. obiektu ustalono, że przedmiotowy budynek to obiekt murowany o pięciu kondygnacjach naziemnych całkowicie podpiwniczony, ze stropodachem krytym papą (stropodach wentylowany). Stwierdzono, że w przestrzeni stropodachu na istniejącej wylewce betonowej wysypana jest warstwa wełny luzem ISOROCK. Podczas kontroli stwierdzono również, że zastosowana wełna mineralna jest materiałem lotnym, pod wpływem podmuchu powietrza unosi się. Podczas otwarcia włazu do przestrzeni stropodachu na posadzkę klatki schodowej wysypały się fragmenty wełny.
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza dokumenty dotyczące zastosowania materiału docieplającego, z których wynikało, że materiałem wykorzystanym do ocieplenia stropu jest wełna mineralna granulowana ISOROCK. Inspektor nadzoru [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. oświadczył, że przedmiotowe roboty nie były zgłaszane do właściwego organu, bowiem były wykonane w ramach bieżącego utrzymania budynku przez firmę uprawnioną do wykonywania tego typu prac. Producent wełny mineralnej ISOROCK pismem z dnia 15 października 2010 r., wystosowanym do organu poinformował, że "izolacje cieplne z wełny luzem ISOROCK powinny być wykonywane przez firmy znające warunki i technologię wykonywania izolacji, właściwości techniczne wyrobu termoizolacyjnego oraz metody kontroli wykonywanych prac (...) zgodnie z dokumentacją techniczną opracowaną dla określonego obiektu, uwzględniającą wymagania przepisów budowlanych oraz zasady wykonywania izolacji."
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w N. obowiązek przedłożenia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. K. w N. poprzez wysypanie w przestrzeni stropodachu warstwy wełny ISOROCK luzem na istniejącej wylewce betonowej.
Odwołanie od uzasadnienia ww. decyzji złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy rozważał, czy roboty budowlane polegające na dociepleniu stropu budynku mieszkalnego, poprzez wyłożenie warstwy wełny mineralnej luzem wymagają dla swojej legalności stosownej zgody właściwego organu. Poczynione roboty budowlane zakwalifikowano jako docieplenie budynku, tj. prace normowane art. 28 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podniesiono, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane każde docieplenie wymaga zgłoszenia, a docieplenie budynku, którego wysokość przekracza 12 m pozwolenia na budowę. Budynek, na którym wykonano przedmiotowe prace jest budynkiem wielorodzinnym, 5-cio piętrowym, o wysokości 15,80 m, składającym się z kilku klatek mieszkalnych.
Zatem, w ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, prace budowlane prowadzone na stropie, jako elemencie konstrukcyjnym ww. budynku, powodujące zmianę jego parametrów technicznych w wyniku jego docieplenia, winny podlegać kontroli organu w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami.
Mając powyższe na uwadze, organ II instancji w całości przychylił się do stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza, w zakresie uznania, iż przedmiotowe prace wymagały decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez właściwy organ administracji publicznej. Wskazano przy tym również, iż w stosunku do robót budowlanych wymagających uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, realizowanych bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winny znaleźć przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, które regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy prowadzone lub już wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego tymi wymogami.
Biorąc pod uwagę zarówno materiał zgromadzony przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza w trakcie przeprowadzanych kontroli, jak i przedłożoną przez inwestora ekspertyzę powykonawczą, organ odwoławczy uznał, że prace wykonane zostały prawidłowo. Dodatkowo w oparciu o przedstawione w ekspertyzie wyliczenia wskazał, że dodatkowe obciążenie stropu o grubości 17 cm na m2 powierzchni wynosi 12 kg. Zgodnie z Polską Normą, przy stałym obciążeniu nieużytkowego poddasza wentylowanego, którego grubość stropu wynosi 17 cm, obciążenie dopuszczalne to 50 kg/m2. Tym samym organ przyjął, że nośność stropu nie jest naruszona, a wykonane docieplenie nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców.
W przedmiotowej sprawie samowolnie wykonane roboty budowlane polegające na wykonaniu docieplenia budynku nr [...] przy ul. K. w N. zostały, w ocenie organu II instancji, wykonane zostały prawidłowo, zatem nie zachodzi konieczność nakazania inwestorowi wykonania jakichkolwiek czynności lub rozbiórki obiektu w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, albowiem roboty te odpowiadają prawu wedle stanu obecnego.
Wobec powyższego, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy uznał, że w sytuacji, gdy brak jest podstaw do nałożenia na zobowiązanego obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem wykonane roboty odpowiadają prawu. Z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania należało umorzyć postępowanie przed organem I instancji w myśli art. 105 § 1 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie skutkuje bowiem uznaniem, iż przedmiotowy obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.
Organ odwoławczy podniósł przy tym, że mając świadomość niejednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego w przypadku dotyczącym wykonania nielegalnych robót budowlanych i braku podstaw do nakazania czynności bądź rozbiórki, rozważał reformację skarżonej decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazanie w sentencji decyzji o braku podstaw do nałożenia na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Jednakże mając na uwadze treść art.139 k.p.a. odstąpił od powyższego przychylając się do linii orzeczniczej, która dopuszcza możliwość umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 k.p.a. Dodatkowo wskazano, że wobec obszernego i wystarczającego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, brak było podstaw do uchylenia skarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. S. oraz [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. Skarżąca A. S. zarzuciła [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. samowolę polegającą na wykonaniu docieplenia stropu budynku wielorodzinnego, bez zgody i wiedzy właścicieli mieszkań. Podniosła, iż niezależnie od formy sprawowania zarządu nieruchomością wspólną, obowiązek wyrażenia zgody przez współwłaścicieli nieruchomości ma charakter obligatoryjny i wynika z normy prawnej mającej charakter lex specialis w stosunku do norm określających zarząd nieruchomością wspólną w sytuacji gdy spółdzielnia mieszkaniowa pozostaje jej współwłaścicielem. W skardze pokreślono, że mieszkańcy musieli ponieść koszty wykonania docieplenia, na które nie wyrazili zgody, a coraz więcej z nich ma problemy finansowe.
Jednocześnie nieprawdą jest, że docieplenie zmniejszyło koszty ogrzewania. Skarżąca wskazała, że pył z wełny wydostaje się na zewnątrz, w szczególności przez otwory w murze i nieszczelne włazy. Ponadto, materiał dociepleniowy nie jest zabezpieczony i stopniowo znika. Zdaniem skarżącej, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie umarzając postępowanie w sprawie, zalegalizował samowolne wykonanie docieplenia przez Zarząd oraz dał przyzwolenie na wprowadzanie organów państwowych w błąd. Do skargi dołączony został spis pism, które zdaniem skarżącej są istotne w przedmiotowej sprawie dla wykazania nierzetelnego działania Zarządu Spółdzielni. Wskazane zostały także nieprawidłowości, jakie przedstawił Zarząd Małopolskiego Związku Rewizyjnego Spółdzielni Mieszkaniowej w Tarnowie, dotyczące m.in. wyboru wykonawców, realizacji planów remontów, przekazania frontu robót, zgłoszenia robót budowlanych, montażu wodomierzy, braków w warunkach umowy.
Skarżąca podała również inne nieprawidłowości dotyczące montażu starych okien, jako nowych oraz wycinki drzew. Ponadto skarżąca w piśmie z dnia 3 kwietnia 2014 r. podniosła, iż wykonanie przedmiotowego docieplenia uzależnione było od zgody właścicieli mieszkań, przeprowadzenia badań kamerą termowizyjną (które pozwoliłoby wykazać zasadność wykonania dodatkowego docieplenia stropu), sporządzenia projektu budowlanego i wystąpienia o pozwolenie na budowę (...), zabezpieczenia mieszkańców, prowadzenia dziennika budowy. Następnie zwróciła się do Sądu o wydanie nakazu usunięcia nielegalnie "wdmuchanego" materiału, zwrotu środków, wydanie orzeczenia potwierdzającego, że na wykonanie dodatkowego docieplenia konieczna była zgoda właścicieli mieszkań oraz ukaranie decydentów w tej sprawie tj. Prezesa Spółdzielni i jego zastępcy. Nadto, oświadczyła, że zarówno ona jak i pozostali mieszkańcy nie wyrażają zgody na obciążenie ich jakimikolwiek kosztami samowoli budowlanej jak również jej legalizacji.
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. zaskarżyła natomiast uzasadnienie do decyzji nr [...], wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej uzasadnienia "w zakresie uznania, iż przedmiotowe prace wymagały decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez właściwy organ administracji publicznej." W uzasadnieniu skargi wskazano, że wykonywane prace polegały tylko na uzupełnieniu warstwy cieplnej stropodachu i były wykonywane w ramach bieżącego utrzymania budynku, czyli wykonania obowiązku określonego w art. 61 ustawy Prawo budowlane bez konieczności ubiegania się o decyzje o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia.
W ocenie strony skarżącej, organ I instancji dokonał nadinterpretacji przepisów art. 29 ustawy Prawo budowlane, bowiem przytaczany art. 29 ust. 2 pkt 4 dotyczy docieplenia budynków, a nie uzupełnienia docieplenia stropodachu w budynku, czyli części budynku jak w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że uzupełniony materiał ocieplający nie jest częścią składową ani budynku ani stropodachu (ogólnie art. 47 k.c.), a wykonane prace nie wyczerpują definicji budowy ani definicji robót budowlanych wg art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowane. Aby można było wymagać zgłoszenia robót lub pozwolenia na budowę muszą występować roboty budowlane, o czym mowa w art. 28 ust.
1. Zdaniem Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N., roboty budowlane wystąpiłyby w przypadku połączenia warstwy dociepleniowej ze stropem (np. poprzez przyklejenie lub dociśnięcie wylewką) lub przy wykonaniu dodatkowych otworów np. w płytach dachowych w celu wprowadzenia materiału dociepleniowego. W tym przypadku żadne roboty budowlane nie były potrzebne, ponieważ w przestrzeń stropodachu przez istniejące otwory wchodziło dwóch pracowników z odpowiednim zabezpieczeniem i giętka rurą wdmuchiwało granulat wełny. Tak więc, gdyby występowały towarzyszące dociepleniu roboty budowlane to dopiero wtedy potrzebne byłoby zgłoszenie robót. W ocenie strony skarżącej, takie stanowisko prezentowane jest też w literaturze fachowej.
W odpowiedzi na ww. skargi, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie jako niezasadnych, podtrzymując poprzednio wyrażone stanowisko i argumentację.
W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na rodzaj rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie przed organem I instancji tj. umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego w poziomie nad stropem ostatniej kondygnacji zlokalizowanego przy ul. K. w N. bez stosownego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlane, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane (polegające na wykonaniu docieplenia) odpowiadają prawu. Z kolei organ odwoławczy stanowisko to zaaprobował, utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
Zdaniem Sądu I instancji, w świetle doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, powyższa przyczyna nie mogła być powodem umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16), a więc gdy nie istnieje, ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania prowadzi tylko do procesowego zakończenia, z przyczyn formalnych, postępowania administracyjnego w drodze decyzji. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy więc do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury.
W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu prowadzą do umorzenia postępowania, przy czym w tym drugim wypadku powodem bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony lub decyzji podejmowanej z urzędu. Postępowanie staje się także bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a. lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony.
Nadto postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy postępowanie nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji (i np. cofa wniosek).
Powyższe rozważania doprowadziły Sąd I instancji do konkluzji, że na gruncie przedmiotowej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, gdyż istnieje zarówno podmiot, przedmiot postępowania, jak i zasadnie organy administracyjne przyjęły, że rozpatrywane kwestie są objęte drogą administracyjną. W szczególności z uwagi na treść regulacji zamieszczonych w art. 51 ustawy Prawo budowlane skład orzekający nie podzielił stanowiska, zgodnie z którym, decyzja o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane legalizuje wykonane roboty budowlane w przypadku stwierdzenia, że roboty te nie naruszają prawa (pogląd taki został zaprezentowany w wyroku WSA w Opolu z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 585/08 [w:] LEX nr 504230). Pogląd taki nie mógł zdaniem Sądu znaleźć zastosowania w szczególności w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, bowiem z definicji roboty takie prowadzone były z naruszeniem prawa, a postępowanie legalizacyjne w tych sprawach powinno zakończyć się decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, bądź opartą na przepisie art. 51 ust. 3 tej ustawy, nakładającą określone nakazy lub obowiązki, bądź odmawiającą nałożenia takowych na inwestora.
W toku dalszych rozważań Sąd Wojewódzki wskazał, że prawidłowo organy administracyjne zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako docieplenie budynku, tj. prace normowane przez art. 28 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a więc wymagające pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami ustawy Prawo budowlane każde roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku, którego wysokość przekracza 12 m wymagają pozwolenia na budowę (w przypadku budynków o wysokości do 12 m wymagają zgłoszenia). Jak ustalono budynek, na którym wykonano przedmiotowe prace jest budynkiem wielorodzinnym, 5-cio piętrowym, o wysokości 15,80 m, składającym się z kilku klatek mieszkalnych.
Zatem w świetle obowiązującego prawa i stanu faktycznego prace budowlane prowadzone na stropie, jako elemencie konstrukcyjnym ww. budynku, powodujące zmianę jego parametrów technicznych w wyniku jego docieplenia, winny podlegać kontroli organu w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami. W tym kontekście zarzuty skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione. W szczególności robót tych, zdaniem Sądu, nie można było zakwalifikować jako prac wynikających z bieżącego utrzymania budynku, ani tym bardziej jako "uzupełnienie warstwy cieplnej stropodachu". W tym ostatnim przypadku Spółdzielnia w żaden sposób nie wykazała, że była na stropie przedmiotowego budynku położona warstwa izolacja cieplna, które wskutek różnych procesów (naturalnych, mechanicznych itp.) uległa procesom destrukcji i wymagała miejscowego uzupełnienia. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a nawet treści samej skargi wynika, że roboty te nie polegały na uzupełnieniu, ale na pokryciu całej powierzchni stropodachu przedmiotowego budynku kilkucentymetrową warstwą granulatem wełny mineralnej.
Nie było to więc uzupełnienie dotychczasowego ocieplenia, ale położenie nowej warstwy ocieplenia na całej powierzchni stropodachu, które kwalifikować należy jako docieplenie budynku. Wbrew twierdzeniem skarżącej Spółdzielni wykonany zakres robót budził uzasadnione wątpliwości co do wykonania ich zgodnie ze sztuką budowlaną, jak również jest uciążliwy dla mieszkańców tego budynku. Niezabezpieczony odpowiednio luźny granulat wełny mineralnej zsypuje się na klatki schodowe, unosi w powietrzu, dostaje się do mieszkań - co wynika z protokołów oględzin, oświadczeń mieszkańców oraz sporządzonej przez biegłego opinii. W konsekwencji prawidłowo, zdaniem Sądu I instancji organy administracyjne wszczęły z urzędu postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał także analizy prowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz prawidłowego zastosowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 k.p.a.
Sąd I instancji podniósł, że do przedstawionej w toku postępowania dowodowego ekspertyzy sporządzonej w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. M. S., skarżąca przedstawiła szereg uwag (vide: pismo z dnia 20.01.2013r. k. 153 akt administracyjnych). Organy administracji w ogóle się do nich nie odniosły, ani ich nie wyjaśniły. W ocenie Sądu I instancji było to niedopuszczalne, gdyż mają one istotne znaczenie w sprawie, zwłaszcza w sytuacji, w której ekspertyza stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy i to na niekorzyść skarżącej. Uwagi i zastrzeżenia skarżącej, które zdaniem Sądu powinny skutkować podjęciem przez organy administracji dalszych czynności dowodowych, zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, dotyczą m. in. przeprowadzenia pomiarów w trzech dowolnie wybranych przez rzeczoznawcę, bliżej nieokreślonych klatkach bloku – spośród – jak podaje skarżąca - kilkunastu klatek w tym bloku.
Ponadto biegła nie odniosła się do najważniejszej w sprawie kwestii, czy izolacja cieplna z wełny luzem ISOROCK mogła zostać użyta w pomieszczeniach, w których została zastosowana i czy jej położenie wykonywane zostało zgodnie z dokumentacją techniczną opracowaną dla określonego obiektu, uwzględniającą wymagania przepisów budowlanych oraz zasady wykonywania izolacji (zastosowanej metody, technologii), co biorąc po uwagę następstwa tego ocieplenia, opisane przez skarżącą i ustalone przez organ I instancji – było w ocenie Sądu I instancji wątpliwe i wymaga szczególnie dokładnego wyjaśnienia.
Ponadto, za dowolne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał ustalenie organu odwoławczego, iż wykonane docieplenie nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców. Organ II instancji stwierdził to powołując się na obliczenia dotyczące ustaleń w zakresie nośności stropu, w oparciu o Polską Normę, tj. akt nie zaliczający się do aktów prawnych powszechnie obowiązujących. W tej sprawie przede wszystkim należało wyjaśnić zdaniem Sądu I instancji, czy materiał został położony przez wyspecjalizowaną firmę, która zna warunki i technologię wykonywania izolacji, właściwości techniczne wyrobu termoizolacyjnego oraz metody kontroli wykonywanych prac. Przy niedochowaniu, bowiem tych wszystkich obostrzeń i formalności związanych z umieszczeniem w przestrzeni stropodachu warstw wełny ISOROCK luzem istnieje duże i realne prawdopodobieństwo naruszenia zasad wykonywania tego typu izolacji, co w konsekwencji może stanowić zagrożenie dla zdrowia przebywających w pobliżu ludzi.
Ponadto na nieprawidłowości w położeniu docieplenia w ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazuje protokół kontrolny (akta PINB k.9), z którego wynika, że zastosowana wełna mineralna jest materiałem lotnym, unoszącym się pod wpływem podmuchu powietrza. Podczas otwarcia włazu do przestrzeni stropodachu na posadzkę klatki schodowej wysypały się fragmenty wełny. Tymczasem organy nie nałożyły na inwestora żadnych obowiązków, które miałby temu zapobiegać w przyszłości, a jak wynika z atestu higienicznego [...] z dnia 30 czerwca 2010 r. zastosowany produkt odpowiada wymaganiom higienicznym przy spełnieniu wskazanych warunków m.in. "wyrób po zamontowaniu nie może być źródłem emisji włókien do środowiska." W ateście higienicznym [...] z dnia 13 kwietnia 2011 r. jednoznacznie wskazano, że "atest nie obejmuje okładzin. (...) Wyroby powinny stanowić wewnętrzną warstwę przegród budowlanych lub wewnętrzną warstwę dwustronnej okładziny, a tym samym powinny być izolowane od strony pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podał, że z karty właściwości wyrobu producenta [...] z dnia 15 października 2010 r. wynika, że "wykonywanie izolacji cieplnej z zastosowaniem wełny luzem ISOROCK powinno się odbywać według projektu technicznego opracowanego zgodnie z przepisami budowalnymi, z uwzględnieniem szczegółowych wytycznych producenta." W aktach brak jest takowego projektu technicznego dla wykonanych robót w przedmiotowym obiekcie. W piśmie producenta [...] z dnia 11 czerwca 2012 r. zwrócono uwagę, że "strych powinien być wentylowany. Konstrukcja dachu powinna zapobiegać przenikaniu powietrza z zewnątrz do izolacji." A w dołączonych do tego pisma wytycznych dotyczących zasad wykonywania izolacji cieplnej z wełny luzem ISOROCK z dnia 15 stycznia 2010 r. wskazano, ze izolacje cieplne "powinny być wykonywane zgodnie z dokumentacja techniczną opracowaną dla określonego obiektu".
Co więcej dla każdego obiektu, gdzie zastosowana taką izolację należy sporządzić "protokół odbioru robót lub dokonać wpisu do dziennika budowy" podając wskazane tam informacje. W ocenie Sądu I instancji w aktach sprawy brak jest nie tylko dokumentacji technicznej opracowanej dla przedmiotowego obiektu związanej z planowaną izolacją, ale również protokołu odbioru robót lub dokonanego wpisu do dziennika budowy. W szczególności zamieszczone w aktach sprawy oświadczenie kierownika robót z dnia 14 października 2011 r. nie spełnia tych warunków (k.11 akt adm.), podobnie zresztą jak adnotacja zrobiona na deklaracji zgodności EC (k.20 akt adm.), z której wynika "materiał wbudowany" – co jest całkowicie niezgodne z ustalonym stanem faktycznym. Gdyby bowiem materiał był "wbudowany", nie byłoby problemu z jego wysypywaniem się na klatkę schodową, unoszeniem w powietrzu, wydmuchiwaniem przez otwory wentylacyjne stropodachu. Tymczasem materiał ten został wysypany luzem warstwą na istniejącej wylewce betonowej, bez żadnych zabezpieczeń, co w świetle zgromadzonego w sprawie materiału jest bezsporne.
Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki uznał, iż przyjęcie przez organ odwoławczy, bez żadnych ustaleń w tym zakresie, że przeprowadzone roboty budowlane polegające na wykonaniu docieplenia budynku nr [...] przy ul. K. w N., zostały wykonane prawidłowo, stanowi dowolną ocenę w oderwaniu od dokładnej analizy materiału dowodowego, a brak tych ustaleń i uzasadnienia dla przyjęcia takiej oceny stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 k.p.a.
Sąd I instancji zobowiązał organ administracyjny do wyjaśnienia powyższych wątpliwości, braków materiału dowodowego oraz zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń do ekspertyzy rzeczoznawcy. Właściwym byłoby zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zwrócenie się wprost do rzeczoznawcy, aby w sposób fachowy odniósł się on do wszystkich podniesionych przez skarżącą kwestii. Jego stanowisko powinno zawierać uzasadnienie, dzięki któremu możliwe byłoby przeprowadzenie oceny mocy dowodowej ekspertyzy przez organ, któremu dałby wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wiąże się to także z oceną przez biegłego zastosowanej przez wykonawcę robót technologii w kontekście atestu higienicznego produktu, karty właściwości wyrobu i zalecań producenta, a w konsekwencji wskazania takich zabezpieczeń (o ile są one możliwe), które całkowicie uniemożliwią zsypywanie się strzępków wełny mineralnej na klatkę schodową, unoszenie się tego materiału w powietrzu, a w konsekwencji przedostawanie się ich do mieszkań (np. przez odeskowanie).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej A. S., Sąd podkreślił, że nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń faktycznych i prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Wskazał jednak, że roboty budowlane w świetle orzecznictwa i literatury są kwalifikowane jako czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. "Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej." – uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSP 1/12. Wskazane wyżej roboty z wiązane z dociepleniem stropodachu nie miały zdaniem Sądu I instancji takiego charakteru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił również, że to czy współwłaściciele budynku chcą mieć dodatkowe docieplenie jest ich wewnętrzną sprawą i sami powinni zdecydować np. o jego dokonaniu, jak również usunięciu, a ewentualne spory powstałe na tym tle rozstrzyga sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. W konsekwencji sąd administracyjny nie może orzekać merytorycznie i np. nakazać "usunięcia nielegalnie wdmuchanego materiału", takie nakazy nałożyć mogą wyłącznie właściwe organy administracji publicznej. Sąd może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję (i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji) w całości lub w części, jeżeli uzna wniesioną skargę za uzasadnioną. Podobnie rzecz się ma z żądaniem "zwrotu środków" (można się domyślać, ze chodzi tu o środki związane z zapłatą za wykonane docieplenie budynku) – są to wyłącznie zagadnienia cywilnoprawne i wszelkie spory w tym zakresie podlegają rozstrzyganiu przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym, zatem o tym nie może rozstrzygać ani sąd administracyjny, ani tym bardziej organy administracji publicznej (są to bowiem kwestie związane z wewnętrznymi rozliczeniami pomiędzy Spółdzielnia a jej członkami).
Ponadto, poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje rozstrzyganie sporów pomiędzy spółdzielnią a jej członkami, a do czego w przeważającej mierze odnoszą się zarzuty skarżącej. Sąd ten nie jest więc władny uczynić zadość żądaniom skarżącej wyartykułowanym piśmie z dnia 3 kwietnia 2013 r., np. poprzez orzeczenie ukaranie członków Zarządu Spółdzielni, wykraczają bowiem one poza kategorię spraw przypisanych ustawą sądownictwu administracyjnemu. Spółdzielnie mieszkaniowe nie są organami administracji publicznej, lecz podmiotami prawa cywilnego (osobami prawnymi) i nadzór nad ich prawidłową działalności sprawują odpowiednie organy statutowe – rada nadzorcza i zebranie członków spółdzielni i do nich powinny być kierowane wszelkie zastrzeżenia i zarzuty co do działań zarządu spółdzielni. Jeżeli zaś podmioty te (lub członkowie organów) naruszają powszechnie obowiązujące prawo (w zakresie prawa karnego, cywilnego itp.), to podlegają one ocenie i kognicji odpowiednio prokuratury oraz sądów powszechnych. Sąd administracyjny powołany jest wyłącznie do kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie innych podmiotów (osób fizycznych, czy prawnych).
W końcowej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zwrócił uwagę na konieczność prawidłowego określenia przez organy administracyjne kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie i zapewnienia im czynnego udziału na każdym jego etapie (art.10 k.p.a.). Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowania, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Natomiast postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie jest takim postępowaniem. Nie ulega też zdaniem Sądu I instancji wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny i zawężający krąg podmiotów, mających przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, niż to wynika z art. 28 k.p.a. i chociażby z uwagi na to, nie może być wykładany w drodze wykładni rozszerzającej. Stąd też przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie robót budowlanych (w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) winien być określony zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., który stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Przepis art. 28 nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego.
W konsekwencji zdaniem Sądu I instancji organy powinny ustalić na podstawie ewidencji gruntów lub zapisów wynikających z księgi wieczystej kto jest właścicielem, ewentualnie współwłaścicielem budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. K. w N. i zawiadomić go o toczącym się postępowaniu (jeżeli są to jeszcze inne podmioty od tych, które już biorą w nim udział).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną interpretację i błędne zastosowanie ww. przepisów i uznanie, iż wykonywane roboty dotyczące uzupełniania powierzchni stropodachu budynku wielorodzinnego położonego przy ulicy K. w N., będącego w zasobach spółdzielni warstwą granulatu wełny mineralnej są robotami budowlanymi zakwalifikowanymi jako docieplenie budynku tj. pracami unormowanymi w przepisach wyżej cytowanych, a więc wymagających pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy roboty te należało zakwalifikować jako bieżące utrzymanie budynku w szczególności polegające na uzupełnieniu warstwy cieplnej stropodachu i z tych powodów Sąd I instancji winien dokonać zmiany części uzasadnienia zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze z dnia 7 stycznia 2014 r.;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1222) i art. 28 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w efekcie, iż w sprawie wykonanych robót istniała potrzeba uzyskania przez skarżącą Spółdzielnię zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności i stroną postępowania jest również m.in. A. S., w sytuacji, gdy prawidłowo roboty należało zakwalifikować jako wykonywane w ramach eksploatacji i utrzymania zarządzaną nieruchomością wspólną i w tej sytuacji wykonywane prace nie są czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu, jak również brak podstaw do przyjęcia, iż stroną postępowania jest również m.in. A. S. i z tych powodów Sąd I instancji winien dokonać zmiany części uzasadnienia zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze Spółdzielni z dnia 7 stycznia 2014 r.;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż organy administracji obu instancji uchybiły zasadom określonym w powyższych przepisach, bowiem nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, jak też błędnie materiał ten zastał oceniony, w sytuacji, gdy należało uznać że organy administracji obu instancji podjęły kroki niezbędnie do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zebrały wyczerpujący materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i z tych powodów Sąd I instancji winien dokonać zmiany części uzasadnienia zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze z dnia 7 stycznia 2014 r.;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na niezastosowaniu w przedmiotowej sprawie przez Sąd I instancji przedmiotowych przepisów w sytuacji, gdy należało uznać że organy administracji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które prowadzą do wniosku że prowadzone przez skarżącą roboty odpowiadają prawu i w sprawie należało postępowanie umorzyć i z tych powodów Sąd I instancji winien dokonać zmiany części uzasadnienia zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze z dnia 7 stycznia 2014 r.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. przedłożyła w dniu 30 czerwca 2014 r. pismo, w którym zawarła szeroką argumentację wskazującą na przeprowadzenie prac budowlanych wbrew woli mieszkańców oraz niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Zwróciła także uwagę na zagrożenie zdrowia osób przebywających w budynku ze względu na użyty materiał do ocieplenia budynku, a także na podjęte dotychczas przez mieszkańców kroki prawne w celu likwidacji skutków przeprowadzonych wadliwie i bez ich zgody prac.
W piśmie z dnia 21 listopada 2014 r. uzupełnionym pismem z dnia 24 listopada 2014 r. A. S. przedstawiła swoje wątpliwości co do kwalifikacji i niezależności opiniującego w sprawie biegłego powołanego przez Spółdzielnię, a także samego faktu przeprowadzenia ekspertyzy. Do pisma dołączyła wydruki fotografii celem załączenia do akt niniejszego postępowania.
Ponadto, w pismach z dnia 8 grudnia 2014 r. oraz z dnia 25 marca 2015 r. A. S. poinformowała o prowadzonych postępowaniach związanych z niniejszą sprawą, w tym o postępowaniu karnym w sprawie o sygnaturze II 1 K [...] prowadzonym przez Sąd Rejonowy w Nowym Sączu gdzie zlecono sporządzenie opinii biegłego, która może być przydatna w niniejszej sprawie.
W piśmie z dnia 19 listopada 2015 r. A. S. ponowiła argumentację podnoszoną w trakcie postępowania, zwracając uwagę na uchybienia w przeprowadzonych pracach budowlanych i wiążących się z tym zagrożeniach dla mieszkańców.
W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2016 r. A. S. ponownie odniosła się do prowadzonego postępowania karnego związanego z niniejszą sprawą.
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. w piśmie z dnia 22 kwietnia 2016 r., stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, poinformowała, iż wyrokiem z dnia 17 września 2015 r. Sąd Rejonowy uniewinnił oskarżonych J. I. (Prezesa Zarządu) i R. J. (Zastępcy Prezesa) od popełnienia zarzucanego im czynów z art. 90 ustawy Prawo budowlane. Zaskarżony wyrok został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w Nowym Sączu Wydział II Karny z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II Ka [...]. W toku przedmiotowego postępowania została sporządzona opinia przez biegłego sądowego A. B. w zakresie Architektury, Budownictwa Ogólnego na okoliczność ustalenia czy wykonane prace związane z ociepleniem budynku zlokalizowanego przy ul. K. w N. zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. We wnioskach biegła stwierdziła m.in., że materiał, który został użyty do wykonania docieplenia/ocieplenia stropodachu posiada wymagane atesty higieniczne, docieplenie/ocieplenie stropodachu zostało wykonane prawidłowo, z zachowaniem warunków podanych w Karcie Właściwości Wyrobu tj. przyjęto prawidłową grubość warstwy izolacyjnej, zachowano warunki dotyczące odpowiedniej wentylacji stropodachu, prace wykonała wyspecjalizowana firma.
Nadto biegła stwierdziła, iż wykonane czynności polegające na dociepleniu stropodachu nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani też nie wymagały zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane. W ocenie biegłej wykonane prace związane z ociepleniem/dociepleniem stropodachu budynku zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującym prawem. Spółdzielnia podkreśliła, że w toku sporządzania opinii ww. biegła zasięgnęła również opinii w sprawie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego - Departament Prawno-Organizacyjny, który zajął stanowisko w piśmie z dnia 25 czerwca 2015 r., znak: [...]. W przedmiotowym piśmie zawarto stwierdzenia, że roboty budowlane polegające na docieplaniu budynków, o których mowa w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmują swoim zakresem wykonywania prac dotyczących elementów zewnętrznych obiektu budowlanego, powołany przepis nie ma zatem zastosowania do prac polegających na ociepleniu obiektu od wewnątrz, a w przypadku prac termomodernizacyjnych wewnątrz budynku nie jest istotna wysokość tego obiektu, ale to czy z wykonywaniem ww. prac wiąże się prowadzenie robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Sąd II instancji nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że Sąd ten nie może się domyślać argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie, jak wskazał ją wnoszący, została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do redakcji zarzutów wskazać należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną powinna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu, a także wskazać konkretne jednostki redakcyjne zaskarżonego aktu, nie jest bowiem rolą Sądu domyślanie się podstaw prawnych zaskarżenia. Przepis art. 145 § 1 składa się z punktów, punkt 1 tego przepisu dodatkowo jeszcze podzielony jest na dalsze 3 części, oznaczone literami od a do c, z których każdy zawiera inna treść normatywną. Przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane także składa się z kilku ustępów.
Podobnie nieprawidłowo autor skargi kasacyjnej uznał, iż naruszenie art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 4, art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 28 k.p.a., stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), bowiem ww. przepisy należą do kategorii przepisów prawa materialnego.
Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".
Przechodząc do analizy podniesionych zarzutów, jako zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegający na błędnym przyjęciu, iż organy administracji obu instancji uchybiły zasadom określonym w powyższych przepisach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle okoliczności niniejszej sprawy, nie sposób przyjąć, iż organ odwoławczy, jak i organ I instancji, nie dopełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie istotne w sprawie fakty zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o czym będzie mowa przy omawianiu zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jako mające ścisły ze sobą związek, należy rozpoznać łącznie.
Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż prawidłowo organy administracyjne zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako docieplenie budynku, tj. prace normowane przez art. 28 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a więc wymagające pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
Art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w tej sytuacji wymagane było jedynie zgłoszenie właściwemu organowi.
Z powyższych przepisów wynikało więc, że tylko roboty polegające na ociepleniu/dociepleniu budynku, którego wysokość nie przekracza 12 m, wymagały ich zgłoszenia do właściwego organu, natomiast docieplenie budynków, których wysokość przekracza 12 m, wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, budynek, na którym wykonano przedmiotowe prace jest budynkiem wielorodzinnym, 5-cio piętrowym, o wysokości 15,80 m, składającym się z kilku klatek mieszkalnych.
Zatem, prawidłowo w świetle obowiązującego prawa i stanu faktycznego uznano, że na wykonanie prac budowlanych, polegających na dociepleniu budynku wymagane było pozwolenie na budowę, tym bardziej, że prace te, prowadzone na stropie, jako elemencie konstrukcyjnym budynku, powodowały zmianę jego parametrów technicznych (obciążenie stropu). Zauważyć także należy, iż ocieplenie/docieplenie nie dotyczy tylko ścian pionowych, lecz także dachów, stropów. Wbrew również stanowisku Spółdzielni przedmiotowych prac nie można było zakwalifikować jako bieżące utrzymanie budynku, ani tym bardziej jako "uzupełnienie warstwy cieplnej stropodachu". Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, wynika, że roboty nie polegały na uzupełnieniu, ale na pokryciu całej powierzchni stropodachu przedmiotowego budynku kilkucentymetrową warstwą granulatem wełny mineralnej.
Nie było to więc uzupełnienie dotychczasowego ocieplenia, ale położenie nowej warstwy ocieplenia na całej powierzchni stropodachu, które kwalifikować należało jako docieplenie budynku. Dodatkowo podnieść także należy, iż wykonywanie prac w ramach obowiązków, o którym mowa w art. 61 ustawy Prawo budowlane, nie oznacza, że zarządca obiektu jest zwolniony z uzyskania prawem przewidzianych pozwoleń, lub dokonania wymaganego prawem zgłoszenia prowadzenia robót.
W konsekwencji prawidłowo zatem organy administracyjne wszczęły z urzędu postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.
Istota sprawy, wobec powyższego, sprowadza się do oceny zasadności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Z akt sprawy wynika, że materiał, z którego wykonano ocieplenie posiada atest higieniczny i spełnia wszystkie normy dla materiału izolacyjnego. Został wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem do izolacji termicznej budynku w miejscu trudnodostępnym – strop części nieużytkowej budynku. Z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej z grudnia 2012 r. sporządzonej przez mgr inż. M. S. wynika, że wykonane ocieplenie stropu z wełny mineralnej luzem o handlowej nazwie ISOROCK – grubości 20 cm jest właściwe, spełniające warunek izolacyjności cieplnej przy deklarowanej, popartej przedstawionymi dowodami dostawy gęstości surowca ρ = 60 kg/m3.
Ponadto, jak zaznaczył organ nadzoru budowlanego II instancji, mając na względzie przedstawione w ekspertyzie wyliczenia, dodatkowe obciążenie stropu o grubości 17 cm na m2 powierzchni wynosi 12 kg. Zgodnie z Polską Normą, przy stałym obciążeniu nieużytkowanego poddasza wentylowanego, którego grubość stropu wynosi 17 cm, obciążenie dopuszczalne to 50 kg/m2. Tym samym nośność stropu nie jest naruszona. Zauważyć przy tym należy, że wprawdzie Polskie Normy nie są powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie są one także przepisami techniczno-budowlanymi, jednakże mogą być brane pod uwagę jako tzw. "wiedza techniczna". Jako zaś dowód w sprawie należy dopuścić wszystko co się przyczynia do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na uwagę zasługuje również przedstawiona na etapie postępowania kasacyjnego opinia mgr inż. arch. A. B. (biegłego sądowego w Okręgu Sądu Okręgowego w Nowym Sączu) sporządzona na potrzeby postępowania karnego (sygn. akt II 1K [...]), na okoliczność ustalenia, czy wykonane prace związane z ociepleniem budynku zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną.
Z wniosków opinii wynika, że materiał, który został użyty do wykonania docieplenia/ocieplenia stropodachu posiada wymagane atesty higieniczne, wydane przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego - Państwowy Zakład Higieny. Podczas oględzin stwierdzono, że docieplenie/ocieplenie stropodachu zostało wykonane prawidłowo, z zachowaniem warunków podanych w Karcie Właściwości Wyrobu tj. przyjęto prawidłową grubość warstwy izolacyjnej, zachowano warunki dotyczące odpowiedniej wentylacji stropodachu, prace wykonała wyspecjalizowana firma. Wprawdzie, jak zauważył Sąd I instancji, brak jest dokumentacji technicznej opracowanej dla przedmiotowego obiektu związanej z planowaną izolacją, protokołu odbioru robót lub dokonanego wpisu do dziennika budowy, co wynika z wytycznych dotyczących zasad wykonywania izolacji cieplnej z wełny luzem ISOROCK z dnia 15 stycznia 2010 r., jednakże w świetle wykonania przedmiotowych robót w sposób właściwy, co wynika z dwóch powołanych wyżej opinii, nie można tego faktu uznać za mający znaczenie.
Skład orzekający w niniejszej sprawie, mając na uwadze, że w kwestii sposobu zakończenia postępowania naprawczego, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane były rozbieżne poglądy, przychyla się do stanowiska, iż w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2644/12).
W niniejszej sprawie, jak wyżej wskazano, przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy, a więc zaistniały podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Tym samym, zarzuty naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, po części należało uznać za zasadne, co wynika z przedstawionej wyżej argumentacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 28 k.p.a., przejawiający się w przyjęciu, iż w sprawie wykonanych robót istniała potrzeba uzyskania przez skarżącą Spółdzielnię zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności i, że stroną postępowania jest również m.in. A. S. Wskazać należy, iż pojęcie "zarząd powierzony", o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych było przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w uchwale składu 7 sędziów z dnia 19 października 2015 r., sygn. II OSP 2/15. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie różnicuje działań spółdzielni mieszkaniowej, sprawującej zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, na czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu.
Jest to zrozumiałe, jeżeli przyjmuje się że zakres zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, dotyczy utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej. Nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska, że spółdzielnia mieszkaniowa w ramach zarządu nieruchomością wspólną może realizować inne cele niż utrzymanie i eksploatacja nieruchomości wspólnej. Z punktu widzenia Prawa budowlanego kryterium oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną, jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W każdym przypadku, gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, regulowane przepisami Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną.
Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Można jednak przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.
Za takim rozumieniem art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z przepisami Prawa budowlanego przemawia także to, że powierzenie zarządu nieruchomością wspólną spółdzielni mieszkaniowej jest ograniczeniem prawa własności pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, ale, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, jest to dopuszczalne z uwagi na konieczność ochrony wolności i praw innych osób. Skomplikowany układ stosunków właścicieli wyodrębnionych lokali i stosunków własnościowych spółdzielni, w tym także jej członków niebędących właścicielami zamieszkiwanych nieruchomości, wymagał stosownego wyważenia interesów wskazanych podmiotów (str. 30 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., K 60/13). Wyważenie tych interesów przemawia za tym, że działania spółdzielni wykonującej zarząd nieruchomością wspólną, na gruncie Prawa budowlanego, nie mogą wykraczać poza eksploatację i utrzymanie nieruchomości wspólnej.
Mając na uwadze powyższe, podzielić należy stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, iż w niniejszej sprawie przedmiotowe roboty polegające na dociepleniu budynku należało zakwalifikować jako wykonywane w ramach eksploatacji i utrzymania zarządzaną nieruchomością wspólną.
Tym samym, należało także zrewidować, stanowisko Sądu I instancji w kwestii konieczności prawidłowego określenia przez organy administracyjne kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie, a także, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, statusu strony postępowania sądowoadministracyjnego A. S. Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu wojewódzkiego, że w postępowaniu naprawczym, krąg podmiotów winien być określony, co do zasady, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Jednakże w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot wykonanie robót budowlanych co do części wspólnych, interes prawny ma Spółdzielnia, reprezentowana przez zarząd, a nie poszczególni właściciele lokali wchodzący w skład Spółdzielni. Członek spółdzielni może występować w charakterze strony, obok spółdzielni, ale tylko wtedy gdy posiada indywidualny (własny) interes prawny, znajdujący oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Z indywidualnym interesem prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy dotyczy on konkretnej osoby i odnosi się bezpośrednio do jej sytuacji prawnej, której przepisy zapewniają ochronę w sferze prawa administracyjnego. Poszczególni właściciele lokali legitymują się tak rozumianym interesem prawnym tylko w zakresie swoich własnych "praw mieszkaniowych", a nie praw w nieruchomości wspólnej. Możliwe jest zatem uznanie członka spółdzielni za stronę, w rozumieniu art. 28 k.p.a., o ile z okoliczności sprawy wynika, że roboty budowlane naruszają tego konkretnego podmiotu prawa lub obowiązki wynikające z przysługującego mu prawa własności lokalu.
Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby postępowanie administracyjne, wszczęte w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi w obrębie przedmiotowego budynku mogło dotyczyć sytuacji prawnej skarżącej A. S., jak innych podmiotów. Również w skardze strona nie wykazała, aby wykonane przez Spółdzielnię roboty budowlane dotyczące wykonania docieplenia stropu ingerowały w jej prawo własności przysługujące do lokalu mieszkalnego, co stanowiłoby o wykazaniu indywidualnego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego. Okoliczności podnoszone przez skarżącą A. S. stanowią jedynie o posiadaniu przez nią interesu faktycznego, który nie jest pod ochroną.
W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. To czy podmiot wnoszący skargę ma w tym interes prawny, sąd administracyjny obowiązany jest w każdym przypadku zbadać z urzędu. Badanie interesu prawnego na każdym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, jest podstawową czynnością, od wyniku której zależy dalszy bieg postępowania.
W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak /w:/B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne", Warszawa 2003, s. 424). Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi.
W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znalazł żadnych podstaw aby uznać interes prawny skarżącej A. S. w tej sprawie.
W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarżąca A. S. nie ma interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesione skargi.