Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2020 r. oddalił skargę K. M., J. M. i S. M. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty G. z [...] czerwca 2019 r. nr [...], którą orzeczono na wniosek E. S. o niezbędności wejścia na teren działek o nr ewid. [...] i [...], obręb [...] (pas o szerokości 2,5 m i długości 13 m) na okres siedmiu dni, w celu zdjęcia deskowań nadbudowywanej ściany południowo-wschodniej oraz wykonania ocieplenia i elewacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...].
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki uprawniające do zastosowania art. 47 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej Pb). Starosta G. w wydanej przez siebie decyzji, która została utrzymana w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego, określił sposób korzystania z sąsiedniej nieruchomości, ustalając obszar działek przewidziany do zajęcia i okres, w jakim miałoby to nastąpić.
- 2. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania:
- a) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa), co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, polegający na uznaniu, iż organ II instancji nie uchybił przepisom postępowania, w sytuacji gdy organ ten w sposób nieprawidłowy ustalił, że inwestor podjął działania mające na celu uzyskanie zgody skarżących na wejście na teren ich działek, w sytuacji gdy inwestor nie poinformował współwłaścicielki nieruchomości, S.M., o zamiarze wejścia na przedmiotową nieruchomość;
- b) art. 134 § 1 Ppsa, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, polegający na błędnym uznaniu, że organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów ustawy konstatując, że kwestia pozwolenia na budowę została w sposób ostateczny rozstrzygnięta, w sytuacji gdy skarżący wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lipca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 351/19, a tym samym stanowisko Sądu dotyczące ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii pozwolenia na budowę pozostaje w sprzeczności z treścią art. 173 § 1 Ppsa oraz art. 185 § 1 Ppsa;
- 2) przepisów prawa materialnego:
- a) rażące naruszenie art. 47 ust. 2 Pb, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, że zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Pb, w sytuacji gdy inwestor nie podjął starań o uzyskanie zgody na wejście na sąsiednią nieruchomość od jej współwłaścicielki S. M.;
- b) rażące naruszenie art. 47 ust. 2 Pb, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia dotycząca pozwolenia na budowę, albowiem skarżący wnieśli skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lipca 2019 r.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
- 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
- 3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 47 ust. 2 Pb w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Rozstrzygnięcie o wejściu na sąsiedni grunt lub do sąsiedniego budynku (lokalu) może być podjęte tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Przepis ten służy rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich w trybie administracyjnym w odniesieniu do prac budowlanych, których nie da się przeprowadzić bez zajęcia sąsiedniej nieruchomości, a nie można uzyskać zgody w drodze cywilnoprawnej.
- 3.4. Wbrew zarzutowi naruszenia art. 47 ust. 2 Pb, analiza akt sprawy w sposób oczywisty wskazuje na niemożność uzyskania przez inwestora zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wejście na jej teren, wskutek sprzeciwu K. M. wyrażonego w piśmie z 16 maja 2019 r. Przeprowadzenie bezskutecznych rokowań chociażby z jednym ze współwłaścicieli oznacza, że nie ma możliwości uzyskania takiej zgody, która jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 Kodeksu cywilnego). Przepis art. 47 ust. 2 Pb ma służyć szybkiemu rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich w trybie administracyjnym w odniesieniu do prac budowlanych, których nie da się przeprowadzić bez zajęcia sąsiedniej nieruchomości, a nie można uzyskać zgody w drodze cywilnoprawnej. Celem art. 47 Pb jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy między stronami, a w przypadku niemożliwości polubownego załatwienia sprawy - wydanie w terminie 14 dni decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości. Z przepisu tego nie wynika natomiast nakaz prowadzenia rokowań dla samego ich prowadzenia i przykładowo poszukiwanie jednego z współwłaścicieli, skoro pozostali i tak nie wyrażają zgody na zajęcie nieruchomości. Tym samym zarzut nr 2a dotyczący naruszenia art. 47 ust. 2 Pb jest niezasadny.
- 3.5. W konsekwencji nie ma usprawiedliwionych podstawy również zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa, ponieważ okoliczność czy S. M. została skutecznie poinformowana przez inwestora o zamiarze wejścia na przedmiotową nieruchomość, czy też nie, nie ma znaczenia dla prawidłowości decyzji. Kluczowe znaczenie ma to, że inwestor wystąpił do właścicieli o taką zgodę i jej nie uzyskał, wobec wyrażonego sprzeciwu. Zresztą S. M. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji oraz skargę, w których kwestionuje dopuszczalność zajęcia nieruchomości.
- 3.6. Całkowicie chybiony jest też zarzut nr 2b dotyczący naruszenia art. 47 ust. 2 Pb, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia dotycząca pozwolenia na budowę, albowiem skarżący wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lipca 2019 r., wydanego w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 351/19. Sprawa została zakończona ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 14 sierpnia 2019 r. i decyzja ta podlegała wykonaniu. Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 61 § 1 Ppsa wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Na marginesie należy przy tym wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3666/19 oddalił skargę kasacyjną K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lipca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 351/19 w sprawie z jego skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie Sąd I instancji orzekając w granicach sprawy słusznie uznał, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna i wykonalna decyzja o pozwoleniu na budowę. Nie został zatem naruszony art. 134 Ppsa.
- 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.
- 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.