Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 92/15, oddalił skargę H. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] listopada 2014 r. o nałożeniu na J. P. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2001 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. pozwolenia na budowę obory wraz z obiektami towarzyszącymi na działkach nr [...] i [...] położonych we wsi J. W 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na wniosek skarżącej, właścicielki sąsiedniej działki nr [...], domagającej się kontroli "budowy obory" z powodu zalewania przez wody opadowe i gnojowicę jej nieruchomości, wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia przez J. P. od zatwierdzonego projektu budowlanego, w którym m.in. decyzją z [...] sierpnia 2004 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych w decyzji robót budowlanych oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych już robót budowlanych i projektu budowlanego zamiennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] stycznia 2005 r. uchylił tę decyzję w części i w tym zakresie umorzył postępowanie oraz w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 195/05, obie wskazane decyzje uchylił. Sąd zaakceptował stanowisko organów administracji co do przyjętego trybu postępowania (art. 51 Prawa budowlanego), jednakże uznał, że sprawa nie została wyjaśniona w dostateczny sposób. Wyrok ten uprawomocnił się na skutek oddalenia przez NSA wyrokiem z 28 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1439/05, skargi kasacyjnej J. P. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] października 2007 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych w decyzji robót budowlanych oraz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] grudnia 2007 r. decyzję tę utrzymał w mocy. WSA w Białymstoku wyrokiem z 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 135/08, oddalił skargę skarżącej od decyzji organu odwoławczego z [...] grudnia 2007 r. NSA na skutek skargi kasacyjnej skarżącej wyrokiem z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1741/08, uchylił wyrok WSA w Białymstoku z 26 czerwca 2008 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Sąd drugiej instancji uznał, że zaszła nieważność postępowania z uwagi na to, że w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Niezależnie od tego NSA uwzględnił zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do kwestionowania ustaleń organów administracji co do zakresu istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Białymstoku wyrokiem z 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 66/10, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2007 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2007 r. Sąd zaakceptował stanowisko organów administracji co do tego, że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uznał jednakże, że nałożone w zaskarżonej decyzji obowiązki nie uwzględniają w należyty sposób uzasadnionych interesów skarżącej związanych z tym, że obora, której dotyczy sprawa, z dwuspadowym dachem, została usytuowana w odległości 1,5 m od granicy jej nieruchomości.
Ponadto uznał, że nie zostały uwzględnione uzasadnione interesy skarżącej w kontekście ustalenia, że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego polegało na wybudowaniu obory o około dwa metry wyższej niż przewidywał to projekt. Sąd uznał, że jest to szczególnie istotne w związku z tym, że obora została usytuowana w odległości 1,5 m od granicy z nieruchomością skarżącej, która co prawda zgodziła się na takie usytuowanie, ale pod warunkiem odprowadzania wód opadowych na działkę inwestora, i która także kwestionuje zachowanie tej odległości twierdząc, że w rzeczywistości odległość ta jest mniejsza o około 10-12 cm.
W związku z tym Sąd zakwestionował ustalenia organów administracji odnośnie do odległości, w jakiej obora jest usytuowana w stosunku do granicy z nieruchomością skarżącej i uznał, że kwestia ta powinna być ponownie wyjaśniona, przy czym z uwagi na zarzuty skarżącej wskazał, aby wykonując pomiary uwzględnić szerokość fundamentów. Ponadto Sąd wskazał, aby uwzględnić § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz możliwość przebudowy dachu z dwuspadowego na jednospadowy.
Po wyroku WSA w Białymstoku z 13 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] maja 2011 r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przyjmując, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zakończenia przez Wójta Gminy S. postępowania z wniosku J. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sprawie inwestycji, której dotyczy sprawa. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. odmówił skarżącej podjęcia zawieszonego postępowania, przyjmując, że nie ustały przyczyny jego zawieszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2012 r., zaś WSA w Białymstoku wyrokiem z 3 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 201/13, oddalił skargę skarżącej na to postanowienie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] lipca 2014 r. podjął zawieszone postępowanie, przyjmując, że przyczyny zawieszenia ustały, gdyż Wójt Gminy S. decyzją z [...] sierpnia 2013 r. ustalił na wniosek J. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] września 2013 r. decyzję tę utrzymało w mocy. Organ administracji wskazał ponadto, że skarżąca od tej ostatniej decyzji wniosła skargę do WSA w Białymstoku, który wyrokiem z 20 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 915/13, skargę oddalił i następnie skargę kasacyjną od tego wyroku, jednakże skarga kasacyjna nie została jeszcze rozpoznana.
W związku z tym stwierdził, że mimo iż decyzja Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2013 r. nie jest jeszcze prawomocna, to podlega wykonaniu, gdyż WSA w Białymstoku nie wstrzymał jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Po podjęciu zawieszonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał J. P. sporządzenie i przedstawienie w terminie do 30 września 2015 r. projektu budowlanego zamiennego "budynku inwentarskiego, z przeznaczeniem na oborę wraz z obiektami towarzyszącymi oraz garażu na maszyny rolnicze", zaznaczając, że projekt ten powinien uwzględniać "wszystkie wymagania i warunki zawarte w decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszystkie wnioski i rozwiązania wynikające z ekspertyzy przedłożonej przez inwestora w dniu 30 marca 2005 r., opracowanej przez inż. Z. M., rozbiórkę zbiornika na gnojówkę zlokalizowanego wewnątrz budynku obory od strony drogi powiatowej i granicy z działką o nr ewid. gr. [...], dostosowanie części obory na długości 5,5 m od strony drogi powiatowej na cele nie inwentarskie (paszarnie, pomieszczenia socjalne) zachowując odległość 15,0 m od studni kopanej znajdującej się na działce o nr ewid. gr. [...], zlikwidowanie otworów okiennych w ścianie obory od strony granicy z działką o nr ewid. gr. [...], skrócenie okapu połaci południowej (od strony skarżącej) w taki sposób aby zachować odległości 1,50 m od granicy z działką o nr ewid. gr. [...], zamontowanie na połaci południowej dachu (od strony skarżącej) dwóch rzędów zapór przeciwśniegowych o podwyższonej wytrzymałości ze szczegółowym rysunkiem i opisem sposobu ich montażu, wyposażenie obiektu w rynny i rury spustowe w ilości i o przekroju umożliwiającym prawidłowe odprowadzenie wody z połaci południowej (od strony skarżącej) ze szczegółowym rysunkiem i opisem przedstawiającym zamontowanie rynien i rur spustowych, pozostałe dotychczas wykonane roboty budowlane, jak również elementy jeszcze niewykonane, a niezbędne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, warunkami technicznymi i sztuką budowlaną".
Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ administracji oparł się na następujących ustaleniach.
Wójt Gminy S. decyzją z [...] lipca 2014 r., utrzymaną w mocy przez SKO w Ł. decyzją z [...] września 2014 r., ustalił na wniosek J. P. warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako "budynek inwentarski z przeznaczeniem na oborę oraz garaż na maszyny rolnicze wraz z obiektami towarzyszącymi", w której m.in. ustalono, że budynek ma mieć wymiary: 40 m ściana południowa, 5,80 m ściana wschodnia, 11,80 m ściana zachodnia i 28 m ściana północna oraz wysokość od fundamentu do dachu 3,40 m, że ma mieć dwuspadowy dach oraz że ma być usytuowany w odległości 1,50 m od granicy z działką nr [...].
Wybudowana do tej pory obora ma wymiary: ściana południowa 40,55 m, na co składa się 32,80 m ściany obory i 7,75 m fundamentu magazynu – garażu na maszyny rolnicze, ściana północna 28,78 m, na co składa się 21,03 m ściany obory i 7,75 m fundamentu magazynu – garażu oraz szerokość 11,80 m, wysokość ścian bocznych 3,41 i wysokość do kalenicy 6,99 m.
Istotne odstępstwa od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. projektu budowlanego polegają na tym, że zamiast budynku o długości 40 m wybudowano budynek o długości 40,55 m, że zamiast budynku o szerokości 11 m wybudowano budynek o szerokości 11,80 m, że zamiast ścian o wysokości 2,45 m wybudowano ściany o wysokości 3,41 m oraz że zamiast wysokości w kalenicy 4,50 m budynek ma wysokość 6,99 m.
Wybudowana obora jest usytuowana w odległości 1,50 m od granicy ze stanowiącą własność skarżącej działką nr [...] i taka odległość była przyjęta w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r.
Wyjaśniając sposób ustalenia odległości obory od granicy działki nr [...] organ administracji wskazał, że uwzględnił wyrys geodezyjny budowy sporządzony przez uprawnionego geodetę w 2000 r., na którym granica pomiędzy nieruchomościami przebiega po zewnętrznym licu budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr [...] oraz to że takiemu przebiegowi granicy skarżąca nie sprzeciwiała się do listopada 2007 r. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ uwzględnił, że na działce nr [...] zostały usytuowane budynki gospodarcze z jednospadowym dachem, których spad jest skierowany w stronę tej działki i założył, że budynki te zostały usytuowane zgodnie z prawem, czyli bezpośrednio przy granicy. Z uzasadnienia decyzji wynika także, że organ administracji zmierzył odległość pomiędzy oborą, której dotyczy sprawa, a budynkami gospodarczymi znajdującymi się na działce nr [...] zarówno od ściany do ściany, jak i pomiędzy krawędziami fundamentów, na których stoją te ściany, ustalając, że różnica pomiędzy tak wykonanymi pomiarami wynosi od 1 do 5 cm.
Natomiast w części granicy na wysokości szczytowej ściany stodoły znajdującej się na działce nr [...] organ administracji stwierdził, że stopy słupów, składających się na konstrukcję tej stodoły, są zagłębione w ziemi i przykryte betonowym murkiem, w związku z czym, powołując się na § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uznał, że ewentualnie nawet szersze niż stojące na nich słupy fundamentu nie mają znaczenia dla ustalenia rzeczywistej odległości pomiędzy oborą, a granicą działki nr [...]. Mając to wszystko na uwadze oraz fakt, że na spornym odcinku granicy brak innych punktów geodezyjnych oraz innych punktów stabilizujących granicę geodezyjną organ administracji uznał, że odległość pomiędzy ścianą obory, a ścianami budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr [...] jest równoznaczna z odległością pomiędzy ścianą obory, a granicą z działką nr [...].
Dokonując prawnej oceny ustalonego stanu faktycznego organ administracji uznał, że usytuowanie obory jest zgodne z przepisami prawa, w szczególności z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż usytuowanie w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej wynika z decyzji Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2013 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Jednocześnie, powołując się na § 12 ust. 5 tego rozporządzenia, przewidujący, że m.in. okapy nie mogą skracać odległości od granicy ponad 1,5 m, uznał, że konieczne jest skrócenie okapu dachu od strony granicy z działką nr [...]. Ponadto, w celu zapewnienia zgodności usytuowania obory z § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia, nakazał zamurowanie okien usytuowanych w ścianie obory od strony tej działki.
Odnośnie do wysokości budynku uznał, że jest ona zgodna z prawem, gdyż w J. brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dlatego, że istniejąca wysokość budynku została zaakceptowana w decyzji Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2013 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniósł też, że przepisy prawa nie określają maksymalnej wysokości budynku oraz że na sąsiedniej działce nr [...] znajdują się budynki gospodarcze o zbliżonej wysokości, mianowicie w odległości 0,90 m od granicy stoi budynek gospodarczy z dwuspadowym dachem o wysokości ściany 2,63 m. W końcu zauważył, że obora nie ogranicza dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, gdyż w jej sąsiedztwie nie ma takich pomieszczeń.
W ocenie organu administracji także dwuspadowy dach jest zgodny z przepisami prawa. Przepisy te nie określają bowiem warunków, kiedy budynek może być przykryty dachem dwuspadowym, a kiedy jednospadowym. Zgodność z prawem wykonanego dachu dwuspadowego nie zależy też od tego, zdaniem organu administracji, że ściana budynku została podwyższona w stosunku do wysokości przewidzianej w projekcie o 0,96 m. Organ zaznaczył też, że dach dwuspadowy został przewidziany w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. W końcu wskazał, że taka forma dachu jest zgodna z decyzją Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2013 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie utrudnia zabudowy działki nr [...].
Analizując sprawę w kontekście § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ administracji wskazał, że zgodnie z tym przepisem dopuszczalne jest odprowadzanie wód opadowych na teren własnej nieruchomości w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W rozpoznawanej sprawie zostało to zapewnione, zdaniem organu, poprzez odprowadzanie wód opadowych betonowym korytem wykonanym wzdłuż granicy z działką nr [...] przez J. P., na skutek wyroku Sądu Rejonowego w W. z [...] października 2005 r., sygn. akt [...]. Ponadto, w ocenie organu administracji, sposób odprowadzania wód opadowych jest zgodny z decyzją Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2013 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ administracji uznał także, że pozostałe warunki określone w jego decyzji, w szczególności dotyczące zainstalowania na dachu płotków przeciwśniegowych oraz rynien przyczynią się do ograniczenia oddziaływania na sąsiednią nieruchomość związanego z odprowadzaniem wód opadowych. Organ administracji odniósł się przy tym do twierdzeń skarżącej, według której budowa wykonana przez J. P. spowodowała zmianę stosunków wodnych na jego gruncie i w efekcie zalewanie jej nieruchomości, co przejawia się pojawianiem wody w piwnicy domu oraz zamakaniem fundamentów budynków, stwierdzając, że z decyzji Wójta Gminy S. z [...] października 2014 r., wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, wynika, że wybudowanie obory nie doprowadziło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla skarżącej.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2014 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2014 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że kluczowe znaczenie w sprawie miała ocena, czy organy administracji zastosowały się do wiążącej je oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Białymstoku w wyroku z 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 66/10. Oceniając w tym zakresie zaskarżoną decyzję doszedł do wniosku, że jest ona zgodna z prawem. Stwierdził, że zostały wyjaśnione kwestie, na które Sąd zwrócił uwagę w powołanym wyroku, mianowicie odległość obory od granicy z działką nr [...], zgodność takiego usytuowania z przepisami prawa oraz ewentualne nałożenie na inwestora obowiązku przebudowania dachu. Sąd pierwszej instancji zaakceptował też ustalenia faktyczne organów administracji oraz ocenę w zakresie wykonania koniecznych czynności, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W skardze kasacyjnej, przytaczając jej podstawy, zarzucono naruszenie art. 1, art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 48 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, § 12, § 23, § 28, § 29, § 35 i § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 144 k.c.
Powołując się na naruszenie wskazanych przepisów skarżąca twierdziła, że nie zostały właściwie rozważone jej interesy związane z ochroną przed zalewaniem nieruchomości, której jest właścicielką, przez wody opadowe spływające z budynków i nieruchomości inwestora. W związku z tym podniosła szereg argumentów mających wykazać, że zrealizowana na sąsiedniej nieruchomości inwestycja powoduje zalewanie jej nieruchomości oraz że proponowane przez organ administracji środki zaradcze nie odniosą zamierzonego efektu. Ponadto kwestionowała ustalenia dotyczące odległości pomiędzy oborą, a granicą z działką nr [...], wskazując na szereg okoliczności, które przy dokonywaniu tych ustaleń nie zostały uwzględnione. Podnosząc takie zarzuty skarżąca twierdziła też, że organy administracji nie zastosowały się do wiążącej je oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Białymstoku w wyroku z 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 66/10.
Skarżąca kwestionowała ponadto możliwość wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z uwagi na upływ terminu dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.
We wnioskach skargi kasacyjnej skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodu z, jak to określiła, opinii biegłego sądowego, mianowicie dołączonej do skargi kasacyjnej opinii M. D. z 2 maja 2015 r., a także dołączonego do skargi kasacyjnej zdjęcia.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżąca w piśmie z 20 stycznia 2016 r. oraz na rozprawie podała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r., utrzymaną w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2016 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił J. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, przy czym podstawą tych decyzji był projekt, w którym przyjęto, że granica pomiędzy działką nr [...] i [...] przebiega o około 1,2 m dalej w głąb działki skarżącej niż dotychczas przyjmowano, w związku z czym skarżąca wystąpiła o wznowienie znaków granicznych.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W ocenie NSA zasadne są te podstawy kasacyjne, w których podnosi się zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zarzut ten, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, sprowadza się do twierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego nie był związany decyzją Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2013 r. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, w jakim decyzja ta określa usytuowanie obory, której dotyczy sprawa, w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...]. W ocenie NSA zarzut ten jest zasadny z następujących przyczyn.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Jedno z istotnych odstępstw polegało na tym, że podwyższył – w stosunku do wysokości określonej w projekcie budowlanym – ścianę budynku usytuowaną w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] o 0,96 m. Ponadto zwiększył – w stosunku do wysokości określonej w projekcie – wysokość budynku w kalenicy o 2,49 m. Powoduje to, że w sprawie mającej na celu zalegalizowanie tak określonej samowoli budowlanej, ocenie co do zgodności z prawem powinny podlegać usytuowanie budynku w stosunku do granicy z działką nr [...] oraz dopuszczalność zastosowania dachu dwuspadowego, mimo że odstępstwo nie dotyczyło odległości budynku od tej granicy oraz formy dachu. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ administracji nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian".
Oznacza to, że istotne zmiany, jakich dopuścił się inwestor w stosunku do tego, co było przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, muszą być ocenione z uwzględnieniem przepisów, które regulują ocenę projektu budowlanego, a więc m.in. z uwzględnieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, z których wynika, że właściwy organ administracji sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
W rozpoznawanej sprawie ustalono, że na terenie inwestycji, której dotyczy sprawa, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, w tej sprawie, konieczna była ocena, czy inwestycja w postaci, jaką nadał jej inwestor poprzez istotne odstąpienie od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym także, czy z takiej decyzji, stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynika możliwość usytuowania ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 od granicy z działką nr [...].
Ocena ta powinna opierać się na decyzji o warunkach zabudowy wydanej na podstawie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przypadek, którego dotyczy ten przepis, jest rodzajem samowoli budowlanej, a z obecnie obowiązujących przepisów dotyczących likwidacji samowoli budowlanej wynika zasada, że zgodność z prawem, w tym z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obiektu budowlanego powstałego w wyniku samowoli budowlanej ocenia się na podstawie przepisów obowiązujących w chwili legalizacji samowoli. Taka zasada wynika w szczególności z art. 48 ust. 2 i art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego.
W ocenie NSA, skoro art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego też dotyczy likwidacji samowoli budowlanej, tyle, że szczególnego rodzaju, to brak racjonalnych podstaw, aby w tym przypadku stosować inną zasadę. Ponadto, skoro – jak już powiedziano – istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego muszą być ocenione z uwzględnieniem przepisów, które regulują ocenę projektu budowlanego, a więc m.in. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, to tak jak przy wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, przy wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych należy stosować aktualnie obowiązujące przepisy, w tym aktualnie obowiązujące przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
To wszystko prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego wadliwie oparły się na decyzji Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2013 r. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż ta decyzja nie została wydana na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), lecz na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.). NSA nie kwestionuje tego, że ta decyzja o warunkach zabudowy mogła być wydana na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Taka możliwość została przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w prawomocnym wyroku z 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 38/12. Jednakże wydanie jej na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. było związane z decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. P. pozwolenia na budowę, od której to warunków inwestor w sposób istotny odstąpił.
Z powołanego wyroku WSA w Białymstoku wynika, że Wójt Gminy S. decyzją z [...] listopada 2000 r. ustalił na wniosek J. P. z 24 października 2000 r. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która to decyzja stała się podstawą wydania decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J.P. pozwolenia na budowę. Następnie SKO w Ł. decyzją z [...] marca 2005 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy S. z [...] listopada 2000 r. Decyzja Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2013 r. jest wynikiem podtrzymania – jak przyjęły organy – przez J. P. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] października 2000 r. Z tego właśnie wynika, że decyzja ta jest związana z pozwoleniem na budowę oraz że nie można jej wiązać z decyzjami wydawanymi przez organ nadzoru budowlanego w sprawie, która dotyczy samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstępstwie od projektu budowlanego zatwierdzonego tym pozwoleniem na budowę.
Brak związku tej decyzji z postępowaniem toczącym się przed organami nadzoru budowlanego dostrzega także WSA w Białymstoku w wyroku z 15 marca 2012 r. W jego uzasadnieniu stwierdza bowiem, że "skład orzekający odnotował fakt toczącego się postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku obory wzniesionej przez inwestora – obecnie zawieszonego z uwagi na oczekiwanie przez organy nadzoru budowlanego na wydanie decyzji o warunkach zabudowy (...). Niemniej jednak okoliczność ta nie mogła mieć istotnego znaczenia w sprawie niniejszej, toczącej się na skutek wniosku z 2000 r. i dlatego niezależnej od postępowania legalizacyjnego (zainicjowanego kilka lat później, bo w 2003 r.)".
Za tym, aby w rozpoznawanej sprawie stosować przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przemawia ponadto to, że w tej ustawie znajduje się rozbudowana regulacja dotycząca wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Chodzi przede wszystkim o art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zawierający tak zwaną zasadę dobrego sąsiedztwa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o ten przepis pozwoli na uwzględnienie szerszego kontekstu uwarunkowań występujących na terenie inwestycji, w tym także zabudowy na działce nr [...] usytuowanej bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Z tych wszystkich względów NSA uznał, że prawidłowa wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego powinna prowadzić do wniosku, że ocena inwestycji zrealizowanej przez J. P. z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. powinna być dokonana z uwzględnieniem decyzji o warunkach zabudowy wydanej na podstawie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Uwzględniając, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa budowlanego do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio, organ nadzoru budowlanego powinien był wezwać, stosując odpowiednio art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, J. P. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy wydanej na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów i następnie ocenić zgodność wykonanych robót budowlanych z tą decyzją. Ocena ta powinna była obejmować dopuszczalność usytuowania budynku ścianą bez otworów okiennych w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...] oraz przyjęte parametry budynku (szerokość, długość i wysokość), a także rodzaj dachu, mianowicie dwuspadowy, czy jednospadowy. Następnie w zależności od tej oceny, organ administracji powinien był wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Z powyższego wynika, że zasadne są także te podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, czy to ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), czy to Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie dotyczącym określenia usytuowania budynku, którego dotyczy sprawa, jego wysokości i formy dachu. W szczególności zasadnie podnosi się, że przyjmując, iż dopuszczalne jest usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej, że może on mieć ściany o wysokości 3,41 m, że może on mieć wysokość w kalenicy 6,99 m oraz może być przykryty dwuspadowym dachem, nie wyjaśniono, czy takie parametry są dopuszczalne z punktu widzenia obowiązujących przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Pozostałe podstawy kasacyjne nie są zasadne.
Nie są zasadne podstawy kasacyjne, w których kwestionuje się ustalenia dotyczące odległości pomiędzy ścianą obory, a granicą z działką nr [...]. W ocenie NSA, w dotychczasowym stanie faktycznym sprawy, Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował dokonane w tym zakresie ustalenia organów administracji. W sytuacji, gdy brak było znaków granicznych, organy nadzoru budowlanego obu instancji ustalając przebieg granicy pomiędzy działkami budowlanymi trafnie uwzględniły dokument geodezyjny sporządzony przez uprawnionego geodetę w 2000 r. na cele związane z wydaniem pozwolenia na budowę, fakt, że skarżąca przebiegu granicy wynikającego z tego dokumentu do 2007 r. nie kwestionowała oraz usytuowanie budynków na działce nr [...]. Te wszystkie okoliczności uzasadniały przyjęcie, że granica pomiędzy działkami budowlanymi przebiegała wzdłuż ścian budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr [...].
Zauważyć należy, że organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnień do ustalania granic nieruchomości, w takim znaczeniu, jak są do tego uprawnione organy administracji i sąd powszechny w sprawie o rozgraniczenie. Skoro żadna ze stron w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie wszczęła postępowania o rozgraniczenie, ustalenie granicy w sposób przyjęty przez organy nadzoru było prawidłowe. W ocenie NSA, podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty, mające na celu zakwestionowanie poczynionych ustaleń w zakresie odległości ściany obory od granicy z działką nr [...], nie są przekonujące. Nie ma istotnego znaczenia, że fundamenty są o kilka centymetrów szersze od postawionych na nich ścian. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że sama skarżąca twierdzi, iż chodzi o około 10 cm. Nie przekonuje też powołanie się na to, że granica pomiędzy działkami na odcinku pomiędzy budynkami skarżącej i J. P. powinna być ustalona jako przedłużenie ogrodzenia.
W ocenie NSA, stanowisko organów administracji, że budynki gospodarcze na działce skarżącej zostały postawione bezpośrednio przy granicy, a nie – jak by miało wynikać z twierdzeń skarżącej – około 10 cm od tej granicy, jest racjonalne. Rację ma wprawdzie skarżąca, gdy zarzuca w skardze kasacyjnej błędne powołanie się przez organ administracji na § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nie miał w sprawie zastosowania. Uchybienie to nie ma jednakże istotnego znaczenia. Był to bowiem jeden z wielu argumentów organu administracji wykorzystany przy dokonaniu ustaleń w zakresie odległości budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej.
Dokonując oceny podstaw kasacyjnych dotyczących ustalenia odległości budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej należy uczynić zastrzeżenie, że jest ona aktualna tylko o tyle, o ile we wszczętym postępowaniu o wznowienie znaków granicznych i ewentualnym postępowaniu rozgraniczeniowym nie zostanie ustalony inny przebieg granicy.
Nie są zasadne podstawy kasacyjne związane z twierdzeniem skarżącej, że istniejąca na nieruchomości J. P. zabudowa powoduje zalewanie działki nr [...] i znajdujących się na niej budynków. Oceniając te podstawy wskazać należy, że Sądowi znany jest z urzędu, mianowicie z rozpoznawanej równolegle sprawy o sygnaturze II OSK 1665/15, fakt, iż skarżąca w oparciu o te same okoliczności faktyczne, co w niniejszej sprawie, domagała się nałożenia na J.P. obowiązków przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) i organy administracji obu instancji żądania tego nie uwzględniły. NSA we wskazanej sprawie uznał stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, za zasadne.
Zatem, także w niniejszej sprawie NSA stoi na stanowisku – z przyczyn wskazanych w sprawie o sygn. akt II OSK 1665/15 – że sposób zabudowy nieruchomości J. P., nawet ten, który jest skutkiem istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie powoduje zalewania wodami opadowymi działki nr [...]. Szczególnego podkreślenia wymaga to, że oddziaływanie wynikające ze sposobu zabudowy nieruchomości przez J. P. na nieruchomość skarżącej było oceniane przez sąd powszechny w sprawie o ochronę prawa własności i prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w W. z [...] października 2005 r., sygn. akt [...], kwestia ta została uregulowana, co organy administracji, jak wynika z uzasadnień ich decyzji, w rozpoznawanej sprawie miały na uwadze.
Ponadto kolejne powództwo skarżącej dotyczące ochrony własności jej nieruchomości przed oddziaływaniem związanym m.in. z zalewaniem wodami opadowymi oraz gnojowicą pochodzącymi z nieruchomości J. P. zostało oddalone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w W. z [...] października 2011 r., sygn. akt [...].
Nie są zasadne podstawy kasacyjne sprowadzające do twierdzenia o naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez to, że wydano decyzję na podstawie pierwszego z wymienionych przepisów, zamiast na podstawie drugiego z wymienionych przepisów, mimo że upłynął okres ważności wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Podstawy te dotyczą w istocie wykładni art. 51 ust. 1 część wstępna Prawa budowlanego, w którym stanowi się, że "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ" wydaje jedną z decyzji określonych w stanowiących rozwinięcie tego przepisu punktach od 1 do 3. Przepis ten nie jest jednolicie rozumiany w orzecznictwie sądów administracyjnych. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że termin określony w tym przepisie ma charakter instrukcyjny, a nie materialnoprawny, co oznacza, że jego przekroczenie nie oznacza utratę przez organ administracji uprawnienia do wydania decyzji.
Jest bowiem nie do pomyślenia, aby ustawodawca zamierzał stworzyć przepisy, które nawet wówczas, gdy występuje naruszenie przepisów Prawa budowlanego, niekiedy na tyle istotne, że zagrażające bezpieczeństwu ludzi (np. art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), pozbawiały organy nadzoru budowlanego możliwości działania w razie przekroczenia terminu określonego w art. 51 ust. 1 część wstępna Prawa budowlanego. W ocenie NSA, art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego należy wykładać w powiązaniu z art. 50 ust. 4 tej ustawy i przyjąć, że jeżeli w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych nie zostanie wydana jedna z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, postanowienie to traci ważność, co oznacza, że inwestor może podjąć roboty budowlane, ale nie oznacza to, że organ administracji traci uprawnienie do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że w świetle art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowód z opinii biegłego w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalny. Ponadto dowody te stanowią polemikę z ustaleniami faktycznymi organów administracji, które Sąd pierwszej instancji trafnie uznał za prawidłowe, i nie wnoszą nic nowego, co też zostało wyjaśnione w odniesieniu do opinii M. D. w sprawie II OSK 1665/15.
Mając to wszystko na uwadze NSA uwzględnił skargę kasacyjną. Jednocześnie NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję organu drugiej instancji i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W związku z uchyleniem decyzji organów administracji obu instancji sprawa będzie ponownie rozpoznana i jak wynika z przyczyn uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego oceni zgodność z prawem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania za obie instancje. NSA do tych kosztów nie zaliczył kosztów przejazdu pełnomocnika skarżącej na rozprawę przed Sądem drugiej instancji, gdyż z porównania § 1 z § 2 w art. 205 p.p.s.a. wynika, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata nie zalicza się kosztów przejazdu do sądu jej pełnomocnika.