Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 27/10, oddalił skargę B. K. i W. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2009r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. nakazał B. i W. K. rozbiórkę obiektu myjni przeznaczonej na potrzeby topialni tłuszczy wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (działka [...]), gmina K. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że pomimo rozbieżnych informacji dotyczących wcześniejszego użytkowania terenu myjni, bezspornym jest fakt przeprowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu nowej profilowanej płyty betonowej myjni oraz nowych murków zabezpieczających teren mycia. Wbrew sugestiom inwestora, przeprowadzone prace nie miały charakteru remontowego, gdyż nie zostały wykonane na istniejącym obiekcie budowlanym i nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. Dowodem na tę okoliczność jest archiwalna mapka z opisanymi obiektami znajdującymi się na nieruchomości stanowiąca załącznik do protokołu z przeprowadzonej w dniu 26 maja 2000 r. kontroli.
Nie stwierdzono na niej faktu istnienia obiektu myjni w miejscu, gdzie znajduje się obecnie obiekt będący przedmiotem postępowania co oznacza, że musiał powstać po dniu 26 maja 2000 r. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynikało, że myjnia została wybudowana bez stosownego pozwolenia na budowę. Zdaniem organu wykonane roboty zostały zakwalifikowane jako budowa, której definicja zawarta jest w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Natomiast wybudowana myjnia składająca się z płyty betonowej z wyprofilowanym spadkami w kierunku kratki ściekowej oraz murków zabezpieczających z trzech stron płytę jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 tej ustawy, wszelkie roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane z zastrzeżeniem art. 29 i 31. Przedmiotowy, samowolnie wybudowany obiekt nie został zwolniony przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a jego brak kwalifikuje zbudowaną myjnię jako samowolę budowlaną.
Oznaczało to konieczność zastosowania procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego i wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 2009 r. Skarżący do dnia wydania decyzji nie dostarczyli wymaganych ustawą dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego a także nie przedstawili dokumentów umożliwiających rozważenie legalizacji samowoli budowlanej w związku, z czym organ I instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowej myjni.
Odwołanie od powyższej decyzji do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wnieśli B. i W. K. Zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 6-9, 77 § 2, 107, § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie, art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego oraz art. 48 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie. Skarżący zarzucili Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu m.in. niewłaściwe zakwalifikowanie przedmiotowej myjni jako samodzielnego obiektu budowlanego, gdyż z uwagi na jej funkcjonalne związanie z innym obiektem (z topialnią tłuszczu) posiada charakter urządzenia budowlanego, o którym mowa art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Natomiast art. 48 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie tylko w stosunku do obiektów budowlanych, a nie do urządzeń budowlanych.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu II instancji na gruncie zebranego w sprawie materiału bezsporne jest, iż przedmiotowa myjnia nie powstała w wyniku modernizacji starej rampomyjni, lecz jej powstanie stanowiło budowę obiektu budowlanego, na którą to inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia. Organ zgodził się ze skarżącymi, iż przedmiotowy obiekt jest związany z budynkiem - topialnią tłuszczu, ale nie oznacza, to, że zyskał charakter urządzenia budowlanego. Zdaniem organu nie ma wątpliwości, że do powstania przedmiotowego budynku zastosowano technikę, która mieści się pod pojęciem robót budowlanych, jak również został on wykonany z materiałów, które można uznać za wyroby budowlane. Powstały obiekt służy do mycia pojemników po surowcu do topienia tłuszczy co świadczy o funkcjonalnym związku myjni z topialnią tłuszczy, ale nie przesądza o jej kwalifikacji jako urządzenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. i W. K. podnieśli, iż nieprawdą jest, że budowa myjni nastąpiła po dniu 26 maja 2000 r. Funkcjonowała ona bowiem w czasach istnienia Spółdzielni Kółek Rolniczych w tym samym miejscu, a organy niesłusznie utożsamiają myjnię z rampą, która służyła do obsługi technicznej pojazdów. Wskazali nadto, iż prawdą jest, że po tej dacie myjnia został poddana modernizacji (przebudowie). Prace zostały zakończone w sierpniu 2003 r. Część prac została wykonana przez firmę "[...]" s.c., która postawiła m.in. murki oporowe. Powyższe zdaniem skarżących oznacza, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zakładu przetopu tłuszczu z dnia [...] września 2003 r., nr [...] obejmowała także przedmiotową myjnie, po przebudowie. Zdaniem skarżących poprzez wydanie decyzji o użytkowaniu rozstrzygnięto sprawę myjni i obecne postępowanie było bezprzedmiotowe i należy je umorzyć.
B. i W. K. podtrzymali nadto swoją tezę, iż przedmiotowa myjnia w związku ze swoim funkcjonalnym związkiem z innym budynkiem (halą topialni tłuszczy) utraciła miano obiektu budowlanego, a zyskała charakter urządzenie budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W takim wypadku zastosowanie winien znaleźć art. 50 ust. 1 pkt 1 i odpowiednio art. 51, a nie 48 Prawa budowlanego.
Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wbrew twierdzeniu skarżących decyzja z dnia [...] września 2003 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie zakładu przetopu tłuszczy zwierzęcych nie obejmowała swoim rozstrzygnięciem obiektu myjni będącego wyodrębnioną budowlą. Powyższe wynika zdaniem Sądu z treści wniosku W. K. o udzielenie zezwolenia na użytkowanie (k. 17 akt administracyjnych [...]), gdzie wskazano, iż wniosek dotyczy zmiany przeznaczenia budynku po byłej mieszalni pasz na topialnię tłuszczy przemysłowych, załączonego do tegoż wniosku projektu budowlanego ograniczającego się wyłącznie do w/w budynku (k. 1 akt administracyjnych [...]) oraz treści decyzji z dnia [...] września 2003 r., gdzie wskazano, iż pozwolenie na użytkowanie dotyczy budynku po byłej mieszalni pasz.
Również z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., Nr [...] wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż przedmiotem postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów po byłej Spółdzielni Kółek Rolniczych była wyłącznie zmiana sposobu użytkowania części budynku warsztatowego wraz z wentylatornią, a postępowanie to nie obejmowało swoim zakresem przedmiotowym innych obiektów budowlanych zrealizowanych przez inwestorów bez pozwolenia na budowę na przedmiotowej działce. Dlatego też, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania.
W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego błędnego zakwalifikowania przedmiotowej myjni jako obiektu budowlanego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy obiekt myjni składa się z wylewki betonowej o wymiarach 6,00 x 4,50 metra ze spadkiem wyprofilowanym w stronę kratki ściekowej ogrodzonej z trzech stron murkiem o wysokości około 60 centymetrów. Został posadowiony na nieruchomości w B. przy ul. [...] po dniu 26 maja 2000 r. bez jakiegokolwiek zezwolenia bądź zgłoszenia, że jest przeznaczony do mycia pojemników na surowiec wykorzystywanych w znajdującej się w budynku położonej na tej samej nieruchomości topialni tłuszczy. Z zawartych w art. 3 ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane definicji budynku, budowli i obiektu małej architektury wynika, iż przedmiotowa myjnia nie może zostać zaliczona do kategorii budynków bądź obiektów małej architektury.
W świetle definicji ustawowej stanowiącej, że budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, musi być uznana za budowlę. Brak jest przy tym w ocenie Sądu przesłanek do zakwalifikowania obiektu myjni do zdefiniowanej w art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego kategorii urządzeń budowlanych. Zdaniem Sądu konstrukcja myjni oraz jej położenie, nie świadczy o tak ścisłym i istotnym związku przedmiotowej myjni z funkcjonowaniem topialni tłuszczy jako obiektu budowlanego, by mogła ona być uznana za urządzenie budowlane stanowiące część tegoż obiektu.
Sąd zwrócił bowiem uwagę, iż obiekt myjni może służyć także innym celom. Zdaniem Sądu I instancji funkcja jaką pełni przedmiotowa myjnia niewątpliwie nie wiąże się z istnieniem konkretnego obiektu budowlanego - topialni tłuszczu, bowiem konstrukcja przedmiotowej budowli nie jest w jakikolwiek specyficzny sposób dostosowana do potrzeb topialni tłuszczu i może potencjalnie służyć myciu pojazdów samochodowych, maszyn rolniczych i innych ruchomości niekoniecznie związanych z funkcjonowaniem obiektu budowlanego jakim jest topialnia tłuszczy. Tak szeroki charakter zastosowania myjni świadczy w ocenie Sądu o tym, że jest ona niewątpliwie samodzielną budowlą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. K. i W. K. zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucając mu:
- 1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane polegające na błędnej wykładni pojęcia "myjnia" w aspekcie przedmiotowej sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej to, że obiekt myjni może służyć także innym celom, niż mycie pojemników, nie wyklucza tego, że jest urządzeniem technicznym związanym z zakładem przetopu tłuszczy, gdyż zawsze będzie wykorzystywany na potrzeby zakładu, w którym się znajduje. Jeżeli taki obiekt jak myjnia jest elementem wyposażenia technologicznego zakładu produkcyjnego zapewniającym możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, to przestaje być budowlą, a staje się urządzeniem budowlanym (technicznym), o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.
- 2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. art. 113 § 1 i art. 134 tej ustawy polegające na nie wyjaśnieniu przez Sąd pierwszej instancji kwestii prawidłowości zastosowanej procedury prowadzącej do wydania zaskarżonych decyzji, a w szczególności prawidłowości nałożonych obowiązków decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 610 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 113 § 1 i art. 134 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż na etapie postępowania administracyjnego oraz postępowania przed sądem I instancji skarżący nie podnosili żadnych zarzutów w odniesieniu do prawidłowości nałożonych obowiązków. Bezsporne w sprawie jest, iż skarżący nałożonych obowiązków nie wykonali, co skutkowało wszczęciem postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, a w konsekwencji ostateczną decyzją o rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z przepisami art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę m.in. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, nałożonych na inwestora w trybie art. 48 ust.
3. Sąd w I instancji w uzasadnieniu wyroku poniósł, że "za prawidłowe uznać należy przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowlany zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej, co nakładało na organy administracji obowiązek przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego zakończonego decyzją ostateczną stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie". Brak odniesienia się w sposób obszerny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do prawidłowości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. nie stanowi naruszenia przepisów postępowania zarzucanych w skardze kasacyjnej, ponieważ uzasadnienie to spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących kasacyjnie obowiązki nałożone w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. zostały sformułowane w sposób precyzyjny, gdyż wynikają wprost z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, żeby skarżący wystąpili o przedłużenie terminu do przedłożenia żądanych dokumentów, w przypadku trudności z ich uzyskaniem.
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wskazać należy, iż istota niniejszej sprawy, co wynika również z uzasadnienia skargi kasacyjnej, sprowadza się do ustalenia, czy będąca przedmiotem postępowania myjnia stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Uznanie, że wskazane powyżej urządzenie jest budowlą w rozumieniu tego przepisu, daje podstawę do przyjęcia samowoli budowlanej, uzasadniającej nałożenie obowiązku rozbiórki.
Zgodnie z treścią wskazanego przepisu przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Pod pojęciem urządzenia budowlanego należy z kolei rozumieć, stosownie do brzmienia art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.
Myjnia będąca przedmiotem niniejszego postępowania składa się z wylewki betonowej o wymiarach 6 m. x 4,5 m. ze spadkiem wyprofilowanym w stronę kratki ściekowej ogrodzonej z trzech stron murkiem o wysokości około 60 cm. Obiekt ten nie spełnia zatem wymogów określonych w art. 3 pkt 9, bowiem nie jest to ani przyłącze ani urządzenie instalacyjne, a jego budowa nie wiązała się z możliwością funkcjonowania zakładu przetopu tłuszczy. Należy mieć bowiem na uwadze, iż to przeznaczenie obiektu budowlanego decyduje o rodzaju urządzeń technicznych niezbędnych dla jego eksploatacji. Związanie urządzenia z obiektem oznacza przede wszystkim związanie w sensie funkcjonalnym, tym samym do urządzeń budowlanych należą z całą pewnością urządzenia służące zaopatrzeniu obiektu w wodę, odprowadzenia ścieków itp. Urządzenia te w przypadku wielu kategorii obiektów budowlanych są bowiem niezbędne dla stworzenia właściwych warunków ich użytkowania.
W przedmiotowej sprawie myjnia o wyżej wskazanych parametrach nie jest niezbędna do funkcjonowania topialni tłuszczy, bowiem mycie pojemników może odbywać się również w inny sposób, co wskazane zostało w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Uznać zatem należy, iż myjnia zbudowana przez skarżących jest budowlą samodzielną, służącą do realizacji funkcji tylko jej przypisanych.
Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż przedmiotowa myjnia, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i jej budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.