Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 63/13, oddalił skargę H. C. i M. C. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 listopada 2012 r., nr IGR-II.7840.6.2012.IŁ, w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu Sąd powołał się na następujący stan sprawy: Decyzją z dnia 30 sierpnia 2012 r. Starosta Iławski, po rozpatrzeniu wniosku spółki... Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, zw. dalej spółką, o wydanie pozwolenia na budowę czterech elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę czterech elektrowni wiatrowych o mocy nominalnej 2,0 MW każda wraz z infrastrukturą, położonych na działce nr... – obręb K. – Gm. L.a oraz nr... – obręb R.– gmina L.. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267).
Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie H. i M.C.. Zakwestionowanej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego oraz art. 77, 80, 7, 8, 11 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez: wydanie decyzji, mimo, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego nie spełniał wymogów formalnoprawnych; wydanie decyzji, mimo, że projekt budowlany nie spełniał wymogów określonych w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. (Dz. U. 2012, poz. 462); niedopełnienie przez organ architektoniczno-budowlany obowiązku sprawdzenia projektu wynikającego z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego; błędne oznaczenie w decyzji stron postępowania; brak uzasadnienia prawnego, poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa; brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego z uwagi na niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; naruszenie zasady praworządności i nie wyjaśnienie okoliczności sprawy i istniejącego w sprawie stanu faktycznego; naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa; naruszenie zasady uwzględnienia interesu stron.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia 21 listopada 2012 r., nr IGR-II.7840.6.2012.IŁ, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego Wojewoda wskazał, że niezbędnym warunkiem prawnym było, by w chwili wydania przez organ I instancji decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja o warunkach zabudowy była już ostateczna, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego również zarzut zatwierdzenia projektu budowlanego nie spełniającego wymogów § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. jest niezasadny. Organ zaznaczył, że w zatwierdzonym projekcie znajdują się zgodnie z ww. przepisem, na stronach tytułowych każdego z obu tomów, zarówno personalia projektanta sporządzającego to opracowanie, jak i numer posiadanych przez niego uprawnień oraz specjalność, w której dana osoba jest uprawniona do projektowania.
W ocenie Wojewody nie znajduje potwierdzenia także zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Według organu zgromadzony materiał dokumentacyjny w sprawie nie pozwala stwierdzić niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy czy też decyzją środowiskową. Nie stwierdzono również niezgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, ani tego, by zatwierdzony projekt był niekompletny i nie posiadał wymaganych przepisami opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Ponadto według Wojewody nieuzasadnione są zarzuty naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów Kpa. Zaskarżona decyzja zawiera zaś wszystkie elementy wymagane przepisami art. 107 kpa i nie została ona podjęta z pogwałceniem zasad postępowania administracyjnego.
Na tę decyzję H. i M. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 11 ust. 1 i 2, § 13 oraz § 323-327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobu sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883), zw. dalej rozporządzeniem w sprawie poziomów elektromagnetycznych, poprzez pominięcie zbadania, czy inwestycja będzie oddziaływała i w jaki sposób na istniejące, usytuowane w sferze oddziaływania obiektu inne budynki, zwłaszcza budynki mieszkalne skarżących znajdujące się w odległości ok. 500 m od planowanej inwestycji oraz budynki użyteczności publicznej, takie jak przedszkole i szkoła, które znajdują się we wsi R. w odległości ok. 1000 m od planowanej inwestycji;
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z oddziaływaniem planowanej inwestycji na budynki mieszkalne skarżących znajdujące się w odległości ok. 500 m od planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Poza tym organ wyjaśnił, że o braku przeciwwskazań dla realizacji przedmiotowej inwestycji, wynikających z przepisów o ochronie przyrody i innych dotyczących środowiska świadczy pozytywna decyzja Wójta Gminy Lubawa z dnia 6 września 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, określająca warunki środowiskowe konieczne do spełnienia przy realizacji tego przedsięwzięcia.
W piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2013 r. uczestnik postępowania spółka... Sp. z o.o. z siedzibą w Dąbrowie Chełmińskiej wniosła o oddalenie skargi, zgadzając się ze stanowiskiem organu i uznając zarzuty skargi za bezzasadne.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji dotyczą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę czterech elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą.
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
- 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
- 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;
- 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Pozytywny wynik opisanego powyżej sprawdzenia skutkuje obowiązkiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd Wojewódzki wskazał, że proces inwestycyjny, który zakończyć ma się zrealizowaniem planowanej inwestycji składa się z kilku etapów, których spełnienie umożliwia przystąpienie do kolejnego, w następstwie których to działań dochodzi do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Inwestor, przed wystąpieniem z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, musi uzyskać dla planowanej inwestycji najpierw ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.), dalej: u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
W rozpoznawanej sprawie inwestor przedstawił takie decyzje, bowiem w aktach sprawy - projekcie budowlanym - znajduje się: ostateczna decyzja Wójta Gminy Lubawa z dnia 18 maja 2012 r., nr 51/2012 ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech elektrowni wiatrowych o mocy 2,0 MW każda wraz z infrastrukturą na część działek nr:... (droga gminna) i... (droga gminna), obręb R.;... (tymczasowy łuk) i... (droga gminna), obręb K., gmina L..
Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy Lubawa z dnia 6 kwietnia 2012 r., GKIZP 6220.01.2012. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.
Sąd zauważył, że na etapie procesu inwestycyjnego organy architektoniczno-budowlane nie dokonują ponownie oceny tych okoliczności sprawy, które stanowiły podstawę wydania zarówno decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wynika to wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który nakłada na organy obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie daje im natomiast podstaw do oceniania materiału dowodowego, na podstawie którego zostały wydane ww. decyzje, czy też ingerowania w zapisy zawarte w tych decyzjach. Nie pozostaje w ich kompetencji zmiana wymagań ochrony środowiska określonych w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Organ architektoniczno - budowlany musi ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska sprecyzowanymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ma natomiast prawa we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznych decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) dla tej inwestycji, czy też ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Poza tym z treści art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, jak również z treści art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji... wynika, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Organ architektoniczno-budowlany nie może ich samodzielnie określić inaczej.
Z przytoczonymi zapisami ustaw koresponduje nadto treść art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, czyli wiąże organ architektoniczno - budowlany przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1).
Sąd Wojewódzki nie zgodził się zatem ze skarżącymi, że organy orzekające w tej sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z oddziaływaniem planowanej inwestycji na budynki mieszkalne skarżących znajdujące się w odległości ok. 500 m od planowanej inwestycji oraz budynki użyteczności publicznej takie jak przedszkole czy szkoła znajdujące się w odległości 1000 m od spornej inwestycji. Okoliczności te zostały zbadane w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 6 kwietnia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W decyzji tej zastrzeżono zaś wyraźnie, że w trakcie eksploatacji elektrowni wiatrowej, w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej należy niezwłocznie podjąć działania adaptacyjne ograniczające emisję hałasu do otoczenia.
Ponadto na inwestora nałożono w pkt V decyzji środowiskowej obowiązek wykonania i przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem. Analizę należy wykonać zgodnie z treścią postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 27 lutego 2012r. Zastrzeżono również, że w przypadku niedotrzymania standardów jakości środowiska w zakresie propagacji hałasu i uciążliwości akustycznych, inwestor obowiązany jest do ich ograniczenia (poprzez zastosowanie odpowiednich środków technicznych) do prawnie wymaganych poziomów. Wyniki pomiarów oraz przyjęte rozwiązania minimalizujące (w razie zaistnienia takiej konieczności) należy przedłożyć m.in. Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Sąd dostrzegł, że z raportu oddziaływania inwestycji na środowisko wynika, że przedmiotowa inwestycja nie spowoduje przekroczenia obowiązujących norm akustycznych.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z przytoczonych warunków i zastrzeżeń wynika jednoznacznie, że nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącego zaprezentowane na rozprawie, że na gruncie niniejszej sprawy powinien być zbadany stopień emitowania hałasu ponieważ organy wydające decyzje oparły się tylko na twierdzeniach inwestora. Stanowisko organów znajduje swoje oparcie w szczegółowych warunkach określonych w decyzji środowiskowej. Samo zaś żądanie skarżącego dotyczące konieczności zbadania stopnia emitowania hałasu przez sporną inwestycję jest na obecnym etapie inwestycyjnym zupełnie nierealne i niewykonalne. Trudno zatem na podstawie twierdzeń strony skarżącej przyjąć, wbrew informacjom zawartym w decyzji środowiskowej i raporcie, że poziom hałasu na ich działce zostanie przekroczony o dopuszczalne normy. Brak jest zatem na obecnym etapie podstaw do stwierdzenia, że w otoczeniu projektowanych elektrowni wiatrowych przekroczone zostaną dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobu sprawdzania dotrzymania tych poziomów (DZ.U, Nr 192, poz. 1883).
W ocenie Sądu Wojewódzkiego mylnie również wskazał pełnomocnik skarżącego na rozprawie jakoby w aktach sprawy brakowało wymaganego postanowieniem RDOŚ i decyzją Wójta Lubawy o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia konserwatora zabytków na realizację inwestycji. W decyzji środowiskowej znajduje się jedynie zapis (pkt 3.1) mówiący, że ze względu na stwierdzone w rejonie przedsięwzięcia liczne stanowiska archeologiczne, prace ziemne (wykonywane zwłaszcza w sąsiedztwie elektrowni nr 4) należy wykonywać w porozumieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Nie ma natomiast mowy o sformalizowanym pozwoleniu jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji.
Odnośnie zarzutu dotyczącego powstania efektu migotania cienia przez powstanie przedmiotowej inwestycji, Sąd Wojewódzki dostrzegł, że... Sp. z o.o. z siedzibą w Dąbrowie Chełmińskiej słusznie podniósł, że z raportu o oddziaływaniu rzeczonego przedsięwzięcia na środowisko wynika, że minimalizacja oddziaływania efektu migotania cienia zostanie uzyskana poprzez: zastosowanie nowoczesnych turbin o małej częstotliwości obrotu łopat wirnika; lokalizację turbin na północ od największych miejscowości (B., L.); usytuowanie turbin w znacznych odległościach od zabudowy.
Zgodnie zatem z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w fazie postępowania wyjaśniającego prowadzonego postępowania administracyjnego mającego za przedmiot zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organ musiał ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska sprecyzowanymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie miał on natomiast kompetencji, aby we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, czy też ustaleń ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów obu instancji, że ponieważ przedstawiony przez inwestora projekt budowlany nie naruszał ustaleń oraz wymogów zawartych w tych decyzjach, były one zobowiązane na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Za niezasadny Sąd Wojewódzki uznał zarzut naruszenia § 11 ust. 1 i 2, § 13 oraz § 323-327 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organy zbadały zgodność projektu budowlanego z przepisami Prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi oraz stwierdziły, że projekt ten jest zgodny z wymogami powołanego rozporządzenia. Powołane przez stronę skarżącą regulacje § 11 ust. 1 i 2, § 13 rozporządzenia dotyczą zasad usytuowania budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, który winien być lokalizowany poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach, bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości. Do takich uciążliwości zalicza się, na co wskazują skarżący szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pół elektromagnetycznych oraz hałas i drgania.
Odnośnie zaś zachowania odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów to Sąd wskazał, że istniejąca odległość pomiędzy lokalizacją wiatraków a najbliższymi zabudowania skarżącego wynosząca jak wskazano w decyzji środowiskowej ok. 500 m, należy stwierdzić, że taka odległość świadczy o zachowaniu wszelkich wymogów określonych w § 13 rozporządzenia.
Wbrew twierdzeniom skargi organ odwoławczy z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego ponownie rozpoznał sprawę merytorycznie ustosunkowując się do wskazanych w odwołaniu zarzutów.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wnieśli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na to, że w obowiązującym prawie nie obowiązują żadne przepisy regulujące warunki techniczne dla obiektów w postaci elektrowni wiatrowych, w ogóle może zostać zastosowany w sprawie. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły więc dokonać oceny zgodności przedłożonego projektu z przepisami Prawa budowlanego, a w szczególności z warunkami technicznymi dla tych obiektów, gdyż nie są to budynki w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki nie mógł też stwierdzić zgodności decyzji z prawem w tym zakresie, z uwagi na brak normatywnego miernika oceny w tym względzie,
- 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c i art. 145 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1, lit. e oraz ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i § 11 ust. 1 i 2, § 13, § 204 ust. 5 i § 206 ust 1 oraz § 323 - 327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz., 690, ze zm.) poprzez pominięcie analizy tego czy budowa planowanych dwóch elektrowni wiatrowych spełnia podstawowe wymogi art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nie koliduje z dotychczasową zabudową terenu inwestycji i otoczenia, a także kwestii bezpieczeństwa planowanego obiektu budowlanego, poszanowania interesów osób trzecich oraz kwestii standardów emisyjnych z instalacji w zakresie emisji hałasu.
Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną... Sp. z o.o. z siedzibą w Dąbrowie Chełmińskiej wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zwrot od skarżącego na rzecz uczestnika, kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.).
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Zauważyć na wstępie trzeba, że zarzuty nie zostały w skardze kasacyjnej zredagowane w sposób właściwy.
Stawiając bowiem zarzuty naruszeń przepisów proceduralnych, a to art. 145 § 1 ust. 1 lit. c i art. 145 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1, lit. e oraz ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i § 11 ust. 1 i 2, § 13, § 204 ust. 5 i § 206 ust 1 oraz § 323 - 327 rozporządzenia ani w petitum skargi, ani też w jej uzasadnieniu nie można się doszukać o które konkretnie jednostki redakcyjne chodzi, czy § 11 rozporządzenia (a ust. 2 ma ich siedem), czy też § 13 (ma cztery ustępy). Zupełnym nieporozumieniem, w tym kontekście, jest wymienienie naruszenia szeregu przepisów, tj. § 323 - 327 czyli całego Działu IX rozporządzenia.
Z kolei przepisy § 204 ust. 5 i § 206 ust 1 odnoszą się do budynków, a nie przedmiotowych wież. Tak postawione zarzuty nie stwarzają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości ich rozpoznania, szczególnie jeśli uwzględnić, iż skarga kasacyjna winna zawierać wykazania znaczenia naruszenia przepisów proceduralnych dla rozstrzygnięcia sądu. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.
Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.
Zauważyć też trzeba, że zarówno zarzuty powyższe (jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego) stanowią w istocie powtórne przedstawienie tej samej argumentacji, która była prezentowana już na etapie postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Sądu Wojewódzkiego.
Nie ma zaś żadnych podstaw, aby nie zgodzić się z wyjaśnieniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które zresztą nie są kwestionowane w skardze kasacyjnej, że powołane przez stronę skarżącą regulacje dotyczą zasad usytuowania budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, który winien być lokalizowany poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych (szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pół elektromagnetycznych oraz hałas i drgania), lecz istniejąca odległość pomiędzy lokalizacją wiatraków a najbliższymi zabudowaniami strony skarżącej wynosząca, jak wskazano w decyzji środowiskowej ok. 500 m, świadczy o zachowaniu wszelkich wymogów określonych w § 13 rozporządzenia.
W tej sytuacji zarzutów naruszeń przepisów procesowych nie można uznać za usprawiedliwione.
Również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez to, że w obowiązującym prawie nie obowiązują żadne przepisy regulujące warunki techniczne dla obiektów w postaci elektrowni wiatrowych, a więc przepis ten nie może zostać zastosowany w sprawie, postawiony został w sposób wadliwy i nie okazał się uzasadniony.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.
Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771, czy wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować, zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05.
W skardze kasacyjnej postawiono tezę, że brak przepisów technicznych odnoszących się do budowy i utrzymania urządzeń generujących energię elektryczną przy wykorzystaniu wiatru uniemożliwia zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Teza ta nie jest uprawniona. Przepis ten bowiem nakazuje organowi architektoniczno-budowlanemu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Oznacza to, że organ nie dokonuje merytorycznej oceny całego projektu budowlanego (w tym projektu techniczno-budowlanego), lecz ma obowiązek sprawdzenia, czy element projektu budowlanego w postaci projektu zagospodarowania działki pozostaje w zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Stosownie do § 8 ust. 2 pkt 3 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133, ze zm.), część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, informację i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi.
Tylko takie wymagania, które określa przepis prawa w zakresie projektu zagospodarowania działki mogą być przedmiotem ocen organów. Jak zaś zasadnie podkreślił Sąd Wojewódzki kwestie te były przedmiotem toczącego się postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, a wydana decyzja wiązała organ architektoniczno-budowlany.
Zgodzić się trzeba natomiast z tym, że jest pożądane, aby legislator określił precyzyjne wymagania stawiane urządzeniom, które powszechnie już są budowane zarówno co do wymagań technicznych jak i eksploatacyjnych, nie można jednak wymagać od organu administracji stosującego obowiązujące prawo, aby z powodu nieuregulowania kwestii technicznych odmówił realizacji prawa do zabudowy.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.