Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1547/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a mianowicie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy i decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem projekt zagospodarowania działki naruszał przepisy techniczno-budowlane), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że do czerpni powietrza nie znajduje zastosowania przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, podczas gdy w ww. przepis reguluje również usytuowanie czerpni powietrza względem granicy działki;
- II. z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę i nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., spowodowanym przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki stwierdziwszy jej błędy (o których mowa na s. 3 uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego) i przeprowadziwszy w związku z tym uzupełniające postępowanie dowodowe, które wpłynęło na treść zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy projektu budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki winien był decyzję Prezydenta m.st. Warszawy uchylić i orzec co do istoty. Utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy spowodowało, że pomimo ustalonych przez Wojewodę Mazowieckiego błędów w zakresie projektu budowlanego decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i jest podstawą działań Inwestora;
- b. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę i nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 8 K.p.a. i 11 K.p.a. spowodowane przez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z zasadami pogłębiania zaufania oraz przekonywania stron, bowiem Wojewoda Mazowiecki, pomimo stwierdzenia uchybień decyzji Prezydenta m.st. Warszawy utrzymał ją w mocy;
- c. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę i nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 50 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., a w konsekwencji z naruszeniem art. 15 K.p.a., spowodowanym przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie mającym istotny wpływ dla rozstrzygnięcia, podczas gdy tego typu uchybienia powinny skutkować uchyleniem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, a brak tego typu rozstrzygnięcia i utrzymanie w mocy decyzji po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;
- d. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne i pozbawione analizy merytorycznej odniesienie się do zarzutów skargi, w tym przede wszystkim brak wyjaśnienia powodów, dla których WSA przyjął, że do sytuowania czerpni powietrza nie mają zastosowania regulacje § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, podczas gdy argument ten miał istotne znaczenia dla skargi, a WSA ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że Wojewoda Mazowiecki miał w tym zakresie słuszność
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego i decyzji Prezydenta m.st. Warszawy; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. z załączonego dokumentu, tj. "Analiza projektu budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną dz.ew. A z obrębu [...] przy ul. T./ul. L. w dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy" wykonanej w dniu 25 października 2017 r. przez mgr. inż. arch. J.. na okoliczność nieprawidłowego i niezgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury usytuowania czerpni powietrza względem granicy działki, a w konsekwencji nieprawidłowości zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy projektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne i pozbawione analizy odniesienie się do zarzutów skargi, w tym przede wszystkim brak wyjaśnienia powodów, dla których WSA przyjął, że do czerpni powietrza nie mają zastosowania przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wbrew twierdzeniu wnoszącej kasację, zawartemu w dalszej części analizowanego zarzutu, WSA nie ograniczył się do stwierdzenia, że Wojewoda Mazowiecki miał w tym zakresie słuszność. Sąd stwierdził bowiem, że projektowana lokalizacja wolnostojącej czerpni powietrza nie narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", z uwagi na to, że czerpnia nie jest budynkiem. Dodał, że ma do niej zastosowanie wyłącznie przepis § 152 powołanego rozporządzenia, który nie zakreśla odległości tego rodzaju urządzenia od granicy z sąsiednią działka budowlaną.
Odnośnie zaś do nieskonkretyzowanego zakresu omawianego zarzutu, sformułowanego jako lakoniczne i pozbawione oceny merytorycznej odniesienie się do zarzutów skargi, skonstatować należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Dotyczy to także obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi. Zauważyć bowiem należy, że obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11).
Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę i nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. spowodowanym przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki stwierdziwszy jej błędy i przeprowadziwszy w związku z tym uzupełniające postępowanie dowodowe, które wpłynęło na treść zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy projektu budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podczas gdy, zdaniem Wspólnoty, winien był decyzję Prezydenta m.st. Warszawy uchylić i orzec co do istoty.
Z systematyki i treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane" wynika, że o ile projekt budowlany ma być zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę, jego braki powinny być usunięte przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, postępowanie mające na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4, powinno być przeprowadzone przed organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, a więc przed wydaniem przezeń decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której w trakcie postępowania odwoławczego okaże się, że projekt obarczony jest wadami nieistotnymi, czyli wadami, które są związane z wymogami o charakterze formalnym, a które nie oznaczają istotnych naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wówczas organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 K.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieistotnych nieprawidłowości projektu budowlanego. Jeśli inwestor usunie nieprawidłowości, decyzja organu drugiej instancji jest wydawana w warunkach istnienia sanowanego projektu budowlanego. Pamiętać trzeba, że pozwolenie na budowę wchodzi do obrotu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej.
W niniejszej sprawie doszło do takiej właśnie sytuacji procesowej. Utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, którego nieistotne uchybienia zostały usunięte w trakcie postępowania odwoławczego, nie stanowi naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.
Sąd pierwszej instancji trafnie zatem uznał, że zmiany projektu dokonane w trakcie postępowania odwoławczego nie były istotne i miały charakter porządkujący. Zostały one opisane w piśmie Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 lutego 2018 r., skierowanym do pełnomocnika inwestora. W piśmie tym Wojewoda wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości sprecyzowanych w siedmiu punktach. W piśmie z dnia 14 lutego 2018 r. inwestor poinformował o wykonaniu uzupełnień i złożył wyjaśnienie. Projekt zagospodarowania terenu został doprowadzony do zgodności z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 562 ze zm.) poprzez sporządzenie na kopii mapy do celów projektowych poświadczonych za zgodność z oryginałem przez projektanta i geodetę, przy czym inwestor wskazał stronę 271 tomu I projektu, na której ten wiążący projekt zagospodarowania terenu znajduje się.
Wyjaśnił, że projekt na stronie 262A stanowi załącznik do uzgodnienia lokalizacji stacji trafo i nie stanowi projektu zagospodarowania terenu. Stwierdził, że w tomach III IV w częściach rysunkowych kondygnacji doprowadzono do zgodności z projektem zagospodarowania terenu. Inwestor wskazał korekty obrysu kondygnacji i podał rysunki, które w tym zakresie zostały zaktualizowane. Uzupełniono o pieczęć projektanta analizę możliwości racjonalnego wykorzystania źródeł energii. Dołączono do projektu aktualne zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 oraz oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust.
4. Przedłożono także oświadczenie projektanta o merytorycznej zgodności uzupełnionego projektu zagospodarowania z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym przez organ I instancji. Poświadczono za zgodność z oryginałem zamieszczoną w projekcie budowlanym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszystkie zmiany zostały autoryzowane poprzez naniesienie daty, pieczęci oraz podpisu osoby dokonującej zmiany.
Warto podkreślić, że o nieistotności wad opisanych powyżej świadczy zarówno ich charakter, jak i to w jakiej relacji pozostają do kilkutomowego zbioru dokumentów, jakim jest projekt budowlany spornej inwestycji.
W konsekwencji nie jest zasadny zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę i nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, w której, zdaniem skarżącej, decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 50 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., a w konsekwencji z naruszeniem art. 15 K.p.a. Wbrew skarżącej, uzupełniające postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w zakresie niemającym istotnego wpływu dla rozstrzygnięcie. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
W świetle powyższych rozważań nie jest zasadny także zarzut naruszenia polegającego na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi. Nawiązując do opisu naruszenia dodać można, że samo utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu pierwszej instancji dotkniętej uchybieniami, nie oznacza naruszenia art. 8 i art. 11 K.p.a. Podkreślając, że nie były to wady istotne, dodać można, że działaniem zgodnym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie norm prawa materialnego. Takiego charakteru działań organów skarżąca nie podważyła.
Nie było także żadnych podstaw do stawiania organom zarzutu naruszenia zasady sformułowanej w art. 11 K.p.a. Odnotować można, że skarżąca podniosła związek art. 8 i art. 11 K.p.a. z naruszeniami procesowymi ale tego związku nie skonkretyzowała.
Odnosząc się do zarzutu materialnoprawnego, nie można zgodzić się z poglądem, że do "czerpni powietrza" powinny mieć zastosowanie normy odległościowe, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż przepisy te, jak wynika z ich brzmienia, dotyczą sytuowania budynków. Sytuowania czerpni powietrza dotyczy natomiast § 152 powyższego rozporządzenia. Przepis § 2 ust. 1 omawianego rozporządzenia, nie ma zaś wpływu na rozumienie § 12 i § 152 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1900/13).
Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia określa przedmiotowy zakres unormowań tego aktu normatywnego. Przede wszystkim wskazuje na projektowanie i budowę budynków. Wprost nawiązuje także do budowli, spełniających funkcje użytkowe budynków. Bez względu jednak na to nawiązanie i pełnienie przez określone budowle funkcji użytkowej budynku, przepisy § 12 ust. 1-7 rozporządzenia w sposób szczególny normują zakres przedmiotowy regulacji odległości obiektu budowlanego od granicy działki. Hipotezy norm § 12 ust. 1-7 rozporządzenia obejmują tylko budynki.
Natomiast przepis wstępny § 2 ust. 1 rozporządzenia w zakresie budowli tylko wtedy pozwala na zastosowanie przepisów rozporządzenia do budowli, gdy przepis szczególny omawianego rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków. Z takim szczegółowym unormowaniem mamy do czynienia w przypadku przepisów § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Usytuowanie urządzenia w postaci czerpni w granicy nieruchomości sąsiedniej nie narusza zatem przepisów § 12 (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1396/18).
Odnosząc się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej opartej na przywołanym wyroku NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 728/11, zauważyć trzeba przede wszystkim, że przedmiotem postępowania administracyjnego, a następnie sądowego była, według określenia WSA w Rzeszowie, zaaprobowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, wiata, stanowiąca "budowlę nadziemną spełniająca funkcję użytkową budynku gospodarczego". Wbrew wywodowi Wspólnoty, przedstawionemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołany wyrok nie rozstrzygał o usytuowaniu urządzeń budowlanych. Ta sama uwaga odnosi się do przywołania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt II OSK 189/14.
Z powyższych rozważań wynika, że kwestia usytuowania czerpni powietrza względem granicy działki jest zagadnieniem wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Nie ma zatem podstaw do uwzględnienia w tym zakresie dowodu z dokumentu w postaci przedłożonej wraz z kasacją "Analizy projektu budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną dz.ew. A z obrębu 5-04-06 przy ul. T./ul. L. w dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy" wykonanej w dniu 25 października 2017 r. przez mgr. inż. arch. J. M. Wykładnia i zastosowanie norm prawa materialnego należą do kompetencji organu administracyjnego, a następnie do sądu administracyjnego. Wniosek dowodowy zgłoszony na okoliczność niezgodności z prawem usytuowania czerpni względem granicy działki, niezależnie od pozostałych wymogów z art. 106 § 3 P.p.s.a., już z samego założenia pozostaje w sprzeczności z celem postępowania dowodowego, którym jest ustalenie istotnych okoliczności faktycznych, a nie ustalenie stanu prawnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.