Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Wr 82/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA") oddalił skargę Z. K. (dalej: "Skarżąca") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki okapu garażu samochodowego.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a."), w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: "P.b."), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB") z dnia [...] października 2015 r., nakazującą S. S. (dalej: Inwestor") rozbiórkę okapu garażu samochodowego wybudowanego na działce nr [...] AM-2, we wsi K., w części wychodzącej na działkę [...] AM-1, w terminie do 31 grudnia 2015 r. i orzekając co do istoty sprawy, nakazał Inwestorowi rozbiórkę garażu (powinno być: "okapu garażu" - tak jest w decyzji WINB)) samochodowego wybudowanego na działce nr [...] AM-2, w części wychodzącej na działkę [...] AM-1.
Budowa garażu była prowadzona na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], którą Starosta K. (dalej; "Starosta") udzielił Wójtowi Gminy K. pozwolenia na budowę zespołu 13 boksów garażowych na działce nr [...] w K.. Gmina dokonała podziału działki nr [...] na kilka mniejszych, w tym działkę nr [...] i [...], które sprzedano osobom fizycznym. Na wniosek właścicielki działki nr [...], decyzją z dnia 17 sierpnia 2005 r., Starosta przeniósł udzielone decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. pozwolenie na budowę, w części dotyczącej budowy budynku garażowego na działce nr [...], pozostałe warunki decyzji pozostawiając bez zmian.
Następnie, decyzją z dnia [...] października 2005 r., Starosta zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2003 r., zatwierdzając projekt budowlany zamienny budynku garażowego w zabudowie szeregowej na działce nr [...]. Inwestycja ta została zrealizowana i w dniu 31 sierpnia 2010 r. organ I instancji wydał zaświadczenie o oddaniu obiektu do użytku. Pismem z dnia 6 marca 2012 r. Skarżąca wniosła do PINB o zbadanie prawidłowości i legalności budowli zrealizowanej na działce [...] podnosząc, że ściana garażu oraz okap dachu znajdują się faktycznie na jej działce.
W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB decyzjami z dnia [...] stycznia 2013 r., [...] grudnia 2013 r., [...] maja 2014 r. i z dnia [...] marca 2015 r. umarzał postępowanie w sprawie zgodności wybudowania przedmiotowego garażu z projektem zamiennym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] października 2015 r.; decyzje te na skutek odwołań Skarżącej były uchylane. Ostatnia decyzja PINB, z dnia [...] marca 2015 r., uchylona została przez WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., z uwagi na zaniechanie wdrożenia procedury naprawczej, tj. art. 51 ust. 2 P.b. Rozpoznając po raz kolejny sprawę PINB stwierdził, że okap garażu wchodzi około 10-12 cm na działkę nr [...] AM-1, a widoczny na rys. nr 4 projektu fragment zadaszenia to nie zaprojektowany okap, lecz fragment dalszej części zadaszenia kolejnych boksów garażowych w szeregu.
Natomiast rys. 6 projektu nie potwierdza jednoznacznie wystającego poza obrys ściany okapu. Wychodzenie okapu na działkę nr [...] nie kwalifikuje się jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego, jednak stanowi zmianę, która narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). W tak ustalonym stanie faktycznym PINB decyzją z [...] października 2015 r., nakazał rozbiórkę okapu garażu samochodowego w części wychodzącej na działkę nr [...] AM-1 w terminie do 31 grudnia 2015 r. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, WINB opisaną na wstępie decyzją, uchylił w całości decyzję z dnia [...] października 2015 r. i orzekając co do istoty sprawy nakazał rozbiórkę okapu garażu wybudowanego na działce nr [...] AM-2, w części wychodzącej na działkę [...] AM-1.
W sprawie lokalizacji ściany garażu wypowiedział się uprawniony geodeta, który na podstawie dokumentacji geodezyjnej oraz dokonanych pomiarów orzekł jednoznacznie, że granica działek nr [...] i nr [...] przebiega w osi ściany zewnętrznej przedmiotowego garażu w tolerancji dopuszczalnych błędów pomiarowych. Natomiast zasadnie podnoszona jest kwestia okapu wchodzącego na działkę nr [...]. Widoczny na rysunku nr 4 projektu dach nie zawiera projektowanego okapu, lecz jedynie fragment dalszej części zadaszenia kolejnych boksów garażowych. Zatem doszło do naruszenia działki sąsiedniej przez elementy zadaszenia – ok. 10-12 cm, co potwierdziły przeprowadzane kilkukrotnie oględziny. Naruszenia te nie kwalifikują się jako istotne odstąpienia od projektu budowlanego. Możliwym jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez likwidację części zadaszenia garażu usytuowanej na działce nr [...].
W skardze Skarżąca podniosła, że budowla została wykonana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę i narusza prawa właścicielskie.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę stwierdzając, że projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 2015 r. oraz poprzedzający go projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. przewidują wspólne ściany wewnętrzne pomiędzy boksami garażowymi określając jednakowo grubość ścian pomiędzy segmentami na 25 cm, po 12,5 cm w osi ściany po każdej tronie. Nie ma więc racji Skarżąca, że obecnie ściana jest grubsza niż przewiduje to projekt, gdyż wykonane po zakończeniu robót ocieplenie grubości 5 cm (ujęte w projekcie budowlanym zamiennym oraz w pomiarze geodezyjnym powykonawczym) zostało przez inwestorkę usunięte w trakcie trwania postępowania.
Również w obu projektach budowlanych szerokość każdego garażu liczona od osi ściany wewnętrznej do granicy działki zewnętrznej lub następnej osi ściany wewnętrznej (w przypadku boksu garażowego wewnętrznego) wynosi 3,5 m. Ponadto dołączony do akt sprawy szkic polowy nr [...] z pomiaru powykonawczego garażu wskazuje, że obiekt został wykonany zgodnie z projektem budowlanym. Potwierdza to kolejny pomiar geodezyjny z dnia 8 października 2014 r. wykonany przez uprawnionego geodetę. Geodeta stwierdził, że grubość ściany zewnętrznej budynku garażu na granicy działek nr [...] i [...] ma 0,25m. a co za tym idzie oś tej ściany znajduje się 0,125m od krawędzi (ściana bez tynku i ocieplenia). Geodeta wskazał, że granica obu działek przebiega w osi ściany zewnętrznej istniejącego budynku garażu w tolerancji dopuszczalnych błędów pomiarowych. Wyniki rzutowania naroży na granicę działki [...] z pomiaru kontrolnego własnego geodety (oznaczone na szkicu kolorem zielonym) wynoszą – 0,07m i 0,07m (różnice w pomiarach mniejsze od dopuszczalnych).
W tych okolicznościach twierdzenia Skarżącej o niezgodności wykonanej inwestycji z projektem budowlanym są całkowicie bezzasadne. Bezpodstawny jest także zarzut o braku możliwości wybudowania przez Skarżącą garażu na swojej działce. Obowiązek zaś wykonania przez inwestorów strzępi nie wynikał z zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestorka złożyła pisemną deklarację, że jeżeli Skarżąca będzie realizować na swojej działce garaż, to w trakcie tych prac zobowiązuje się wykonać strzępia w miejscu wyznaczonym. WSA podkreślił, że przy zabudowie szeregowej, co do zasady, musi istnieć współpraca na wielu płaszczyznach między sąsiadami. Dodał, że wszelkiego rodzaju roszczenia związane z przekroczeniem granicy działki należą do sfery cywilnoprawnej a nie administracyjnoprawnej.
W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji (rozpoznanie skargi) oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wyroku, a mianowicie:
- - art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i brak rozważenia wszystkich okoliczności oraz całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności treści wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, w tym decyzji, której naruszenie było przedmiotem postępowania,
- - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia i nadesłanie jego odpisu z pominięciem jednej strony (nr 10), przez co ograniczono możliwość strony odniesienia się do treści orzeczenia i jego motywów oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie, jakie przepisy prawa administracyjnego miały w sprawie zastosowanie i jaką interpretacją tych przepisów Sąd kierował się wydając zaskarżone orzeczenie,
- - art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. obrazę prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 17 P.b. poprzez jego niezastosowanie i wskazanie w uzasadnieniu wyroku, iż to na skarżącej spoczywały obowiązki związane z budową, która była przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją,
- - art. 33 P.b. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wynikających z niego konsekwencji dla treści pozwolenia na budowę i obowiązków inwestora,
- - art. 34 P.b. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, iż projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu wskazano, że WSA dopuścił się uchybień procesowych, które w konsekwencji miały wpływ na treść zapadłego orzeczenia. Zamierzenie inwestycyjne, jakim była budowa szeregu garaży, zostało faktycznie zniweczone przez budowę na działce sąsiedniej względem nieruchomości Skarżącej, stąd decyzja skarżącej o skierowaniu podania o wszczęcie postępowania sprawdzającego i nakazującego rozbiórkę. Naprowadzono, że Sąd podkreśla legalność budowy na działce sąsiedniej, nie biorąc przy tym pod uwagę, że budowa co najmniej w części była nielegalna, wykonana z naruszeniem wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd wbrew obowiązkowi nie rozważył wszystkich zarzutów skargi i całego materiału dowodowego dostępnego w aktach sprawy, ewentualnie rozważył go w sposób niepełny. Wbrew przedmiotowi skargi nie rozważył obowiązków obciążających inwestora, a skupił się na zarzutach względem Skarżącej, która uczestnikiem procesu budowlanego nie była. Sąd nie uwzględnił przy wyrokowaniu treści przepisów prawa materialnego określającego pewne prawne konsekwencje wydanej decyzji, w szczególności o wymaganiach projektu budowlanego, które w tej sprawie projekt zamienny z pewnością spełniał, skoro został zatwierdzony ostateczną decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy (okoliczność zupełnie pominięta przez Sąd) przewidywała budowę szeregu garaży, w tym garażu na działce Skarżącej.
Ponadto zabrakło rozważania przy zastosowaniu art. 33 Prawa budowlanego, który wprost dotyczy tak szczególnego wypadku, jakim jest budowa części z pierwotnego zamierzenia budowlanego. Sąd I instancji nie rozważył również zarzutu dotyczącego braku zbadania przez organy administracji zastosowania art. 36a ust. 5 P.b. Zdaniem Skarżącej budowla nie tylko narusza jej prawa, ale przede wszystkim pozostaje w sprzeczności z prawem budowlanym. Zmiana charakterystycznego parametru obiektu budowlanego oraz wybudowanie w odstępstwie od zatwierdzonego decyzją projektu zagospodarowania terenu powodują istotne odstępstwo od projektu budowlanego, co z kolei powoduje konsekwencje wymienione w przepisach Prawa budowlanego. W konkluzji Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia, z uwagi na nierozważenie przez Sąd I instancji zarzutów skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił wyłącznie zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej.
Na wstępie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi spełniać wymogi określone w art. 176 P.p.s.a. Do wymagań materialnych (konstrukcyjnych) ustawa zalicza m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów, które w ocenie skarżącego zostały naruszone. I tak, w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest natomiast spełniony, gdy skarga kasacyjna podnosząc zarzut naruszenia przepisu nie uwzględnienia jego podziału na inne jeszcze jednostki redakcyjne.
Powołanie się bowiem na całość przepisu w powyższej sytuacji uniemożliwia prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia i nie wyznacza kierunku, w którym NSA powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. np. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. FSK 41/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 9, wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. II GSK 944/10, LEX nr 965136).
Poza przytoczeniem podstaw kasacyjnych w opisany wyżej sposób, elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest uzasadnienie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Musi zawierać więc rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2162/13, LEX nr 1640513, czy wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. II GSK 2680/15, LEX nr 2324963).
Te uwagi natury ogólnej mają znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem w przypadku podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a., (naruszenie prawa materialnego), skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie numery artykułów: art. 17, art. 33 i art. 34 P.b. Tymczasem żaden z wymienionych artykułów nie stanowi jednej zamkniętej całości, ale podlega różnorakim podziałom: art. 17 P.b. składa się z punktów od 1 do 4, art. 33 P.b. dzieli się z kolei na ustępy od 1 do 6, zaś ustępy 2, 3 i 4 podlegają podziałom na punkty, a niektóre punkty składają się jeszcze z liter. Także art. 34 P.b. nie stanowi jednolitej całości, gdyż składa się z 6 ustępów, które również podlegają dalszym podziałom. W petitum skargi kasacyjnej podziałów tych nie uwzględniono, w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego próżno szukać doprecyzowania wadliwie sformułowanych zarzutów. Prowadzi to do wniosku, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., ze względu na opisane wady, nie poddają się ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jeśli chodzi o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., na której również oparte zostały zarzuty wniesionego środka odwoławczego to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania w istocie nie zostały uzasadnione. "Uzasadnienie" składa się bowiem z ogólników (np. "nie rozważył argumentów decydujących o naruszeniu", "nie rozważył wszystkich zarzutów skargi i całego materiału dowodowego", "brak oceny prawnej decyzji Starosty" itd.) bez wskazania, czego WSA nie rozważył i co zostało pominięte. Nie ma też w uzasadnieniu powiązania twierdzeń o rzekomych nieprawidłowościach z konkretnymi przepisami wymienionymi w petitum, nie mówiąc już o "wpływie" domniemanych uchybień na wynik sprawy.
Niezależnie od tego, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia i nadesłanie jego odpisu z pominięciem jednej strony (nr 10) stwierdzić należy, że "wada" ta w żadnym wypadku nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Jest to nieprawidłowość co do czynności sekretarskich a takowa nie może być utożsamiana z naruszeniem przepisów postępowania. Istotne dla oceny jest bowiem to czy oryginał uzasadnienia jest kompletny i odpowiada wzorcowi ustawowemu. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku znajdujące się w aktach sprawy jest kompletne i zawiera wszystkie elementy wymagane wskazanym wyżej przepisem.
Co się tyczy natomiast zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, to przepis ten nie jest unormowaniem samodzielnym. Jest to tzw. przepis wynikowy, regulujący sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Reasumując, z przyczyn powyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.