Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 179/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami.
Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na Rajmunda Papiernika - inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] przy ul. [...] we Wrocławiu – zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę - obowiązek sporządzenia i przedłożenia: 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, aktualnego na dzień opracowania - obejmującego budowę budynku w zabudowie bliźniaczej wraz z zagospodarowaniem terenu z niezbędną infrastrukturą - uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.
W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, iż w związku z wnioskiem skarżącej o sprawdzenie, czy roboty budowlane związane z wznoszeniem budynku na wskazanej wyżej posesji są prowadzone zgodnie z projektem budowlanym, w dniu 26 sierpnia 2008 r. przeprowadzone zostały oględziny spornej budowy, w trakcie których ustalono, że na terenie posesji znajduje się budynek dwukondygnacyjny w stanie surowym zamkniętym. Dokonano pomiarów odległości narożników (ścian bez otworów) budynku od strony posesji przy ul. [...] do ogrodzenia między posesjami. Południowo-zachodni narożnik budynku znajduje się w odległości 180 cm od ogrodzenia, natomiast narożnik północno-zachodni odpowiednio - 110 cm. W toku oględzin okazano decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1998 r., Nr [...], oraz decyzję z dnia 1 października 2007 r., Nr [...], przenoszącą na inwestora pozwolenie na budowę. Z rysunku zagospodarowania terenu wynika, że ściany budynków bez otworów (2 budynków garaży połączonych z budynkiem mieszkalnym) od strony nieruchomości przy ulicy [...] zostały usytuowane przez projektanta w odległości 1,5 m od granicy między sąsiednimi posesjami.
Z mapy zasadniczej, obejmującej nieruchomość przy ul. [...] wynika, że ogrodzenie nieruchomości od strony posesji [...] znajduje się częściowo na terenie działki nr 26, wchodzącej w skład tej posesji. Ogrodzenie nie jest usytuowane wzdłuż granicy między nieruchomościami. Ściany budynków garaży od strony posesji przy ulicy [...] znajdują się w odległości ok. 1,5 m od granicy posesji. Ustalono również, że działka nr 5, znajdująca przy nieruchomościach przy ul. [...] i [...] jest częścią rowu melioracyjnego, zarządzanego przez Zarząd Zieleni Miejskiej we Wrocławiu, który poinformował, że na odcinku zarurowanego odcinka rowu melioracyjnego nie stwierdzono zakłóceń w przepływie wód, odnotowano jednocześnie istnienie studni na trasie rowu.
W dniu 18 czerwca 2009 r. ponownie przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że ogrodzenie nieruchomości przy ul. [...] o wysokości 160 cm od strony nieruchomości przy ul. [...] wykonano na podmurówce, na słupkach stalowych, przęsła wypełniono siatką stalową. Stwierdzono, że ogrodzenie zostało wykonane poprawnie technicznie i nie stwarza zagrożenia. Na terenie działki nr 5 od strony nieruchomości przy ul. [...] znajduje się studnia rewizyjna. Studnia wykonana z kręgów betonowych, przykryta włazem stalowym o szerokości 60 cm. Nie stwierdzono spękań w kręgach studni, pierścień włazu zamontowany poprawnie. W toku oględzin stwierdzono istnienie na drodze dojazdowej do posesji przy ul. [...] (działka nr 6/9) pokryw żeliwnych zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Skarżąca w toku oględzin oświadczyła, że obecnie nie następuje podtapianie jej nieruchomości przez wody płynące z rowu melioracyjnego i wyjaśniła, że ogrodzenie między sąsiadującymi posesjami wykonał J. B. – poprzedni właściciel nieruchomości przy ul. [...].
W świetle powyższych ustaleń, organ I instancji stwierdził, że w toku robót budowlanych inwestor dokonał istotnego odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z zatwierdzonym projektem, nieczystości ciekłe z budynku przy ul. [...] powinny być bowiem odprowadzane do istniejącego już zbiornika szamba, znajdującego się na terenie posesji przy ul. [...] – projekt nie przewidywał wykonania zbiornika szamba dla potrzeb nowego budynku. Dowód z oględzin potwierdza natomiast, że instalacja kanalizacji sanitarnej budynku przy ul. [...] została podłączona do zbiornika szamba znajdującego się na terenie drogi dojazdowej do przedmiotowej nieruchomości (działka nr [...]). Organ I instancji zauważył ponadto, iż w aktach sprawy znajduje się mapa inwentaryzacji powykonawczej budowy budynku przy ul. [...], w tym mapa geodezyjna, zgodnie z którą na działce nr 6/9 wrysowano zbiornik szamba z pokrywą.
Ściana zewnętrzna zbiornika od strony działki nr [...] znajduje się przy granicy między działkami. Krawędź zewnętrzna pokrywy zbiornika znajduje się w odległości ok. 1,0 m od granicy z działką nr [...] i ok. 2,0 m od granicy działki nr [...]. W toku oględzin nie stwierdzono przy pokrywie odpowietrzenia zbiornika szamba. Zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r., odległość pokryw i wylotów wentylacji zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe powinna wynosić 2 m od granic działek sąsiednich.
Natomiast § 35 stanowi, że zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe powinny mieć odpowietrzenie, wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad terenem. W oparciu o zebrany materiał dowodowy, organ stwierdził ponadto, że ściana wznoszonych budynków (budynek mieszkalny i garażowy) od strony posesji przy ul. [...] została usytuowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ogrodzenie posesji przy ul. [...] od strony nieruchomości przy ul. [...] wykonano natomiast bez naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane, gdyż wykonanie ogrodzenia pomiędzy posesjami nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23) oraz dokonania zgłoszenia do właściwego organu (art. 30 ust. 1 pkt 3).
W świetle powyższego, organ I instancji wskazał, że skoro w toku wykonywania robót budowlanych inwestor dokonał istotnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, a nie uzyskał jednocześnie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1), to należy nałożyć na niego obowiązek podjęcia działań mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane.
Powyższa decyzja została zakwestionowana przez skarżącą, która podniosła, iż w oparciu o mapę geodezyjną widać wyraźnie, że ogrodzenie między posesjami wykonane zostało na należącej do niej działce nr 26 i narusza jej prawo własności. W związku z tym wniosła o usunięcie płotu wraz z roślinnością z jej terenu.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, iż jest ona zasadna i merytorycznie poprawna. Wskazał, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w sposób jednoznaczny wynika, że inwestor dokonał istotnego odstąpienia od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę w zakresie dotyczącym zagospodarowania terenu, bez wymaganej prawem zmiany tej decyzji, a to w pełni uzasadnia zobowiązanie go do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Odnosząc się zaś do podnoszonej w odwołaniu kwestii naruszenia prawa własności, która w ocenie skarżącej jest następstwem nieprawidłowego usytuowania ogrodzenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że jest to sprawa cywilna, którą rozstrzygnąć powinien właściwy sąd powszechny, a nie organ nadzoru budowlanego.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła, iż decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego naruszają prawo własności i są niezgodne z prawem budowlanym, gdyż pomimo potwierdzenia postawienia ogrodzenia niezgodnie z projektem zabudowy nie nakazano jego przesunięcia na właściwe granice.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygniecie, po uprzednim przytoczeniu treści art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36a ust. 1, 2 i 5 ustawy – Prawo budowlane, wskazał, iż w niniejszej sprawie niesporne jest, że inwestor prowadzi przy ul. [...] 8 roboty budowlane na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1998 r., Nr [...], oraz decyzji z dnia 1 października 2007 r., Nr [...], przenoszącej na niego pozwolenie na budowę. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji przeprowadził dwukrotnie w dniu 26 sierpnia 2008 r. i w dniu 18 czerwca 2009 r. dowód z oględzin nieruchomości, w wyniku których ustalono, że w toku robót budowlanych inwestor dokonał istotnego odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie podłączenia do zbiornika szamba.
W ocenie Sądu, powyższe ustalenia pozwalały stwierdzić, że wprowadzona zmiana ma charakter istotnego odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (jako dotyczącego zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu). Stwierdzenie zaś tego odstępstwa obligowało organ I instancji do nałożenia na inwestora obowiązku podjęcia działań mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane.
Sąd wskazał jednak, iż po upływie terminu określonego w decyzji, wydanej na tej podstawie, organ wyda kolejną - jedną z tych, o których mowa w art. 51 ust. 4-5 ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji, sprawa robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] przy ul. [...] nie jest jeszcze obecnie przesądzona, a to oznacza, że skarżąca będzie miała możliwość ewentualnego zaskarżenia kolejnej decyzji.
Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego spornego ogrodzenia, Sąd podkreślił, że tak na dzień wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1998 r., Nr 1208-III/98, jak i w chwili wydawania zaskarżonych decyzji, budowa ogrodzenia nie wymagała pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy – Prawo budowlane) ani zgłoszenia. Zamiar budowy ogrodzenia wymaga zgłoszenia jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy budowa ogrodzenia przewidziana jest od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz gdy ogrodzenie przekroczy wysokość 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane). W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że sporne ogrodzenie jest ogrodzeniem wewnętrznym, zlokalizowanym pomiędzy nieruchomością inwestora (działką nr [...]), a nieruchomością skarżącej (działką nr 26), czyli jest tzw. ogrodzeniem międzysąsiedzkim, a jego wysokość nie przekracza 2,20 m. Potwierdzeniem tego są ustalenia zawarte w protokole z oględzin z dnia 18 czerwca 2009 r. z udziałem skarżącej, w którym stwierdzono również, że "ogrodzenie nie jest zakończone na ostro", co czyni go zgodnym także z § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W konsekwencji, Sąd zgodził się z organami nadzoru budowlanego, że przedmiotowe ogrodzenie nie narusza przepisów prawa budowlanego.
Zauważył jednocześnie, iż wprawdzie z ustaleń tych organów wynika, że umiejscowione one zostało częściowo na działce nr 26 oraz, że nie jest usytuowane wzdłuż granicy między działką inwestora, a działką skarżącej, to jednak okoliczność ta w świetle przepisów art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, a także § 41 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie pozwala na stwierdzenie, że organy wydając zaskarżone decyzje naruszyły przepisy prawa, dające podstawę do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W tym zakresie należało mieć bowiem na względzie przepis art. 84 w związku z art. 84a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane określający zadania i kompetencje przypisane właściwości orzekających w niniejszej sprawie organów i zgodzić się tym samym ze stanowiskiem organu odwoławczego, że kwestie związane z naruszeniem prawa własności nieruchomości poprzez usytuowanie spornego ogrodzenia z przekroczeniem granicy działki mają charakter cywilnoprawny, co oznacza, że spór w tym przedmiocie nie mógł być rozstrzygany przez organy nadzoru budowlanego.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazała:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 5 i na skutek niezastosowania art. 36a ust. 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, a także w związku z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, 2/ naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 151 w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji, bądź stwierdzenie ich nieważności oraz o przyznanie wynagrodzenia za udział z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, iż zdaniem skarżącej stwierdzone w postępowaniu administracyjnym odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę są tego rodzaju, iż nie można ich doprowadzić do stanu zgodnego z prawem i bez szkody dla jej interesu jako właścicielki nieruchomości przyległej. W konsekwencji wdrożenie w niniejszej sprawie trybu z art. 51 ustawy – Prawo budowlane, zamiast trybu, określonego w art. 48 i art. 50 w związku z art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, było niezasadne.
Pełnomocnik podkreślił, iż w niniejszej sprawie przeprowadzono dwukrotnie oględziny, w toku których ustalono, że sporny jest przebieg ogrodzenia oddzielającego posesję inwestora od działki skarżącej, jak również stwierdzono konieczność sprawdzenia odległości spornej zabudowy od granic działki nr [...], gdyż nawet dokonane w czasie oględzin pomiary wykazywały na niezachowanie minimalnych norm odległości wynikających z przepisów wykonawczych do ustawy – Prawo budowlane (§ 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz § 12 ust. 4-6 poprzedniego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r.).
W związku z powyższym organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i dostarczenia operatu geodezyjnego, zawierającego pomiar budynku oraz odległości od granic z działkami sąsiednimi, którego inwestor, mimo wyznaczenia dodatkowego terminu, nie wykonał, co jednak nie przeszkodziło wydaniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik zauważył, iż skarżąca wskazuje ponadto na istotne rozbieżności w dokumentacji projektowej w tym zakresie. O ile bowiem na mapie gospodarczej, stanowiącej załącznik do pisma Urzędu Miasta Wrocławia z dnia [...] stycznia 1998 r., Nr [...], dotyczącej akceptacji koncepcji projektu, normatywna odległość od zabudowy wskazana jest od geodezyjnej granicy działki, to już na mapce stanowiącej załącznik do projektu budowlanego normatywne odległości wyznaczane są nie od granicy działki, lecz od linii spornego ogrodzenia. Linia, od której liczone są normatywne odległości znajduje się w całości na działce nr [...].
W ocenie skarżącej, w tych okolicznościach, organ nadzoru budowlanego powinien był z urzędu rozważyć konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] jako rażąco niezgodnej z obowiązującymi przepisami. Pełnomocnik zauważył, iż w tych okolicznościach faktycznych nie da się doprowadzić spornych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem bez zmiany granic nieruchomości należącej do skarżącej. Na marginesie dodał również, iż fasada domu inwestora wychodząca na działkę skarżącej posiada liczne otwory okienne, w tym również w tym skrzydle budynku, które usytuowane jest w odległości 110 cm od granicy. Pełnomocnik skarżącej podniósł również, iż zupełnie arbitralne i nieprawdziwe jest ustalenie organów nadzoru budowlanego jakoby inwestor budowy na działce [...] uzyskał zgodę małżonka skarżącej na przybliżenie zabudowy do granicy działki poniżej norm odległości, gdyż jak podniósł mąż skarżącej zmarł w 1991 r., a działka nr [...] stanowi przedmiot jej odrębnej własności. Dla potwierdzenia tych faktów, wniósł o dopuszczenie dowodu z odpisu skróconego aktu zgonu męża skarżącej oraz zawiadomienia o wpisie prawa własności skarżącej do księgi wieczystej.
W odniesieniu do przyłączenia instalacji kanalizacyjnej i deszczowej do szamba, położonego na działce nr 6/9, pełnomocnik stwierdził, iż jest to tak daleko idące odstępstwo od projektu budowlanego, że trudno w ogóle dopuścić możliwość zalegalizowania tego stanu rzeczy. Zauważył, iż z akt sprawy wynika, że inwestor nie miał na przyłączenie zgody z Zakładu Zieleni Miejskiej we Wrocławiu, który jest dysponentem działki nr [...] oraz posadowionego w niej szamba, które nie było zaprojektowane dla obsługi działki nr [...].
Dodatkowo zauważył, iż Sąd I instancji przeoczył również to, iż wbrew art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie doszło w warunkach niniejszej sprawy do równoczesnego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, inwestor, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, iż Sąd I instancji dokonał kontroli legalności decyzji organu odwoławczego wydanej w oparciu o treść powołanych przez skarżącą w pierwszej podstawie kasacyjnej przepisów, a zatem nie można mówić o niezastosowaniu tychże przepisów przez Sąd, a tym samym o zasadności przedmiotowej podstawy. Bezpodstawny jest również zarzut jakoby Sąd nie zastosował przepisu art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, bowiem dyspozycja wynikająca z tego artykułu została wykonana przez organ właściwy, tj. Prezydenta Wrocławia, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 1998 r., Nr [...]. Stwierdził, iż nietrafione są również twierdzenia skarżącej odnoszące się do sfery faktycznej sprawy, a w szczególności jakoby odległość ściany zewnętrznej wbudowanego garażu od strony jej posesji nie spełniała wymogów stawianych przez przepisy wykonawcze do ustawy – Prawo budowlane.
Wskazał, iż skarżąca posługuje się w tym zakresie wyliczeniami dokonanymi w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 28 czerwca 2008 r., pomijając przy tym okoliczność, że podane w protokole oględzin wartości odnoszą się do odległości jaka występuje między ścianą zewnętrzną budynku, a ogrodzeniem. Inwestor stwierdził, iż odległość między ścianą bez otworów, a granicą między posesjami została zachowana, co potwierdza dokumentacja techniczna, a w szczególności mapa zasadnicza oraz pomiary geodezyjne. Podkreślił również, że podnoszona przez skarżącą okoliczność usytuowania ogrodzenia z naruszeniem granicy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia.
Pozbawionym racji jest również zarzut, jakoby odstępstwa od projektu budowlanego były tego rodzaju, że wykonanej inwestycji nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W opozycji do twierdzeń skarżącej pozostaje decyzja Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatwierdzająca zamienny projekt budowlany, który sporządzony został zgodnie z przepisami prawa i przez osobę posiadającą do tego uprawnienia (decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...]).
Inwestor stwierdził również, iż zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania sformułowany został w sposób ogólnikowy, co uniemożliwia dokonanie oceny jego zasadności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż podstawy, na których została oparta nie są usprawiedliwione.
Na wstępie stwierdzić należy, iż wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach nie uruchamia trybu z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jak chciałaby tego skarżąca, lecz tryb naprawczy, określony w art. 50-51, co wynika w sposób wyraźny z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Tryb ten ma zastosowanie nie tylko do robót budowlanych w toku, które na mocy postanowienia, o którym mowa w art. 50, ulegają wstrzymaniu, ale również do robót budowlanych zakończonych (art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane)
W niniejszej sprawie, zgodnie ze stanem faktycznym przyjętym do wyrokowania przez Sąd I instancji i nie zakwestionowanym w tym zakresie przez skarżącą, roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] przy ul. [...] we Wrocławiu, zostały zrealizowane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę – decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 r., Nr [...], przeniesionej na inwestora decyzją z dnia 1 października 2007 r., Nr [...], w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Skoro zatem przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, to w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania powołany w podstawie kasacyjnej przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, odnoszący się do robót budowlanych, które można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, a które nie stanowią jednocześnie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a jak słusznie uznał Sąd I instancji – art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane.
Stosownie bowiem do tego przepisu, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
W warunkach niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu, że inwestor, wykonując roboty budowlane, na które posiadał pozwolenie na budowę, w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, zobowiązany był zatem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, nałożyć na inwestora obowiązek, o którym mowa w tym przepisie, co też prawidłowo uczynił. Dodatkowo zauważyć należy, iż w decyzji tej nie mógł uchylić jednocześnie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż stosownie do art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, dopiero w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, decyzję o pozwoleniu na budowę uchyla właściwy organ, którym w świetle art. 82 ust 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, jest właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Sąd I instancji trafnie podkreślił ponadto, iż dopiero po wykonaniu przez inwestora nałożonego na niego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane obowiązku, w tym po przedłożeniu przez niego projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, możliwe będzie dokonanie kompleksowej oceny, czy wykonane roboty budowlane mogą być w świetle prawa zalegalizowane poprzez zatwierdzenie tego projektu, czy też nie. Po upływie terminu wyznaczonego do wykonania obowiązku, określonego w decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, lub na wniosek inwestora, po sprawdzeniu jego wykonania i zależnie od okoliczności faktycznych, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest bowiem albo do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust.
4) albo w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). W konsekwencji stwierdzić należy, iż dopiero na kolejnym etapie postępowania naprawczego, po wykonaniu w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego, w oparciu o przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny oceni, czy wykonane przez niego roboty budowlane, stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, podlegają legalizacji jako zgodne z wymaganiami technicznymi oraz wymaganiami prawa budowlanego. Powoływane w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące braku zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami wykonawczymi do ustawy – Prawo budowlane będą stanowiły zatem przedmiot oceny dopiero na kolejnym etapie postępowania w niniejszej sprawie. Wtedy dopiero organ nadzoru budowlanego stwierdzi bowiem ostatecznie, czy wprowadzone przez inwestora odstępstwa umożliwiają zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych, czy też nie.
Dodatkowo zauważyć należy, iż kwestionowanie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku w trybie procedury naprawczej. Eliminowanie ewentualnych wad tej decyzji może odbywać się bowiem wyłącznie w trybach nadzwyczajnych.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż podstawa skargi kasacyjnej oparta na zarzucie naruszenia wskazanych w jej ramach przepisów prawa materialnego jest nieuzasadniona. Nieuzasadniona jest tym samym również podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, gdyż w warunkach niniejszej sprawy z przyczyn wskazanych wyżej rozstrzygnięcie Sądu I instancji, podjęte na podstawie art. 151 ppsa, uznać należy za zgodne z prawem. Zauważyć przy tym należy, na co zwrócono uwagę już wyżej, że wydając wyrok na tej podstawie, Sąd dokonał jednocześnie oceny wszystkich, mających istotne znaczenie na tym etapie postępowania naprawczego okoliczności niniejszej sprawy.
W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
Wyjaśnić jednocześnie należy, iż Sąd ten nie orzekł o przyznaniu adwokatowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.