Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2135/10

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 265/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. K. i M. K.n na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 4 marca 2010 r. znak: WINB-WOA-7144/14/1/3/10 w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Jak wynika z ustaleń organów oraz Sądu pierwszej instancji przedmiotem niniejszego postępowania jest samowolnie wzniesiony budynek gospodarczy służący do przetrzymywania sprzętu rolniczego usytuowany na terenie posesji nr 2 przy ul. [...] w Czarncy gmina Włoszczowa, który ze względu na powierzchnię zabudowy wymagał uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy tj. w 2000 roku. Sprawa była rozpatrywana już dwukrotnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 863/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. i A. K. na decyzję kasatoryjną z dnia 09 września 2004 r. wydaną przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "ŚWINB").

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na skutek skargi M. i A. K. w dniu 8 kwietnia 2009 r. wydał wyrok sygn. akt II SA/Ke 135/09, którym uchylił zaskarżoną decyzję ŚWINB w Kielcach z dnia 12 stycznia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) we Włoszczowie z dnia 14 listopada 2008 r. W wyroku Sąd stwierdził, że organy naruszyły artykuł 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej Prawo budowlane), ponieważ w sytuacji gdy wśród przedłożonych dokumentów brak było projektu zagospodarowania działki oraz decyzji o warunkach zabudowy, to na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego organ I instancji powinien był wezwać skarżących do usunięcia w zakreślonym terminie wskazanych nieprawidłowości i dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu mógł nakazać na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę obiektu.

Ponadto Sąd podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu z tym, że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, składając wymaganą ilość egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę uprawnioną oraz inne dokumenty, inwestorzy niewątpliwie wykazali wolę zalegalizowania wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego, dlatego słuszny jest zarzut, że decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana przedwcześnie, bez właściwego umożliwienia im zalegalizowania tego obiektu.

Po otrzymaniu akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na podstawie przepisu art. 48 ust 2 i ust 3 Prawa budowlanego postanowienie z dnia 01 lipca 2009r., którym nałożył na inwestorów budynku gospodarczego służącego do przetrzymywania sprzętu rolniczego usytuowanego na terenie posesji nr 2 przy ul. [...] w Czarncy gmina Włoszczowa, M. i A. K., obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2009r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz projektu zagospodarowania działki, który powinien wchodzić w skład projektu budowlanego. M. i A. K. dostarczyli w dniu 31 sierpnia 2009r. decyzję Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 17 lipca 2009r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie wiaty przeznaczonej na przechowywanie sprzętu rolniczego w zabudowie zagrodowej, przewidzianego do realizacji na działkach o numerach ewidencyjnych gruntu: 1889/2 i 852/2 położonych na gruntach miejscowości Czarnca przy ul. [...], w granicach określonych przez wnioskodawców na załączonej do wniosku mapie.

Ponadto M. i A. K. dostarczyli cztery egzemplarze "projektu budowlanego wiaty gospodarczej usytuowanej na działkach nr ewid. 852/2 i 1889/2 w Czarncy gm. Włoszczowa" autorstwa M. Z. zawierające projekt zagospodarowania działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia 9 września 2009r., którym ustalił dla M. i A. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł za legalizację samowolnej budowy budynku gospodarczego usytuowanego na terenie posesji nr 2 przy ul. [...] w Czarncy. Na skutek zażalenia inwestorów, ŚWINB w Kielcach wydał postanowienie z dnia 23 października 2009r., którym uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia było wskazanie, że przedmiotowy budynek gospodarczy do przechowywania sprzętu rolniczego zrealizowany samowolnie jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym nie zachodzi niezbędna przesłanka zawarta w przepisie art. 49 ust 1 Prawa budowlanego umożliwiająca legalizację budynku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 07 stycznia 2010 r. wydał decyzję nakazującą inwestorom M. i A. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego służącego do przetrzymywania sprzętu rolniczego, usytuowanego na terenie posesji nr 2 przy ulicy [...] w Czarncy, gmina Włoszczowa.

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 marca 2010 r. ŚWINB w Kielcach utrzymał w mocy decyzję PINB we Włoszczowie z dnia 07 stycznia 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w wyniku interwencji Z. R. organ I instancji przeprowadził w dniu 8 maja 2003r. oględziny na działce w miejscowości Czarnca 130 Gmina Włoszczowa. Podczas oględzin ustalono, że znajdujący się na tej działce budynek o wymiarach 11,35 x 5,30 m posiada ścianę boczną znajdującą się w linii ogrodzenia pomiędzy działkami, dwie ściany szczytowe oraz dach jednospadowy konstrukcji drewnianej kryty blachą falistą, ze spadem na stronę działki własnej, przy czym od strony podwórka konstrukcja dachu podparta jest w środku rozpiętości stalowym słupem wykonanym z szyny kolejowej. Ściany budynku są murowane z bloczków żużlowych. Wysokość budynku wynosi 4 m. a wysokość przy okapie 3,20 m. W dniu oględzin w budynku znajdowały się: ciągnik rolniczy, siewnik i prasa do słomy.

A. K. oświadczył do protokołu oględzin, że budynek gospodarczy (garaż) został wybudowany bez pozwolenia na budowę w 2000 r. oraz, że jest użytkowany do przetrzymywania sprzętu rolniczego. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania w momencie odkrycia samowoli budowlanej był trwale związany z gruntem budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy wynoszącej 60,155 m², posiadający trzy ściany i dach, którego kwalifikacji nie zmienia fakt samowolnego wykonania ścianki działowej w środku obiektu. Przedmiotowy budynek gospodarczy jest bowiem nadal parterowym budynkiem związanym z produkcją rolną, posiadającym rozpiętość większą niż 4,80 m, tj. 5,30 m i powierzchnię większą niż 35 m², tj. 60,155 m².

W konsekwencji organ uznał, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest obiektem, który w dacie jego budowy wymagał dla jego wybudowania uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę i obecnie także zaliczany jest do takich obiektów. Ponieważ inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę takiego obiektu, organ uznał, że został on wybudowany samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie organ przytoczył treść przepisów art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego i zauważył, że z przepisów tych wynika, iż od momentu odkrycia przez organ nadzoru budowlanego samowolnej budowy inwestor ma możliwość jej zalegalizowania pod warunkiem, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez co rozumiana jest w tym przypadku zgodność z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ w tym przypadku brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ II instancji zauważył również, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w granicy działki, w związku z czym winien spełniać wymogi określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 z 2002r. poz. 690 z późno zm., dalej jako rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Mając na uwadze § 12 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia organ wyjaśnił, że myśl obecnych przepisów techniczno budowlanych na działce budowlanej każdego rodzaju istnieje możliwość usytuowania budynku przy granicy działki, ale tylko wtedy, gdy plan miejscowy albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidują takie usytuowanie.

Natomiast możliwość usytuowania budynku przy granicy działki w innych przypadkach dotyczy wyłącznie działki leżącej na terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. W oczywisty sposób przypadki te nie dotyczą działki leżącej na terenie zabudowy zagrodowej. Działki, na których znajduje się przedmiotowy obiekt, mają charakter zabudowy zagrodowej, w związku z czym możliwość usytuowania na nich budynku w granicy uzależniona jest od spełnienia wymogów przytoczonych w § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia. Analizując sprawę pod tym kątem organ wyjaśnił, że w wyżej wymienionej decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 17 lipca 2009r. określono między innymi następujące zasady kształtowania zabudowy: kwestia możliwości usytuowania planowanego do realizacji budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, nie jest rozstrzygana niniejszą decyzją i jako szczególne rozwiązanie wymagać będzie odrębnego postępowania administracyjnego oraz przyjęcia szczególnych rozwiązań na etapie opracowywania projektu budowlanego.

Ponadto stwierdzono, że wnioskowaną inwestycję należy zaprojektować i zrealizować zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, obowiązującymi Polskimi Normami i przepisami, z uwzględnieniem wymagań wynikających z rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Oznacza to, że w przedmiotowym przypadku przepisy techniczno - budowlane wymagają - w celu uznania budynku usytuowanego w granicy działki, za budynek usytuowany zgodnie z przepisami - aby z decyzji o warunkach zabudowy wynikała możliwość usytuowania budynku w granicy działki. Natomiast z wymienionej decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 17 lipca 2009r. nie wynika możliwość usytuowania budynku w granicy działki. ŚWINB w Kielcach zauważył, że przedłożona przez inwestorów decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odwołuje się do potencjalnego "odrębnego postępowania", co do którego prawdopodobnie chodzi o postępowanie w sprawie udzielania przez Ministra Infrastruktury upoważnienia na wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych.

Postępowania takiego nie można jednak przeprowadzić w sprawie dotyczącej istniejącego już samowolnie wybudowanego budynku z uwagi na fakt, że Minister Infrastruktury nie udziela zgody na odstępstwo od warunków technicznych dla obiektów już istniejących, gdyż z zapisu art. 9 pkt 3 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że odstępstwo od warunków technicznych jest możliwe tylko w przypadku pozwolenia na budowę. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że w świetle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako ostatniego dowodu uzyskanego w postępowaniu nadzoru budowlanego, wyszło na jaw, iż samowolnie zrealizowany budynek gospodarczy do przechowywania sprzętu rolniczego jest niezgodny z przepisami techniczno - budowlanymi i z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z racji swojego usytuowania w granicy działek, nie znajdującego akceptacji w decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego nie ma możliwości legalizacji tego budynku, a decyzja orzekająca o nakazie dokonania jego rozbiórki jest zasadna i zgodna z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. K. i A. K. wnieśli o uchylenie w/w decyzji ŚWINB w Kielcach z dnia 4 marca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji bądź o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej, jako k.p.a). oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włoszczowej. Wnieśli też o wskazanie organowi nadzoru budowlanego I instancji podstaw prawnych, w oparciu o które powinien on wydać nowe postanowienie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

Skarżący wnieśli też o dopuszczenie dowodu z akt spraw sądowo-administracyjnych na dowód tego, że to Z. R., sąsiad przedmiotowej nieruchomości na wniosek którego wszczęto i prowadzono kolejne postępowania w sprawie "samowoli budowlanej" murowanej wiaty skarżących służącej do parkowania maszyn i sprzętu rolniczego wcześniej, bo w 1998 r. dopuścił się samowoli budowlanej przy budowie swojego budynku gospodarczego, którym wkroczył na posesję skarżących. Istnienie takiego samowolnie wzniesionego budynku jest zdaniem skarżących przesłanką do zalegalizowania tak samo posadowionego budynku gospodarczego na ich posesji.

Skarżący zarzucili, że przebieg postępowania jest dowodem na nieuprawnione wkraczanie przez te organy nadzoru budowlanego zarówno w kompetencje Burmistrza Gminy Włoszczowa, jak również w kompetencje Ministra Infrastruktury, tj. zarzucili naruszenie art. 19 i 20 k.p.a. Ponadto skarżący stwierdzili, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna, albowiem jeżeli istotnie zalegalizowanie usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego przy granicy działek gruntu wymagałoby odrębnego postępowania, to zgodnie z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, Burmistrz Gminy Włoszczowa przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji winien był zwrócić się do właściwego ministra o wyrażenie zgody na odstępstwo od ustalonych przez niego przepisów, dotyczących usytuowania tego budynku. W zaniechaniu takich czynności skarżący upatrują rażącego naruszenia art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Kielcach wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r. wskazał, iż wymogi i reguły postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej zostały uregulowane w art. 48 ust. 2 - 5 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 49 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego: 1. Właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust.

1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż ze wskazanych przepisów wynika, że warunkiem legalizacji jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma zastosowanie w niniejszej sprawie ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, gdzie wzniesiony został przedmiotowy obiekt. Ponadto drugim warunkiem legalizacji jest to, aby budowa nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Również po przedłożeniu przez inwestora dokumentów, do których złożenia został wezwany w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek zbadania przedłożonych dokumentów z punktu widzenia zgodności przedłożonego projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności złożonego projektu budowlanego oraz wykonania go przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Również na tym etapie postępowania legalizacyjnego, w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 (tj. w razie m. in. niezgodności przedłożonego projektu zagospodarowania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję rozbiórkową. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż po wyroku WSA w Kielcach z dnia 8 kwietnia 2009 r., który to Sąd nakazał organowi nadzoru budowlanego ponowne nałożenie na inwestorów obowiązku złożenia pozostałych, niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej dokumentów w trybie art. 49 ust. 3 prawa budowlanego, inwestorzy istotnie zostali wezwani postanowieniem z dnia 1 lipca 2009 r. do przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2009 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projektu zagospodarowania działki, który powinien wchodzić w skład projektu budowlanego. Aczkolwiek organ w podstawie prawnej tego postanowienia nie wskazał art. 49 ust. 3 prawa budowlanego, tylko art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy, to jednak to uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, skoro sama sentencja tego postanowienia odpowiadała istocie przepisu, który organ miał zastosować. Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organu odwoławczego uznał, że z przedłożonych przez inwestorów dokumentów, w szczególności z decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynikało, aby wzniesiony samowolnie obiekt budowlany mógł istnieć w takim usytuowaniu, jak to przedstawiono na złożonym przez inwestorów projekcie zagospodarowania działki. Nie można więc było przyjąć, że inwestorzy przedstawili taką decyzję o warunkach zabudowy, do której złożenia zostali wezwani i która umożliwiała zalegalizowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. W ocenie sądu pierwszej instancji z przedłożonej decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 17 lipca 2009 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie wiaty przeznaczonej na przechowywanie sprzętu rolniczego w zabudowie zagrodowej z przedłożonej decyzji wynikało, że samowolnie zrealizowany budynek gospodarczy jest usytuowany niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, z którymi zgodności jako warunku legalizacji wymaga przepis art. 48 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego. Istotnie bowiem w sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w w brzmieniu wynikającym z § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. (Dz.U.09. 56.461), obowiązującym od dnia 8 lipca 2009 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z § 2 pkt 1 ostatnio powołanego rozporządzenia, jego przepisów nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie (tj. przed dniem 8 lipca 2009 r.) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Ponieważ zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona, a dokumenty takie inwestorzy przedłożyli w zakreślonym terminie, który upływał w dniu 31 sierpnia 2009 r., Sąd uznał, że w sprawie miało zastosowanie nowe brzmienie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Sąd wskazał, iż z przedłożonej przez inwestorów decyzji z dnia 17 lipca 2009 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynikało, że jej autor, wiedząc o toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie postępowaniu legalizacyjnym oraz o zobowiązaniu nałożonym w toku tego postępowania na inwestorów, dotyczącym przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – nie dopuścił możliwości usytuowania przedmiotowej wiaty przeznaczonej na przechowywanie sprzętu rolniczego w zabudowie zagrodowej bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią gdyż uznał, że kwestia ta nie jest rozstrzygana decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale jako szczególne rozwiązanie wymagać będzie odrębnego postępowania administracyjnego oraz przyjęcia szczególnych rozwiązań na etapie opracowywania projektu budowlanego. Sąd uznał, iż ze względu na to, że takie odrębne postępowanie uregulowane w art. 9 Prawa budowlanego może doprowadzić do odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych tylko przed wydaniem pozwolenia na budowę (argument z art. 9 ust. 3 zd. 1 Prawa budowlanego), to do uzyskania takiego odstępstwa w niniejszej sprawie nie mogło dojść. Wobec tego Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że dla przedmiotowego, już istniejącego obiektu budowlanego, nie jest możliwe odstąpienie od warunków technicznych dotyczących usytuowania, określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i uznał, że z tych względów trafna była ocena, że nie ma możliwości legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego. Sąd nie podzieli zarzutu skargi, aby zaskarżona decyzja obarczona była wadą nieważnościową, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nadto uznał, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły swojej właściwości, ani nie wkroczyły we właściwość innych organów, w szczególności Burmistrza Gminy Włoszczowa, czy Ministra Infrastruktury. Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w art. 48 i 49 Prawa budowlanego mają obowiązek poddać niezbędnej analizie decyzję innego organu, w tym wypadku decyzję Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 17 lipca 2009 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego. W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego wkroczenia przez organy nadzoru w kompetencje Ministra Infrastruktury, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro z art. 9 prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że postępowanie, którego elementem jest upoważnienie właściwego ministra do wyrażenia przez właściwy organ zgody na odstępstwo od warunków technicznych, może zostać przeprowadzone wyłącznie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a niniejsza sprawa dotyczy budynku wzniesionego samowolnie, tj. bez uzyskania jakiegokolwiek pozwolenia na budowę, to taka właśnie ocena organów prowadzących kontrolowane po stępowanie była uprawniona i konieczna. W ocenie Sądu pierwszej instancji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było przeprowadzanie wnioskowanych w skardze dowodów z akt innych spraw rozpoznanych przez WSA w Kielcach. Sąd uznał, iż okoliczność do udowodnienia której te dowody miały zmierzać, tj. domniemany fakt wcześniejszego dopuszczenia się samowoli budowlanej przez sąsiada skarżących na jego działce, nie ma żadnego wpływu na ocenę niewątpliwej samowoli budowlanej popełnionej przez skarżących, ani też jej nie usprawiedliwia. Sąd nie dopatrzył się także zarzucanego przez skarżących naruszenia przez organy administracji ogólnej zasady postępowania administracyjnego uregulowanej w art. 7 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. K. i M. K. reprezentowani przez radcę prawnego Z. P. Wyrok zaskarżono w całości i w oparciu o art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a) zarzucono mu naruszenie:

1. - prawa materialnego, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu do przedmiotu sprawy (tzn. ubiegania się przez skarżących o legalizację samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego - murowanej wiaty do parkowania w jej obrębie maszyn i sprzętu rolniczego, usytuowanej przy granicy między działkami skarżących i uczestnika) - art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i przepisów § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w brzmieniu obowiązującym od 08 lipca 2009 r. i w konsekwencji dokonanie błędnego uznania, że w świetle tych przepisów, usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego przy granicy z posesją uczestnika, jest nie dającym się przezwyciężyć takim odstępstwem od przepisów techniczno-budowlanych, że skarżący nie uzyskali dotychczas wymaganego do legalizacji tej inwestycji, stanu określonego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, i że nie mają żadnych możliwości prawnych do uzyskania takiego stanu;
2. - przepisów proceduralnych, mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy, polegającego na nie zastosowaniu się w postępowaniu w niniejszej sprawie do konkluzji oceny prawnej, dotyczącej możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej, jak również do wskazówek dla organu nadzoru budowlanego co do jego obowiązków, wynikających z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 135/09, uchylającego zaskarżoną decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 12 stycznia 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, nakazującą skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego, które stosownie do art. 153 p.p.s.a., wiążą w sprawie Sąd i ten organ.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpatrzenia, z zaleceniem dokonania na nowo oceny, czy przedmiotowy obiekt budowlany może zostać zakwalifikowany do takich, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 lub 4 ustawy Prawo budowlane, czy tej jest budynkiem, w rozumieniu art. 3 pkt 2 tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie do przedmiotu niniejszej sprawy, tj. do procedury legalizacji samowoli budowlanej art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, który to przepis, jak słusznie stwierdza Sąd i organy nadzoru budowlanego I i II instancji, ma zastosowanie wyłącznie do postępowania związanego z ubieganiem się o pozwolenie na budowę, a nie jak to ma miejsce w tym przypadku - o decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zdaniem skarżących w związku ze złożeniem przez nich w dniu 31 sierpnia 2009 r. żądanych postanowieniem organu I instancji z dnia 01 lipca 2009 r.,: decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 17 lipca 2009 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr 1889/2 i 582/2, przy ocenie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi tych dokumentów, mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w tym § 12 ust. 2, w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym w/w rozporządzenie, które weszło w życie z dniem 07 lipca 2009 r. Według tego przepisu, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych (a tak jest w przypadku przedmiotowego obiektu budowlanego) można go sytuować przy granicy z działką, jeżeli to wynika z planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pełnomocnik skarżących podniósł, iż wobec braku planu miejscowego dla Gminy Włoszczowa, stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu im zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z p. zm.) w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowlanego, organem uprawnionym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działek nr 1889/2 i 852/2, wchodzących w skład posesji skarżących, jest Burmistrz Gminy Włoszczowa. Skoro w wydanej decyzji z dnia 17 lipca 2009 r., Burmistrz zawarł stwierdzenie, że sytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego przy granicy z działką sąsiednią, wymagało odrębnego postępowania, to organ II instancji miał czas je przeprowadzić w trakcie rozpatrywania zażalenia skarżących na postanowienie organu I instancji w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł. W ocenie skarżących organ II instancji powinien zalecić organowi I instancji, by ten zakreślił skarżącym termin na uzyskanie od Burmistrza decyzji uzupełniającej w tym zakresie.

Do takiego działania organ II instancji był (i powinien być nadal) zobowiązany art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, jak również dodatkowo - na podstawie art. 153 p.p.s.a. - cytowanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 135/09. Tymczasem w swoim postanowieniu o uchyleniu postanowienia organu I instancji o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, organ II instancji "instruował" ten organ, z jakiego przepisu Prawa budowlanego (tzn. z art. 9 ust. 3 tej ustawy) ma wynikać niemożność przeprowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie uzyskania upoważnienia właściwego ministra na usytuowania już istniejącego, samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego przy granicy z działką sąsiednią, że takie "odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych" jest w postępowaniu w niniejszej sprawie niemożliwe do przezwyciężenia, a co za tym wykluczona jest legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego.

Nadto skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania prawomocnej decyzji, nakazującej rozbiórkę przedmiotowej murowanej wiaty, bowiem przy hipotetycznym założeniu, że skarga kasacyjna może zostać uwzględniona, to wykonanie prawomocnych decyzji organów o rozbiórce tego obiektu budowlanego, doprowadziłaby do nieodwracalnych skutków. Skarżący wnieśli także o zobowiązanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, by w ponownym rozpatrywaniu sprawy, dokonał na nowo oceny, do jakiego rodzaju obiektów budowlanych, wskazanych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powinien być zakwalifikowany obiekt budowlany, którego niniejsza skarga kasacyjna dotyczy. Pełnomocnik skarżących wniósł, by przy dokonywaniu takiej oceny Sąd wziął pod uwagę ustalenie, czy jesienią 2000 roku, według obowiązujących wówczas cen materiałów budowlanych, możliwe było wybudowanie budynku, w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, o powierzchni zabudowy, wynoszącej 60,16 m².

Wniosek skarżących w tym przedmiocie jest podyktowany tym, że utrzymanie oceny Sądu, że murowana wiata jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, stosownie do art. 153 p.p.s.a. będzie wiązał organ nadzoru budowlanego I instancji przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej za zalegalizowanie przedmiotowej wiaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie stwierdzono w sprawie niniejszej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach dotycząca rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych.

Jak wynika z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 art. 48 ustawy Prawo budowlane określone zostały przesłanki wszczęcia procedury legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Możliwość wszczęcia tej procedury uwarunkowana jest m.in. tym, by samowolnie wzniesiony obiekt nie naruszał przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Kwestionując wyrok Sądu pierwszej instancji strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu do przedmiotu sprawy (tzn. ubiegania się przez skarżących o legalizację samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego) art. 9 ust. 3 Prawo budowlane i przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w brzmieniu obowiązującym od 08 lipca 2009 r. i błędnym uznaniu, że w świetle tych przepisów usytuowanie przedmiotowego budynku przy granicy z posesją uczestnika nie daje skarżącym żadnych możliwości prawnych do uzyskania stanu określonego w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego.

W tym miejscu podkreślić należy, iż w dniu 8 lipca 2009 r. weszła w życie nowelizacja rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dokonana rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 461), a którą znowelizowano przepis § 12 tego aktu podstawowego, nadając mu nowe brzmienie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji o zastosowaniu w/w aktu w brzmieniu obowiązującym na dzień 08 lipca 2009 r.

W odniesieniu do powyższego zarzutu wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane zarówno przez organ odwoławczy jak i przez Sąd pierwszej instancji. Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że inwestorzy wykonali obiekt budowlany obejmujący budynek gospodarczy znacznie przekraczający wymiary obiektu zgłoszonego w ramach art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem został on zakwalifikowany do obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. Z ustaleń dokonanych w czasie prowadzonego postępowania wynika, że obiekt wykonany samowolnie przez inwestorów od początku nie spełniał przesłanki z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi warunek dopuszczający wszczęcie postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej, a jest nim wymóg nie naruszenia przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Sporny obiekt budowlany z naruszeniem przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – został usytuowany w granicy działki inwestorów przylegającej do sąsiedniej działki uczestnika postępowania. Zgodnie z treścią § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy działki, lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro w przedmiotowej sprawie jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że decyzja Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 17 lipca 2009 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie dopuszcza możliwości lokalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego w granicy z nieruchomością sąsiednią, to w związku z tym zasadnie podzielił stanowisko zajęte przez organy nadzoru budowlanego o zastosowaniu przepisu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust 3 zd. 1 Prawa budowlanego o rozbiórce obiektu.

W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wniosek do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, składa się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W przepisie tym, co potwierdzono wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określono "moment końcowy", w którym może być udzielona zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a który powinien nastąpić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. II OSK 54/07 i z dnia 3 czerwca 2008 r. II OSK 590/07, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Ocena czy w danej sytuacji zachodzi wyjątkowy przypadek (art. 9 Prawa budowlanego) należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko, iż zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być udzielona na etapie legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do jej udzielenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 616/09, LEX nr 706029).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przeprowadził w sposób właściwy kontrolę legalności zaskarżonych decyzji wydając w sprawie wyrok odpowiadający prawu. Związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd lub organ, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze kasacji.

Zatem związanie samego organu czy też sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

W związku z powyższym, jako całkowicie nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji odniósł się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 08 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 135/09. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ I instancji wykonując zalecenie Sądu zawarte w/w wyroku wydał postanowienie z dnia 01 lipca 2009 r. wzywające inwestorów do złożenia niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej dokumentów. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że co prawda organ w podstawie tego postanowienia nie wskazał art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane tylko art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż sama sentencja tego postanowienia odpowiada istocie przepisu, który miał zastosować organ.

Z tych względów skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.