Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 22/10

Uzasadnienie

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

1. 1. Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Pomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowych obiektów budowlanych i nałożył na J. K. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r.: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na to, iż obecnie dla terenu K. B. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowych obiektów budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie), oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
2. 2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał J. K. rozbiórkę wyżej wymienionego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu organ podał, że J. K. przedmiotowe obiekty wybudował bez wymaganego zezwolenia po dniu 1 lipca 1999 r., a ponadto nie wykonał powyższych obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r.

1. 3. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K. zarzucając jej naruszenie art. 48 ust. 2 i 4 ustawy – Prawo budowlane.
2. 4. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu I instancji jest zasadna. Nie ma znaczenia data wprowadzenia do art. 48 ustawy – Prawo budowlane trybu legalizacyjnego, albowiem w myśl art. 103 ust. 2 tejże ustawy, obejmuje on wszystkie obiekty budowlane, których samowolna budowa została zakończona po dniu jej wejścia w życie, o ile przed tym dniem nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Postulat oceny samowoli budowlanej według stanu w dacie jej popełnienia został zrealizowany, albowiem w momencie zdarzenia budowa przedmiotowych obiektów budowlanych wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał.

5. W skardze na powyższą decyzję J. K. wniósł o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego – z art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i nałożenie na skarżącego obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, podczas gdy przepis wymienia te dokumenty jedynie przykładowo oraz naruszenie przepisu prawa formalnego (bez określenia przepisu) poprzez nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do jednego z zarzutów zawartych w odwołaniu.

W uzasadnieniu podniósł, że niedostarczenie wskazanych dokumentów nie może rodzić dla niego negatywnych skutków prawnych, a wykazanie zgodności inwestycji z prawem nie powinno ograniczać się do przedstawienia dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] maja 2008 r. podczas gdy art. 48 ust. 3 posługuje się sformułowaniem " w szczególności".

1. 6. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
2. 7. Wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że obiekt budowlany, który powstał z obudowania barakowozu i dobudowania do niego zadaszonego tarasu, stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane. Przez tymczasowy obiekt budowlany w kontekście tego przepisu należy rozumieć, obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Przedmiotowa budowla, jak trafnie ocenił organ nie jest trwale połączona z gruntem, a sposób obudowania wskazuje, że celem jej usytuowania na przedmiotowej działce nie było chwilowe postawienie rzeczy ruchomej służącej przemieszczaniu się, lecz zlokalizowanie obiektu budowlanego, który w całości miał pełnić funkcję rekreacji indywidualnej.

Sąd powołując się na przepis art. 28 ustawy – Prawo budowlane wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art.

30. W art. 29 ust. 1 pkt 5a ustawy zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia budowę tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Budowa tego rodzaju obiektu wymagała jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane). Jednakże wskazać należy, że tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane, lecz nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę.

Jeżeli zamiarem skarżącego było posadowienie przedmiotowego obiektu budowlanego na okres krótszy niż 120 dni to powinien był on, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, zgłosić właściwemu organowi zamiar jego budowy. Skoro tego nie uczynił należało przyjąć, że zamiarem skarżącego było usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego na okres dłuższy, co wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane). Nadto, posadowienie przez skarżącego na tej samej działce samodzielnego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję sanitariatu, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę bez względu na okoliczność, czy obiekt ten został połączony trwale z gruntem. Z przepisów art. 29 i art. 30 ustawy – Prawo budowlane nie wynika bowiem, aby tego rodzaju obiekt budowlany został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżący nie wykazał się pozwoleniem na budowę przedmiotowych obiektów budowlanych, a zatem organy nadzoru budowlanego zobowiązane były zbadać, czy obiekty te są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także ustalić czy nie naruszają one przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). Niespełnienie więc, którejkolwiek z wymienionych przesłanek powoduje, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane).

Sąd podzielił stanowisko organów w kwestii zastosowania procedury legalizacyjnej przedmiotowych obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 48 ustawy – Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego mogą dokonać legalizacji samowoli budowlanej, w trybie i na warunkach prawem określonym, nakładając na inwestorów stosowne obowiązki. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 omawianej ustawy jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie zaś przez inwestorów wymaganych dokumentów, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 art. 48, czyli orzeka się o nakazie rozbiórki.

Sąd podkreśla, że konstrukcja przepisu art. 48 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane jest jednoznaczna i kategoryczna, niedająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1311/96).

Zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy jest w ocenie Sądu bezzasadny, albowiem wbrew twierdzeniom skarżącego przepis ten nie wymienia wymaganych dokumentów przykładowo, co wynika jednoznacznie z jego literalnego brzmienia. Nakaz rozbiórki stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych na J. K. obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa. Wobec prawidłowo dokonanych ustaleń organów należało uznać, że obiekty budowlane będące przedmiotem postępowania zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, skarżący nie przedstawił dokumentów, do okazania których postanowieniem organu pierwszej instancji został zobowiązany, tym samym zasadnie orzeczono obowiązek rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych.

Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z uwzględnieniem stanu prawnego ukształtowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, w którym Trybunał orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b/ i art. 48 ust 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenia "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji, wobec zróżnicowania sytuacji prawnej inwestorów, którzy dopuścili się samowoli budowlanej na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan, w stosunku do tych którzy popełnili samowolę na terenie gdzie taki plan nie obowiązuje.

8. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. Zarzucił on Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 48 ust 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, tj. nałożenie na skarżącego obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, podczas gdy wskazany przepis wymienia te dokumenty przykładowo.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i zasądzenie od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. kosztów postępowania i zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd I instancji bez dostatecznej podstawy zgodził się z ustaleniami organów administracji w zakresie wymaganych przez prawo dokumentów, które legalizują samowolną budowę. Nadto, powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 245/07 który stwierdził, iż: "Skoro przepis art. 48 ust 2 Prawa budowlanego nakazuje dokonanie oceny co do zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednocześnie nie ogranicza oceny tej zgodności wyłącznie do badania zgodności z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, to nie jest uprawnione twierdzenie, że brak tego planu i brak decyzji uniemożliwia zbadanie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna.

1. 1. Z uwagi na sposób jej zredagowania należy przypomnieć wynikającą z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasadę związania Sądu zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że poza przypadkami nieważności postępowania, Sąd nie może oceniać zaskarżonego wyroku w kontekście innych przepisów niż te, które zostały wskazane – jako naruszone.
2. 2. Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię należałoby wykazać:
3. – jak Sąd rozumiał przepis,
4. – na czym polegał błąd Sądu,
5. – jak ten przepis powinien być rozumiany.

Takich treści w przedstawionym zarzucie naruszenia art. 48 ust. 2 – Prawa budowlanego nie zawiera uzasadnienie skargi kasacyjnej a większość jego (nader lakonicznych) wywodów nie pozostaje w żadnym związku z treścią zarzutu.

Jeżeli bowiem, jak twierdzi skarżący, bezpodstawnie nałożono na niego obowiązek dostarczenia dokumentów to jest to kwestia stosowania przepisu a nie jego wykładni. Jedyny element skargi kasacyjnej, który można powiązać z procesem wyjaśniania treści cytowanej normy prawnej dotyczy kwestii czy wyliczenie dokumentów, o których mowa w przepisie ma charakter przykładowy, czy enumeratywny.

Artykuł 48 ust. 2 składa się z kilku jednostek redakcyjnych (punkty, litery). Skarżący wbrew wymogom elementarnej staranności nie wskazał, o którą jednostkę redakcyjną i o jakie dokumenty chodzi.

W sytuacji "przymusu adwokackiego" (art. 175 § 1 P.p.s.a.) Sąd kasacyjny nie ma obowiązku wyręczania w tym zakresie pełnomocnika strony skarżącej ani doszukiwania się domniemanych intencji Autora skargi kasacyjnej. Co więcej stwierdzenie, które nie znalazło żadnego rozwinięcia w jej uzasadnieniu, o bezpodstawnym nałożeniu "obowiązku dostarczenia określonych dokumentów" (nie podano nawet jakich) nie dotyczy wykładni lecz zastosowania przepisu. Ta sama uwaga dotyczy wadliwego jakoby zaaprobowania błędnych ustaleń organów administracji. Nie wiadomo również, bo tego nie wyjaśniono, jaki związek z wyrokami Sądu, dotyczącymi art. 48 ust. 2 – Prawa budowlanego miałby mieć cytowany wyrok WSA z 10 października 2007 r.

Tak zredagowana skarga kasacyjna nie pozwala Sądowi na kasacyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.