Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 49/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. (dalej skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Wojewódzki Inspektor bądź WINB) decyzją z [...] 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dale k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2008 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej Powiatowy Inspektor bądź PINB), nakazującą K. M. dokonanie rozbiórki wiatrołapu samowolnie wybudowanego na działce nr ew. [...] w S. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor podał, że dnia 21 lutego 2008 r. PINB na wniosek Z. S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie budynku mieszkalnego, realizowanego na działce oznaczonej nr ew. [...] obręb [...], położonej w miejscowości S. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 1 maja 2008 r. ustalono, że na wskazanej działce znajdują się m.in. budynek mieszkalny z dobudowanym, od strony południowo-zachodniej wiatrołapem nakrytym dachem jednospadowym, konstrukcji drewnianej, pokrytym papą. Ganek o wymiarach rzutu 4,00 m x 1,85 m, usytuowany jest ścianą z dwoma otworami okiennymi w odległości ok. 0,80 m od południowo-wschodniej granicy działki.
W myśl art. 28 [ust. 1] ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ([j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 165, poz. 1118 ze zm.], dalej Prawo budowlane bądź p.b.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. Budowa, zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b., polega na realizacji od podstaw nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowie, rozbudowie i nadbudowie.
Inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody organu i wykonał budowę wiatrołapu w warunkach samowoli budowlanej.
WINB przywołał treść art. 48 ust. 1 p.b., zgodnie z którym właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem "art." [winno być "ust."] 2 p.b. w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych.
Na terenie, na którym usytuowana jest przedmiotowa samowola budowlana, obowiązuje prawomocny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] r.), w którym przedmiotowa działka przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług podstawowych (plan wszedł w życie 3 marca 2009 r.)
W danym przypadku nie został spełniony drugi warunek legalizacji, dotyczący zgodności rozbudowy obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Budowa wiatrołapu spowodowała naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie), zakaz sytuowania ściany budynku z otworami okiennymi od granicy działki w odległości mniejszej niż 4 m. Nie spełnianie przesłanek koniecznych dla procedury legalizacyjnej uzasadnia wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wiatrołapu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. M. – następca prawny inwestorki K. M. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 136, 140 k.p.a. i § 12 rozporządzenia dopuszczającego usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy działki.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wskazał, że w rozpoznawanej sprawie niekwestionowanym jest, że inwestor dokonał dobudowy niniejszego wiatrołapu do budynku mieszkalnego w odległości 80 cm od granicy z sąsiednią działką, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Uzasadniało to wszczęcie postępowania przez organ na podstawie art. 48 p.b.
Ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie [ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie] niektórych ustaw (Dz. U. nr 80 poz. 718 [, zm. 2006 r., nr 193, poz. 1430], dalej nowelizacja marcowa) złagodzono represyjność art. 48 p.b., dopuszczając możliwość legalizacji obiektu wzniesionego lub wznoszonego bez pozwolenia na budowę (zgłoszenia), ale w zgodzie z przepisami i regułami sztuki budowlanej.
Organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, którego przesłanki szczegółowo określa art. 48 ust. 2 p.b. Zgodnie z tym przepisem, legalizacja jest możliwa jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego i jednocześnie nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że z uwagi na usytuowanie wybudowanego wiatrołapu w odległości 80 cm od granicy działki, a więc z naruszeniem § 12 rozporządzenia, nie jest możliwe zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej, naruszenie tego przepisu techniczno-budowlanego uniemożliwia doprowadzenie wybudowanego przez inwestora wiatrołapu do stanu zgodnego z tym przepisem.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł A. M., reprezentowany przez radcę prawnego T. G., zaskarżając ów wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:
- - art. 48 ust. 2 p.b. i uznanie, że skarżący nie spełnił warunków określonych w tym przepisie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe zalegalizowanie przedmiotowej samowoli;
- - § 12 ust. 1 rozporządzenia przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 4 m.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustawodawca po wprowadzeniu zmian do Prawa budowlanego, dopuścił legalizację samowoli budowlanej w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego, wystarczająca byłaby tylko zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był zatem przyjąć stan faktyczny, przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny – w szczególności w zakresie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej, nie zostały naruszone zaskarżonym orzeczeniem.
K. M. dokonała rozbudowy obiektu budowlanego, położonego na działce nr [...] w S. Rozbudową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. jest zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, co wynika a contrario z definicji legalnej "przebudowy", o której stanowi art. 3 pkt 7a p.b. (W. Piątek, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 34, uw. 10). W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że rozbudową jest m.in. dobudowa ganku do obiektu budowlanego (prawomocny wyrok WSA w Kielcach z 29.5.2008 r., II SA/Ke 124/08, Lex nr 495749). Wiatrołap wraz z pozostałą częścią budynku mieszkalnego, tworzy konstrukcyjnie jedną całość – łączą się ścianą i dachem. W wyniku rozbudowy przez inwestorkę obiektu budowlanego, nastąpiła zmiana parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego - kubatury obiektu budowlanego i powierzchni zabudowy.
Dokonana w styczniu 2007 r. przez inwestorkę rozbudowa obiektu budowlanego wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, o co poprzedniczka prawna skarżącego, jak sama przyznała, nie wystąpiła. Braku pozwolenia na budowę nie mogło zastąpić postanowienie z 29 października 2004 r. Sądu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim (dalej postanowienie z 29 października 2004 r.), które upoważniło K. M. do wstawienia drzwi wejściowych w miejsce okna, wydzielenia wiatrołapu przez postawienie ścian działowych w istniejącej kuchni, a nie do budowy wiatrołapu na zewnątrz budynku. Postanowienie z 29 października 2004 r. zostało uchylone postanowieniem z 31 stycznia 2005 r. V Ca 37/05 Sądu Okręgowego w Siedlcach.
Przez roboty budowlane o których stanowi art. 28 ust. 1 p. b. należy rozumieć budowę (w tym rozbudowę), a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (J. Dessoulavy-Śliwiński, w: red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 325-326, nb 2; A. Ostrowska, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 174, uw. 1).
PINB, jak i WWINB w sposób prawidłowy wskazały, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 8 pr.bud. budowa obiektu budowlanego winna spełniać wymagania podstawowe dotyczące jego usytuowania na działce budowlanej. Przepisem o charakterze ogólnym, który reguluje odległości sytuowania budynku na działce budowlanej względem działek sąsiednich, jest § 12 rozporządzenia z 2002 r. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co do zasady nie zezwala na usytuowanie budynku wraz z jego częściami w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką sąsiednią, i to wyłącznie w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Stosownie do § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego.
Wybudowanie przez poprzedniczkę prawną skarżącego wiatrołapu, zwróconego ścianą z dwoma otworami okiennymi w stronę granicy, w odległości 80 cm od granicy z działką sąsiednią, narusza przepisy techniczno–budowlane i nie może być zalegalizowane. W świetle art. 48 § 1 p.b. organ był obowiązany nakazać rozbiórkę takiego obiektu.
Argumenty podniesione dla uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej, nie prowadzą do odmiennych rezultatów wykładni prawa materialnego, niż przyjęta w zaskarżonym wyroku. W szczególności w art. 1 pkt 37 nowelizacji marcowej, wprowadzając możliwość legalizacji samowoli budowlanej, ustawodawca wprowadził w art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b. wymóg, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, [...] 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodności z prawem [...]. Także nowelizacja art. 48 p.b., dokonana art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888 [, zm. 2006, nr 193, poz. 1430], dalej nowelizacja kwietniowa), nie dotyczyła wymogów nie naruszania przez budowę przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodności z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego – j.t.
Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016, zm. z 2004 r., nr 6, poz. 41 i nr 92, poz. 881). Nowelizacja kwietniowa, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie prowadziła do zmiany art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, to naruszanie przepisów techniczno budowlanych, a nie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było istotne dla prawidłowej subsumcji, należycie aprobowanej zaskarżonym wyrokiem. Wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "§ 12 ust. 2" (s. 3 skargi kasacyjnej) rozporządzenia nie zawiera przywołanej treści normatywnej.
Z tych względów na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.