Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2017r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 431/16, oddalił skargę J.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Prezydent Miasta K., zatwierdził projekt budowlany i udzielił F. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego w postaci budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obręb [...] jedn. ewid. P., przy ul. [...] w K., wraz z instalacjami wewnątrz budynku: wodną, gazową, elektryczną, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i c.o., oraz instalacjami w terenie: gazową, elektryczną, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz budową przyłącza gazowego, na działce nr [...] obręb [...] jedn. ewid. P. Wnioskiem z [...] września 2013 r. B.S., J.B. oraz K.M. zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Postanowieniem z [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na uznanie, iż wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
Postanowieniem z [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek zażalenia wnioskodawców, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Wyrokiem z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1488/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wnioskodawców, uchylił postanowienia organów obu instancji, uznając że wnioskodawcy są współwłaścicielami działki nr ewid. [...], przez którą odbywa się dojazd z drogi publicznej do działki inwestycyjnej i działek skarżących, ich nieruchomości leżą więc w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, co oznacza, że są legitymowani w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2012 r.
Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 1 i 3 Pr. bud., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, argumentując że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ani też żadną inną z art. 156 § 1 k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2015 r. wydaną, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę do Sądu wojewódzkiego wywiodła J.B., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji z powodu naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według skarżącej F. planuje budowę domu dziecka, czyli budynku zamieszkania zbiorowego, a nie standardowych domów jednorodzinnych. Okoliczność ta stanowi przykład rażącego naruszenia prawa i na tej podstawie decyzja dotknięta jest wadą nieważności.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji.
Orzekając o oddaleniu skargi Sąd wojewódzki uznał, że kontrolowane decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem, a zatem zarzuty skargi są nieuzasadnione. Podkreślił przy tym, że niezasadność skargi może być związana z błędnym utożsamianiem przez skarżącą postępowania w sprawie o dopuszczenie do użytkowania budynku lub w sprawie o ewentualne nieprawidłowe użytkowanie budynku (art. 61 Pr. bud.) z postępowaniem w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym brak orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2012 r. Dokonana kontrola decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że żadna z tych decyzji nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca, w uzasadnieniu skargi, wskazuje na to, że Prezydent Miasta K. naruszył rażąco swoją decyzją art. 57 Pr. bud., art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a w zw. z art. 55 i 57 Pr. bud., jak również § 3 pkt 5 oraz § 16 ust. 1, § 19 ust. 1, § 20, § 23 ust. 4, § 46, § 54 ust. 2, § 56, § 60 ust. 1, § 62 ust. 3, § 68 ust. 1, § 72 ust. 1, § 82 ust. 1, § 85 ust. 1, § 116 ust. 1, § 155 ust. 1 i 4, § 179 ust. 4, § 186 ust. 2, § 192a, § 192c, § 298, § 302 ust. 3, § 323 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn.zm. – dalej w skrócie "rozporządzenie").
Wskazane w uzasadnieniu skargi przez pełnomocnika skarżącej okoliczności faktyczne, przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia nie dają podstaw do uznania, że organy obu instancji oceniając decyzję Prezydenta Miasta K., naruszyły art. 156 § 1 k.p.a. odmawiając stwierdzenia jej nieważności. Stanowisko skarżącej świadczy natomiast w sposób oczywisty o powstaniu u skarżącej obawy, że przedmiotowa inwestycja może być, choć dopiero w przyszłości i hipotetycznie (gdyż oprócz twierdzeń skarżącej w sprawie nie ma żadnych dowodów na taką okoliczność lub przesłanek o zasadności takich twierdzeń) użytkowana w sposób odmienny od tego, jaki wynika z charakteru domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Ma to przesądzać o nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, czego wadliwie nie uwzględniły organy obu instancji. Takie twierdzenia jednak, nie znajdują uzasadnienia w aktach sprawy i nie mogą mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2012 r., którą ten organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.
Przy ocenie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę organy obu instancji wzięły bowiem pod uwagę istotę sprawy, a więc czy decyzja ta narusza rażąco (a w zasadzie, to czy w ogóle narusza) przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy wykonawcze, odnoszące się bezpośrednio do przesłanek sine qua non wydania takiej decyzji, jaką wydał Prezydent Miasta K. Przepisami warunkującymi pozytywne rozpoznanie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego są bowiem art. 28 ust. 1a, art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 36 ust. 1-4, art. 35 ust. 1 - 5 Pr. Bud.
Sąd podkreślił, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Pr. bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i tak właśnie stało się w tej sprawie. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że w postępowaniu przed Prezydentem Miasta K. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, zaistniały przesłanki wydania decyzji pozytywnej, zaś decyzja ta nie narusza prawa w ogóle, nie tylko rażąco. Dodatkowo, GINB ustalił, że kontrolowana decyzja jest zgodna z wymaganiami technicznymi rozporządzenia, które mają znaczenie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Nieuzasadniony jest więc zarzut skarżącej, iż organy obu instancji nie uwzględniły tego, że decyzja Prezydenta Miasta K. powinna odpowiadać warunkom technicznym dla budynków zamieszkania zbiorowego (§ 16 ust. 1, § 19 ust. 1, § 20, § 23 ust. 4, § 46, § 54 ust. 2, § 56, § 60 ust. 1, § 62 ust. 3, § 68 ust. 1, § 72 ust. 1, § 82 ust. 1, § 85 ust. 1, § 116 ust. 1, § 155 ust. 1 i 4, § 179 ust. 4, § 186 ust. 2, § 192a, § 192c, § 298, § 302 ust. 3, § 323 ust. 2 rozporządzenia), gdyż wbrew twierdzeniu skarżącej, decyzja ta prawidłowo ustalała wymogi dla takiego budynku, jaki został określony we wniosku i projekcie budowlanym i który mógł być na jej podstawie wybudowany, a nie (jak twierdzi skarżąca) dla budynku zamieszkania zbiorowego - nieobjętego wnioskiem.
Stanowisko skarżącej odnośnie tego, jak inwestor zamierza użytkować budynki w przyszłości jest co najmniej przedwczesne. Do czasu rozpoczęcia użytkowania budynku nie można w sposób obiektywny stwierdzić, że inwestor zmieni przeznaczenie tego budynku. Subiektywne wrażenia skarżącej nie mogą zaś w żadnym wypadku stanowić podstawy do uznania przez organy administracyjne i Sąd, że decyzja zezwalająca na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany jest nieważna lub, że przy wydawaniu decyzji należało zastosować przepisy techniczne dla innego rodzaju budynku, niż opisany we wniosku i projekcie budowlanym.
Podobnie rzecz się przedstawia w przypadku przepisów art. 55 i art. 57 Pr. bud. Wprawdzie skarżąca poprawnie cytuje wspomniane przepisy, nie zmienia to jednak faktu, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2012 r., będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, dotyczyła pozwolenia na budowę, a nie pozwolenia na użytkowanie. Stąd też zarzuty skarżącej są przedwczesne, a na pewno nieadekwatne do przedmiotu niniejszej sprawy. Skoro organ architektoniczno- budowlany orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, bo inwestor spełnił stosowne wymagania ustawowe, to bez znaczenia prawnego jest fakt, że osoby trzecie podejrzewają (zasadnie lub bezzasadnie), że obiekt może być kiedyś użytkowany niezgodnie z danymi, zawartymi we wniosku i w projekcie budowlanym, o ile nie wykażą one, który przepis (lub które przepisy) o charakterze wiążącym, w procesie orzekania o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a nie w innym postępowaniu, jeszcze nawet nierozpoczętym, naprawdę został naruszony.
Według Sądu I instancji nie sposób więc dopatrzyć się wady postępowania lub naruszenia prawa materialnego przez organy obu instancji, ani też rażącego naruszenia przez nie prawa. Merytoryczna treść obu decyzji była prawidłowa, zaś uzasadnienie w pełni odpowiada wymogom prawnym. Prawidłowo wskazał też GINB na to, że art. 55 i 57 Pr. bud. nie dotyczą postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, ale postępowania związanego z zakończeniem budowy i uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Właściwym organem jest w takim zakresie organ nadzoru budowlanego, a nie organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Równie prawidłowym jest stwierdzenie GINB, że organ nadzoru budowlanego może we własnym zakresie dokonywać kwalifikacji wybudowanego budynku. Ten sam organ, w drodze stosownego postępowania, władny jest dokonać oceny sposobu użytkowania obiektu i jego zgodności z prawem. Nie dzieje się to jednak na etapie związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Zdaniem Sądu I instancji kontrolowane decyzje zostały wydane z uwzględnieniem art. 6 - 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe, nie naruszają prawa materialnego, ani przepisów postępowania. W sprawie nie zachodzą więc przyczyny uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., a tym bardziej stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 lub orzeczenia w sposób wynikający z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J.B. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że inkryminowana decyzja nie narusza prawa w sposób rażący, pomimo rażącego naruszenia przepisów art. 55 i art. 57 Pr. bud.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada przepisom obowiązującego prawa.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością.
Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpatrywanej sprawy podzielić należy stanowisko Sądu I instancji wyrażone w ślad organami obu instancji, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia F. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego w postaci budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obręb [...] jedn. ewid. P., przy ul. [...] w K., wraz z instalacjami wewnątrz budynku, nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ani też żadną inną wadą o kwalifikowanym charakterze.
Jak trafnie wywodziły organy orzekające oraz Sąd Wojewódzki, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego jego podstawę prawną i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 lutego 2019 r. II OSK 598/17 – Lex nr 2637376, 5 grudnia 2018 r. II OSK 92/17 – Lex nr 2597048, 30 października 2018 r. II OSK 2668/16 – Lex nr 2590801, 2 sierpnia 2018 r. I OSK 2323/16 – Lex nr 2558848).
Oceniając decyzję z 17 grudnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w świetle obowiązujących w dacie jej podjęcia przepisów art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 2a, art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz wymagań techniczno-budowlanych określonych w § 12 ust. 1, § 13, § 23, § 57 oraz § 60 ust. 2 rozporządzenia, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji oraz organu odwoławczego, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta K. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim zaś o wydaniu rozważanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie może świadczyć subiektywne, niepoparte żadnymi dowodami hipotetyczne przekonanie skarżącej kasacyjnie, że inwestor w bliżej nieokreślonej przyszłości zamierza zrealizować zupełnie inny obiekt (dwa rodzinne domy dziecka), aniżeli ten dla którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę.
W konsekwencji projektowany budynek, zdaniem skarżącej kasacyjnie, powinien spełniać wymogi techniczne dla budynku zamieszkania zbiorowego przewidziane w przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto decyzja o pozwoleniu na budowę powinna kwalifikować ten budynek do kategorii XI, oraz zawierać informacje o konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Stanowisko to jest błędne. Jak zasadnie przyjął Sąd I instancji oraz organy orzekające, organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę związany jest wnioskiem inwestora (w tym wypadku F.) i nie może go samodzielnie modyfikować, ani zmieniać. Skoro wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnątrz budynku i załączona do wniosku dokumentacja projektowa spełniała warunki określone w przepisach obowiązującego prawa dla takiej właśnie kategorii obiektów, to organ nie mógł wydać decyzji o pozwoleniu na budowę dla innego obiektu, w tym wypadku rodzinnego domu dziecka.
Nadto powołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy art. 55 i art. 57 Pr. bud., które rzekomo ma rażąco naruszać kontrolowana w trybie nadzoru decyzja o pozwoleniu na budowę, nie dotyczą postępowania związanego z wydaniem pozwolenia na budowę. Są to przepisy normujące kolejny etap postępowania związany z zakończeniem budowy i uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, w którym właściwe są organy nadzoru budowlanego, a nie organy architektoniczne - budowlane. Lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej, które jest tożsame z argumentacją podnoszoną w toku postępowania nadzwyczajnego, a następnie sądowego pozwala stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzega zasadniczych różnic pomiędzy postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę a postępowaniami z zakresu dopuszczenia budynku do użytkowania czy nieprawidłowego użytkowania budynku.
Tym samym, w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organ nie może badać, czy inwestor będzie użytkował projektowany budynek, po jego wybudowaniu, zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jakiekolwiek domysły, założenia, czy przypuszczenia co do wadliwości decyzji są w tej sytuacji daleko niewystarczające by móc ją wyeliminować z obrotu prawnego w rozważanym trybie. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji orzekając zaskarżonym wyrokiem o oddaleniu skargi nie naruszył przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu wojewódzkiego oraz organów orzekających w sprawie, o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższych uwag jedyny sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 55 i art. 57 Pr. bud. należało ocenić jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.