Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2304/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1160/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] marca 2016 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] znak [...], zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, parkingiem zewnętrznym, infrastrukturą techniczną oraz wjazdem na terenie działek o nr ew. [...],[...] (budynek i garaż podziemny) oraz nr [...],[...] (wjazd oraz przebudowa sieci ciepłowniczej z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]).

W ocenie Wojewody przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, K.p.a.).

Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że inwestor wypełnił wszystkie nałożone na niego obowiązki wynikające z art. 32 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., uPb). Przy tym projekt zagospodarowania działki został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, spełniając w szczególności wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i nie narusza w sposób rażący przepisów techniczno-budowlanych.

Ponadto projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i jest zgodny z ustaleniami uchwały Nr LXX/2187/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawa z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r., Nr 38, poz. 525, ze zm.) oraz zapisami decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Do projektu dołączono oświadczenia projektantów oraz sprawdzających o tym, że został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz z zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez D.G. we wniosku o stwierdzenie nieważności, organ ten wskazał, że na mocy postanowienia Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], wydano zgodę na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, rozp. MI z 2002), umożliwiające wykonanie na działkach nr ew. [...] i [...] w projektowanej budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Na mocy postanowienia Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], wydano również zgodę na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 i § 103 ust. 2 rozp. MI z 2002, umożliwiające wykonanie na działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...] ścian bez otworów okiennych w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr ew. [...] oraz bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...], jak również jednopasmowej pochylni umożliwiającej ruch dwukierunkowy o szerokości 3 m, przy zastosowaniu rozwiązań zamiennych, w tym sygnalizacji świetlnej oraz wydzielenie na zewnątrz miejsc dla oczekujących pojazdów.

Zdaniem tegoż organu analiza projektu zagospodarowania terenu prowadzi do wniosku, że projekt ten z uwagi na uzyskanie pozwoleń na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie narusza w sposób rażący § 12 przywołanego rozp. MI z 2002, a decyzja go zatwierdzająca nie została wydana z rażącym naruszeniem § 13 ust. 1 w zw. z § 60 rozp. MI z 2002. Ponadto w ocenie Wojewody [...] prawidłowa wykładnia § 13 ust. 1 ww. rozp. MI z 2002 prowadzi do wniosku, że dla spełnienia warunków odpowiedniego nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych wystarczającym jest by zaistniała sytuacja określona w § 13 ust. 1 pkt 1, lub § 13 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Z przedłożonej przez stronę "Analizy nasłonecznienia i przesłaniania dla budynku mieszkalnego ul. [...] m. [...] w [...]", wynikało, że pomieszczenia mieszkalne w tym lokalu będą nasłonecznione przez więcej niż 1,5 godziny. Pokój dzienny w czasie równonocy jesiennej nasłoneczniony będzie od godziny 8:05 do godziny 9:45, zaś pomieszczenie sypialni od godziny 8:31 do godziny 10:15. Przy tym z uwagi na zmianę czasu na zimowy w czasie równonocy wiosennej pokój dzienny nasłoneczniony będzie od godziny 7:05 do godziny 8:45, zaś pomieszczenie sypialni od godziny 7:31 do godziny 9:15.

Tym samym, w ocenie Wojewody [...] spełniony został warunek określony w § 13 ust. 1 pkt 2 rozp. MI z 2002.

Biorąc pod uwagę całość zaprezentowanej argumentacji organ ten uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], nie zapadła z rażącym naruszeniem prawa, ani bez podstawy prawnej, nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, jak również nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że ww. decyzję Wojewody [...] zaskarżył D.G. oraz M G. Odwołujący się wskazali na uchybienia organu rozpatrującego sprawę, jednocześnie domagając się uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

W wyroku przytoczono dalej, że GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r.

W wyniku skargi D.G., WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., VII SA/Wa 1386/13, uchylił decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. WSA w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał na naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Sąd wskazał w przywołanym wyroku, że gdyby ponownie przeprowadzona w trybie stwierdzenia nieważności analiza sprawy doprowadziła do ustalenia, że nie zostały zachowane przepisy określone w § 13, § 60 rozp. MI z 2002, skutkiem czego doszło do niedopuszczalnego (niezgodnego z przepisami) zacienienia lokalu mieszkalnego przy ul. [...] m. [...], to zdaniem tegoż sądu byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., II OSK 354/14, oddalił skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. od powyższego wyroku WSA w Warszawie, VII SA/Wa 1386/13.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GINB powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. ponownie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r.

Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie należało ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2003 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w [...]. W świetle twierdzeń organu odwoławczego sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. decyzji Prezydenta [...]. W szczególności nie został naruszony wymóg dotyczący liczby kondygnacji.

W ocenie GINB projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], narusza § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozp. MI z 2002 z uwagi na zaprojektowanie filaru o przekroju 35x40 cm między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany osi okna w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] m. [...] w odległości 4 m, zamiast 6 m. Zdaniem organu odwoławczego istnienie powyższego uchybienia jest bezsprzeczne. Jednakże GINB stanął na stanowisku, że obowiązująca norma została przekroczona nieznacznie (o 2 m), zaś samo uchybienie dotyczy jedynie dwóch okien w budynku wielorodzinnym przy ul. [...].

Co więcej sam filar nie przesłania w znacznym stopniu okien mieszkalnych w lokalu należącym do skarżącego. Powyższe w ocenie organu, skutkuje uznaniem, że źródłowa decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nie narusza w stopniu rażącym § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozp. MI z 2002 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb. Z tych samych względów nie został naruszony § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 57 ust 1 ww. rozporządzenia.

Zdaniem organu projekt budowlany nie narusza również § 60 rozp. MI z 2002.

Organ ten wskazał, że sam ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od projektu budowlanego, po spełnieniu określonych warunków przewidzianych w art. 9 uPb. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że nie jest możliwe jednoznaczne i niewątpliwe stwierdzenie, że doszło do naruszenia ww. przepisu, a tym samym, że naruszenie to ma charakter rażący.

Zdaniem GINB w sprawie nie doszło również do uchybienia przepisom art. 10 § 1, 7, 77, 107 oraz art. 75 w zw. z 77 K.p.a., jak również naruszenia prawa własności lokalu mieszkalnego poprzez uniemożliwienie korzystania z niego zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

D.G. zaskarżył w całości decyzję GINB z dnia [...] marca 2016 r.

Decyzji tej zarzucił:

1. 1. obrazę przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, a nadto sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a w konsekwencji błędne ustalenie przez organ, że zaprojektowanie (posadowienie) filaru w wewnętrznym licu ściany na osi okna w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] m. [...] w odległości 4 m zamiast 6 m, powoduje, że naruszenie to nie powoduje skutków społeczno-ekonomicznych do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa;
3. 2. obrazę przepisów prawa materialnego:
4. a) § 13 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego;
5. b) § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 57 rozp. MI z 2002 poprzez utrzymanie w mocy decyzji z pominięciem przesłanek wskazanych w naruszonych przepisach określających wymagania techniczno-budowlane odnoszące się do usytuowania budynku w stosunku do sąsiednich budynków.

W oparciu o sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki zwrócił uwagę na to, iż jakkolwiek udzielono inwestorowi prawa do odstępstwa od warunków technicznych związanych z posadowieniem jego budynku, to w żadnym z postanowień udzielających zgody w tym zakresie nie zezwolono na odstępstwo od warunków technicznych regulujących kwestię naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynku sąsiednim.

W ocenie sądu pierwszej instancji nie jest również prawidłowe stanowisko organu wskazujące na trudności interpretacyjne przepisu § 13 rozp. MI z 2002. Wskazywanie przez organ na możliwość innej wykładni powyższego przepisu, niż wynika to z jego literalnego brzmienia jak również celu powyższego przepisu, która to wykładnia przekracza granice doświadczenia życiowego i tzw. zdrowego rozsądku, nie może wpływać na ocenę stopnia naruszenia prawa. Zdaniem tegoż sądu nie ma racji organ odwoławczy wskazując, że § 13 rozp. MI z 2002 jest niejasny.

Jak wynika z projektu budowlanego, rzeczywiście w wyznaczonym poziomo trójkącie równoramiennym jedyną przeszkodą jest słup podtrzymujący nadbudowaną część budynku. Gdyby przyjąć wykładnię przepisu dokonaną przez organ to istotnie brak byłoby podstaw do uznania zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Słup o wymiarach ok. 40x40 cm nie ogranicza światła w sposób nadmierny. Organ uznał natomiast, że nadbudowana część budynku nie znajduje się w płasko poziomo wyznaczonym trójkącie, a zatem nie dotyczy jej brzmienie § 13 rozp. MI z 2002. Wykładnia taka jest sprzeczna z logiką.

Sąd pierwszej instancji podzielił w tej mierze ustalenia i ocenę dokonaną w analizie sporządzonej przez P. Ż., a przedłożonej przez stronę postępowania nieważnościowego. Z opinii tej wynika, że w trójkącie wyznaczonym dla oceny dostępu do światła dziennego jest nadbudowana część budynku sąsiedniego w odległości 4 m od krawędzi okna skarżącego, zamiast 6,76 m. Przy czym 6-metrowa odległość została wyliczona w sposób najbardziej korzystny dla inwestora, ponieważ przy wliczeniu, jak podkreślił autor analizy, attyki do wysokości budynku, odległość ta powinna wynosić co najmniej 11 m.

W ocenie WSA w Warszawie jest oczywistym, że źródłem światła jest światło odbite od powierzchni oświetlonych słońcem. Światło zawsze płynie z góry jako konsekwencja odbitych promieni słonecznych. Nie można zatem przyjąć, że zabudowanie przestrzeni w wyznaczonym - zgodnie z przepisem § 13 rozp. MI z 2002 - trójkącie, skutkiem czego jest niedoświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przy uwzględnieniu zmniejszenia odległości i czasu naświetlenia z uwagi na strefę śródmiejską, nie narusza rażąco prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli GINB oraz [...] Sp. z o.o.

W skardze kasacyjnej GINB zaskarżono powyższy wyrok w całości na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - Ppsa).

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa wskazanemu wyżej wyrokowi zarzucono, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę okoliczności spełnienia w projekcie budowlanym wymogu nasłonecznienia określonego w § 60 rozp. MI z 2002, w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 lutego 2012 r., tj. dacie wydania decyzji przez Prezydenta [...] nr [...], a także brak rozważenia skutków społeczno-gospodarczych decyzji w odniesieniu do istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć znaczenie dla oceny podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa. Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło spowodować uchylenie decyzji wydanej przez skarżącego, mimo że nie zachodziły przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, wskazanemu wyżej wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb, w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 lutego 2012 r. w powiązaniu z § 13 ust. 1, 2 i 4 oraz § 57 ust. 1 rozp. MI z 2002, w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 lutego 2012 r., poprzez błędne uznanie, że wskazane przepisy rozporządzenia nie mogą być wykładane w różny sposób; w szczególności sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że z § 13 ww. rozp. MI z 2002 "jasno i bez cienia wątpliwości wynika, z uwagi chociażby na cel tego przepisu, że wprawdzie kąt 60 stopni wyznacza się w poziomie, to przeszkody ograniczające światło dzienne dochodzące do lokalu nie mogą znajdować się nie tylko w granicach wyznaczonego poziomo kąta, ale za przeszkodę należy uznać również te części obiektu przesłaniającego, które są w pionie, aż do źródła światła jakim niewątpliwie jest słońce i jego promienie". W konsekwencji wadliwego uznania przedmiotowych przepisów rozporządzenia za jasne i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych, błędnie został zastosowany art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy, skarżący kasacyjnie organ wnosi o uwzględnienie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie zaś art. 176 § 2 Ppsa, organ zrzekł się rozprawy.

Skarżący kasacyjnie organ podkreśla, że budynek, którego dotyczy pozwolenie na budowę objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, jest zaprojektowany w ten sposób, że jedynym jego elementem przesłaniającym okna lokalu w budynku sąsiednim, w zakresie płaszczyzny poziomej kąta 60 stopni, jest filar o niewielkim przekroju, który w świetle poczynionych ustaleń jedynie w sposób nieznaczny przesłania lokal należący do strony przeciwnej.

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z/s w [...], reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, również zaskarżono powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca, wskazując jako podstawy kasacyjne:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt. 1 Ppsa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 13 ust. 1 i § 57 rozp. MI z 2002 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że w niniejszej sprawie nie jest uprawnione stwierdzenie organu, iż weryfikowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], nie narusza przepisów rozp. MI z 2002 w sposób istotny wypełniający przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;
2. II. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia społeczno-gospodarczych skutków wywołanych ocenianą przez organy decyzją, przy uwzględnieniu istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć znaczenie dla bezzasadnego uznania o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] lutego 2012 r.;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uwzględnienie skargi mimo, że w niniejszej sprawie brak jest podstawy do uchylenia decyzji GINB z dnia [...] marca 2016 r.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o:

1. I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, względnie - w przypadku gdy Sąd uzna ww. zarzuty naruszenia przepisów postępowania za nieuzasadnione - wnosi o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Ppsa.

rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie na podstawie art. 176 § 2 Ppsa;

zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że wprawdzie, zgodnie ze stanowiskiem GINB zawartym w decyzji z dnia [...] marca 2016 r., w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa – przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002. Naruszenie to nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie Spółka zgadza się z oceną organu, zgodnie z którą wymiary elementu przesłaniającego (filaru) nie są znaczne, a tym samym nie przesłania on w znacznym stopniu okien lokalu mieszkalnego przy ul. [...] m. [...]. Dalej podnosi, że słusznie podkreśla organ, iż obowiązująca norma została przekroczona nieznacznie, bo o 2 m, a uchybienie dotyczy wyłącznie dwóch okien w budynku wielorodzinnym przy ul. [...]. Z tych samych względów decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nie narusza w stopniu rażącym § 13 w zw. z § 57 rozp. MI z 2002.

Podczas rozprawy pełnomocnicy podmiotów skarżących kasacyjnie podtrzymali wnioski i zarzuty prezentowane w skargach kasacyjnych.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestnik postępowania – M. G. – wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przedmiotowej sprawie oś sporu sprowadza się jednak do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, z tych względów w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzuty obu skarg kasacyjnych odnoszące się do tej podstawy kasacyjnej.

A. Za częściowo zasadne należało uznać podniesione w rozpoznawanych kasacjach te zarzuty naruszenia prawa materialnego, które odnoszą się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb, w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 lutego 2012 r. oraz w zw. z § 13 ust. 1, 2 i 4 oraz § 57 ust. 1 rozp. MI z 2002, a także naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 13 ust. 1 i § 57 rozp. MI z 2002.

Zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę wyznacza przepis art. 35 uPb (w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 lutego 2012 r.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1. 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2. 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3. 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;
4. 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzająca prawną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, czyli wadami enumeratywnie wymienionymi w treści art. 156 § 1 K.p.a. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ orzekający o nieważności nie rozpatruje zatem sprawy administracyjnej, w której zapadła decyzja dotychczasowa, co do jej istoty.

W myśl § 13 ust. 1 rozp. MI z 2002, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1. 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,
2. b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,
3. 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

W myśl § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia, wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej (§ 13 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Projektowany budynek ma wysokość w najwyższym punkcie 24,40 m, lecz jego wysokość maleje kaskadowo, w miarę zbliżania się do granicy działki o nr ew. [...] oraz znajdującego się na niej budynku przy ul. [...], osiągając wysokość 20,79 m w odległości 8,5 m od granicy z działką o nr ew. [...] oraz wysokość 13,89 m w odległości 4 m od granicy tej działki. Tym samym, odejmując od wysokości 13,89 m wysokość, na której znajduje się poziom dolnej krawędzi okien lokalu mieszkalnego przy ul. [...]m. [...] (tj. 1,89 m), wysokość przesłaniania wynosi 12 m. Mając na uwadze przywołany wyżej § 13 ust. 4 rozp. MI z 2002, odległość może być zmniejszona do 6 m.

Jak ustalono w toku postępowania, jedynym elementem inwestycji znajdującym się między ramionami kąta 60°, wyznaczonego stosownie do § 13 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, jest filar SA1' o przekroju 35x40 cm (rys. 2.1 - rzut poziomu +1 (0.00) i rys. K-00-00 -3 kondygnacja -1), usytuowany w odległości 4 m od wierzchołka tego kąta. Powyższe wynika również ze znajdującej się w projekcie budowlanym analizy przesłaniania i nasłoneczniania (rys. nr 4 - zapewnienie widoku, bud. [...]).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze zwłaszcza nieważnościowy charakter przeprowadzonego postępowania administracyjnego, nie zasługuje na aprobatę stanowisko sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do tego, że w płaszczyźnie "trójkąta", wyznaczonego zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, nie mogą znajdować się również te elementy projektowanego budynku, które znajdują się powyżej płaszczyzny tego "trójkąta" (np. na wyższych kondygnacjach). W pierwszej kolejności podkreślić należy, na co też słusznie zwrócił uwagę GINB, że regulacja § 13 rozp. MI z 2002 nie określa minimalnych odległości pomiędzy budynkami, lecz dotyczy odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od przesłaniających części tego samego budynku lub też przesłaniającej części innego budynku. Sądowi wojewódzkiemu umknęła tym samym kwestia dopuszczalnego zbliżenia ściany projektowanego budynku do granicy z działką sąsiednią nr [...] przy ul. [...] w [...], gdzie zlokalizowany jest budynek z lokalem skarżącego.

W tym aspekcie inwestor uzyskał zaś zgodę na odstępstwo od warunków, określonych § 12 ust. 1 pkt 2 rozp. MI z 2002. Gdyby przyjąć sposób dokonywania wykładni przepisów § 13 ust. 1 rozp. MI z 2002 uzyskanie zgody na odstępstwo w aspekcie zlokalizowania ściany projektowanego budynku nie miałoby znaczenia.

W orzecznictwie wskazano, że niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne, jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60°, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania, nie znajduje się obiekt przesłaniający (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2010 r., II OSK 508/09, CBOSA.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu nie są pozbawione wątpliwości twierdzenia zawarte w sporządzonej przez P. Ż. i przedłożonej w toku postępowania analizie nasłonecznienia i przesłaniania dla lokalu mieszkalnego ul. [...] m. [...] w [...], że "Istotnym aspektem, który pominął projektant w swojej analizie jest fakt, iż naturalne oświetlenie zawsze oświetla płaszczyznę ziemi z góry. Zatem analiza przesłaniania nie może być poprawna o ile bierze się pod uwagę tylko płaski rzut budynków projektowanych i istniejących na określonym poziomie, bez uwzględnienia elementów przesłaniających znajdujących się powyżej. Płaszczyzna pozioma między ramionami kąta 60°, o którym mówi rozporządzenie stanowi rzutnię również elementów przesłaniających znajdujących się powyżej". Literalne brzmienie przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002 wprost odwołuje się bowiem tylko do płaszczyzny poziomej między ramionami kąta 60°, którą otrzymuje się z przeniesienia odległości mierzonych w pionie i ma na celu sprawdzenie czy wyłącznie w płaszczyźnie poziomej ustawionej w licu okna jest element przesłaniający.

Sąd zauważa, iż w § 13 ww. rozporządzenia, nie ma mowy o "widoczności nieba", tak jak stwierdził organ, w tym paragrafie mowa jest o odległości budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, która powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Podkreślenia więc wymaga okoliczność, że interpretacja § 13 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, bo takiego przepisu dotyczą w istocie węzłowe wywody zawarte w zaskarżonym wyroku, zaprezentowana w niniejszej sprawie przez sąd pierwszej instancji, nie wynika z literalnego brzmienia tego przepisu.

Sąd pierwszej instancji przyznając, że wprawdzie z przepisu § 13 rozp. MI z 2002 "jasno i bez cienia wątpliwości wynika, z uwagi na cel tego przepisu, że wprawdzie kąt 60 stopni wyznacza się w poziomie, to przeszkody ograniczające światło dzienne dochodzące do lokalu nie mogą znajdować się nie tylko w granicach wyznaczonego poziomo kąta, ale za przeszkodę należy uznać również te części obiektu przesłaniającego, które są w wyznaczonym kącie również w pionie, aż do źródła światła, jakim jest niewątpliwie słońce i jego promienie". Formułując taki wywód sąd a quo wskazał, że przyjęcie innej wykładni, takiej jak prezentował skarżony organ, prowadziłoby do tego, że nie byłoby przeszkód do budowy pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w tunelach (s. 13 uzasadnienia skarżonego wyroku).

Niezależnie od tego, że GINB w żadnym razie nie opowiadał się w skarżonej decyzji za dopuszczalnością budowy pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w tunelach (ta metafora sądu pierwszej instancji jest chyba zbyt daleko idąca), to nie ulega wątpliwości, że z treści § 13 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002 nie da się wyprowadzić takiej wykładni cyt. przepisu, którą sformułował WSA w Warszawie. Z przepisu tego bowiem jasno wynika, co sąd a quo zresztą przyznaje, że mowa w nim jest o kącie wyznaczonym w "płaszczyźnie poziomej", z tego względu rozważania zawarte w zaskarżonym wyroku o tym, że za przeszkodę przesłaniającą w rozumieniu art. 13 § 1 rozp. MI z 2002 należy również uznać "te części obiektu przesłaniającego, które są w wyznaczonym kącie również w pionie" uznać wypadnie za nietrafne.

Sąd wojewódzki za argument dokonywania wykładni powyższego przepisu przywoływał logikę, rzecz jednak w tym, że roztrząsając zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., pomija wykładnię literalną, językową § 13 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002, nadto nie uwzględnia znaczenia dalej zamieszczonego warunku, pozwalającego uznać, że spełnianie warunku naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wymaga również zachowania wymagań, o których mowa w § 57 i 60 cyt. rozporządzenia (art. 13 ust. 1 pkt 2 rozp. MI z 2002).

Mając powyższe na względzie nie sposób zatem przyjąć, że jedyną racjonalną wykładnią § 13 ust. 1 rozp. MI z 2002 jest ta, którą zaprezentował sąd pierwszej instancji w wyroku z dnia 28 marca 2017 r., zaś interpretacja powyższego przepisu dokonana przez GINB jest oczywiście niedopuszczalna.

Rażące naruszenie prawa występuje wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r., I OSK 373/10, CBOSA.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko w tej kwestii zajmuje J. Borkowski, który uważał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, "Przegląd Sądowy" 1994, Nr 7-8, s. 163).

W ocenie Sądu trafnie w orzecznictwie wskazuje się, że: "Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną «z rażącym naruszeniem prawa», o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r. (III AUa 892/13, LEX nr 1483812). Z uwagi na doniosłość zasady trwałości decyzji zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać.

Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.

Brak jednolitego rozumienia przepisu i zastosowanie jednej z interpretacji niejednoznacznych przepisów nie można uznać za rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Sytuacja taka ma miejsce także w niniejszej sprawie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 czerwca 2016 r., I OSK 1784/15; 29 czerwca 2017 r., I OSK 2625/15, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków, jakie muszą być spełnione do uznania, żeby ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

Przywołując podglądy doktryny wskazać należy, że wada decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie odnosi się do przepisów stanowiących podstawę prawną kontrolowanego w tym trybie rozstrzygnięcia i jako takich wymienionych w nim, lecz dotyczy stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.

Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 630). Nie oznacza to oczywiście, że podstawa prawna kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji nie podlega w ogóle ocenie organu. Postępowania nadzwyczajne pozostają przecież w ścisłej zależności od postępowania zwykłego (głównego), skoro służą one poddaniu weryfikacji tego ostatniego. Ma ono charakter służebny, albowiem jego byt prawny jest uzależniony od uprzednio przeprowadzonego postępowania głównego. Na ich przedmiot składa się weryfikacja prawidłowości dokonania autorytatywnej konkretyzacji norm materialnego prawa administracyjnego z zachowaniem reguł obowiązujących wyznaczonych przepisami prawa procesowego administracyjnego (B. Adamiak [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red. nacz.). System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne. Tom 9. Warszawa 2010, s. 234-235). Poddanie ocenie kontrolowanej decyzji jest jednak efektem końcowym tego postępowania.

Początkowe działania organu sprowadzają się w pierwszym rzędzie do odtworzenia stanu faktycznego sprawy na dzień wydania weryfikowanej decyzji. O ile nie jest on kwestionowany, co pozwala na jego bezpośrednie przyjęcie, to kolejny krok stanowi odtworzenie stanu prawnego i odkodowanie właściwej normy prawnej do rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy administracyjnej. Dopiero porównanie tej normy z podstawą prawną podjętego rozstrzygnięcia pozwala na ocenę, czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa (jakimkolwiek). W następnym etapie zadaniem organu jest natomiast ocena stopnia tej wadliwości i określenie konsekwencji prawnych dla tego ustalenia, w tym czy zachodzi konieczność usunięcia kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego ze względu na kwalifikowaną postać tej wadliwość, tj. rażącego (szczególnie istotnego) naruszenia prawa. Dopiero bowiem na tym etapie postępowania następuje badanie, czy naruszenie przepisu wynika z jego bezpośredniego rozumienia, czy też wymaga on stosowania metod wykładni.

Podkreślić jednak trzeba, iż rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji pierwsze działania organu zawsze odnosić się będą do decyzji pierwotnej oraz okoliczności faktyczno-prawnych, które stanowiły podstawę jej podjęcia.

Podkreślić należy, że w toku postępowania nieważnościowego eksponowano fakt istnienia dwóch dowodów, z których wynikały odmienne wnioski: analizy sporządzonej na użytek strony tegoż postępowania przez P. Ż. oraz analizy będącej częścią dokumentacji projektowej, wytworzonej przez osoby także posiadające stosowne uprawnienia do sporządzania tego typu opracowań. W aktach sprawy znalazły się więc dwa dokumenty zawierające rozbieżności w interpretacji stanu faktycznego - według jednego z tych dokumentów lokal skarżącego ma odpowiednie nasłonecznienie, według drugiego nie. Sam fakt, że strona postępowania nieważnościowego złożyła do akt sprawy dokument stanowiący polemikę z dokumentacją projektową, a organy administracji obu instancji uznały brak podstaw do kwestionowania analizy przedłożonej przez inwestora, zdaje się nie stanowić prima facie o naruszeniu przez te organy przepisów prawa – przepisów rozp.

MI z 2002 w stopniu kwalifikowanym. Wypadnie podzielić ten argument wskazywany w skardze kasacyjnej Spółki, z którego wynika, że jeśli bowiem dwóch specjalistów inaczej interpretuje określone przepisy prawa i formułuje na tej podstawie inne wnioski, to trudno mówić bez jakichkolwiek wątpliwości w sprawie, o naruszeniu prawa w sposób rażący, ale tylko w takim zakresie, w jakim sąd winien – opowiadając się za trafnością jednego z kierunków interpretacyjnych – przekonująco wskazać, z jakich powodów odmienny kierunek nie zasługuje na uwzględnienie.

O ile jednak na gruncie rozpoznawanej sprawy można mówić w toku postępowania zwykłego o naruszeniu § 13 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002, to mając na uwadze konieczność zachowania proporcji między stwierdzonym tym naruszeniem, a skutkami, jakie miałyby wyniknąć z wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, uprawniony będzie wniosek, że uznanie za uzasadnione stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę musi znajdować wsparcie w przyjęciu za słuszne, iż stwierdzone naruszenie prawa ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznej decyzji organu administracji, poddanej kontroli w postępowaniu nieważnościowym. Tym samym należałby przyjąć, że rozmiar odstępstwa od warunków technicznych uzasadniać powinien uznanie naruszenia za takie, któremu można by przypisać cechę rażącego.

Nie mogły odnieść skutku te argumenty obu skarg kasacyjnych, gdzie przywoływano na wsparcie swego stanowiska wywody zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 1020/15 (CBOSA.nsa.gov.pl) skoro wyrok ten dotyczył sprawy o zasadniczo odmiennym stanie faktycznym (w przedmiotowej sprawie chodziło o zacienianie jednego z trzech okien tego samego pokoju).

B. W konsekwencji poprzednich wywodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za częściowo uzasadnione te zarzuty skarg kasacyjnych, które dotyczą naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nie jest oczywiście zasadny zarzut skargi kasacyjnej Spółki, jakoby D.G. nie wykazał w sprawie naruszenie swego interesu prawnego.

Wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem tej prawnej formy działania organu administracji publicznej, przy czym sąd rozstrzyga taką sprawę wyrokiem nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na podstawie akt sprawy (art. 132 i art. 134 § 1 Ppsa) oraz jest zobowiązany dokonać oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz stanowiska pozostałych stron. Istota rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd polega także na tym, że ma on obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu.

Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty podnoszone w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego (art. 141 § 4 Ppsa), ale także "stanowisk pozostałych stron". Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest i ta okoliczność, że z treści art. 12 Ppsa wynika, że pod pojęciem strony rozumieć należy również uczestnika postępowania. Kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenie prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Kontrola pod względem zgodności z prawem polega bowiem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Z kolei organy administracji, kierując się zasadą legalizmu (art. 6 K.p.a.), działają na podstawie przepisów prawa i oceniają w ich świetle okoliczności faktyczne istniejące w dacie rozstrzygania sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r., II OSK 2680/17, LEX nr 2493990).

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 Ppsa "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania". Tylko uzasadnienie wyroku sądu spełniające powyższe warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało prawu. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego, przepis art. 141 § 4 Ppsa można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi się kierował wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenia, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i, w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r., II GSK 204/07; z dnia 18 stycznia 2011 r., II FSK 1661/09; z dnia 29 listopada 2011 r., II OSK 2315/11; z dnia 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

Zdaniem Sądu Naczelnego zaskarżony wyrok WSA w Warszawie narusza tak rozumiany, jak wskazano to uprzednio, przepis art. 141 § 4 Ppsa.

Odnosząc się do przyczyn uchylenia decyzji GINB z dnia [...] marca 2016 r., w pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, iż jakkolwiek udzielono inwestorowi prawo do odstępstwa od warunków technicznych związanych z posadowieniem jego budynku, to w żadnym z postanowień udzielających zgody w tym zakresie nie zezwolono na odstępstwo od warunków technicznych regulujących kwestię naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynku sąsiednim. Sąd pierwszej instancji powziął wątpliwości co do spełnienia warunków przesłaniania i zacienienia wynikających z § 13 ust. 1 i § 57 rozp. MI z 2002. W jego ocenie nie można było zatem przyjąć, że zabudowanie przestrzeni w wyznaczonym zgodnie z przepisem § 13 cyt. rozporządzenia trójkącie, skutkiem czego jest niedoświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przy uwzględnieniu zmniejszenia odległości i czasu naświetlenia z uwagi na strefę śródmiejską, nie narusza rażąco prawa. Sąd pierwszej instancji w/w okoliczności ocenił jako rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 uPb w powiązaniu z § 13 ust. 1 i § 57 rozp. MI z 2002 (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Przyjmując powyższe ustalenie sąd pierwszej instancji nie zwrócił wszakże dostatecznej uwagi, że § 13 ust. 1 rozp. MI z 2002 ma rozbudowaną strukturę, stanowiąc w osobnych punktach, że: "1. Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60". Stwierdzając w zaskarżonym wyroku, iż rażąco naruszono § 13 ust. 1 rozp.

MI sąd pierwszej instancji przyjął zatem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa zarówno w przepisie ujętym w § 13 ust. 1 pkt 1, jak i w § 13 ust. 1 pkt 2 rozp. MI z 2002. W tym drugim przepisie mowa jest o zachowaniu wymagań, o których mowa w § 57 i 60. Z przytoczonych zaś przepisów wynika odpowiednio, że "§ 57.

1. 1. Pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy.
2. 2. W pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12" oraz "§ 60.

1. 1. Pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 700-1700.
2. 2. W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju.
3. 3. W przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1, do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia". W motywach zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek odniesienia do kwestii zachowania warunków, określonych w § 60 rozp. MI z 2002 w stosunku do mieszkania skarżącego, co w kontekście przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że zachodziły przesłanki do uznania zaistnienia rażącego naruszenia prawa w postaci § 13 ust. 1 rozp. MI z 2002, przy ustaleniu – jak to uprzednio w pkt A niniejszego uzasadnienia wyroku wskazano – wadliwej wykładni § 13 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, jest stanowiskiem przedwczesnym.

Jak wynika z analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (s. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) "projekt budowlany nie narusza § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie". Ustalenie to nie zostało podważone w zaskarżonym wyroku sądu wojewódzkiego. Z tego względu należałoby przyjąć, że zostały więc zachowane wymogi dotyczące bezpośredniego nasłonecznienia mieszkania skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zatem przedwczesna jest więc ocena dokonana przez sąd pierwszej instancji w zakresie skutków społecznych wzruszenia źródłowej decyzji, a w konsekwencji także co do wystąpienia sytuacji rażącego naruszenia prawa.

Sąd pierwszej instancji w tym aspekcie ograniczył się jedynie do podzielenia ustaleń i oceny wyrażonej w opinii dokonanej przez P. Ż. (przedłożonej jako dowód w sprawie przez stronę postępowania nieważnościowego), z której wynika, iż "w trójkącie wyznaczonym dla oceny dostępu do światła dziennego jest nadbudowana część budynku sąsiedniego w odległości 4 m od krawędzi okna skarżącego, zamiast 6,76 m. Przy czym 6 metrowa odległość została wyliczona w sposób najbardziej korzystny dla inwestora, ponieważ przy wliczeniu, jak podkreśla biegły, attyki do wysokości budynku, odległość ta powinna wynosić co najmniej 11 m". Ponadto, oceniając skutki społeczno-gospodarcze weryfikowanej w trybie nieważnościowym decyzji, nie sposób pominąć i tego, że w oparciu o kwestionowaną decyzję wybudowano, a następnie zbyto lokale mieszkalne (okoliczności tej nie kwestionowano w sprawie). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wskazał jednak wyłącznie na skutki decyzji w odniesieniu do sytuacji skarżącego, pomijając zupełnie skutki społeczno-gospodarcze decyzji, które wywołała ona w szerszym ujęciu.

Sąd pierwszej instancji podważając trafność oceny organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pominął jednocześnie wywody organów administracji, które wskazywały na zaistniałe wprawdzie w sprawie uchybienia, ale które nie posiadały w ich ocenie charakteru rażącego, w szczególności eksponujących, że jedynym elementem projektowanego budynku, przesłaniającym okna lokalu w należącym do skarżącego, w płaszczyźnie poziomej kąta 60°, jest filar o niewielkim przekroju (35x40 cm).

W tych zatem aspektach uzasadnienie skarżonego wyroku pomija stanowiska "pozostałych stron", to zaś powoduje, że zasadniczy wywód o stwierdzeniu faktu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest przedwczesny.

C. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylono zaskarżony wyrok w całości, a sprawę przekazano WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Rzeczą sądu wojewódzkiego będzie dokonanie raz jeszcze oceny legalności kontrolowanej w sprawie decyzji mając na względzie przedstawione wyżej uwagi oraz wykładnię przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

D. Na zasadzie art. 207 § 2 Ppsa uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek postanowiono odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.