Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 232/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1300/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w punkcie II. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; w punkcie III. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Starosta Tatrzański decyzją z [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. J. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu I) wraz z urządzeniami budowlanymi (studnia wraz z instalacją wodociągową, zbiornik szczelny wraz z kanalizacją, miejsca postojowe, miejsce gromadzenia odpadków stałych) na działce nr ewid. [...] położonej w K. oraz zjazdu z drogi gminnej nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że [...] września 2011 r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. W związku z brakami w załączonej do wniosku dokumentacji w dniu [...] listopada 2011 r. zostało wydane postanowienie o nałożeniu obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie do [...] grudnia 2011 r. W zakreślonym terminie pełnomocnik inwestora złożył poprawiony projekt budowlany.

Odnosząc się do zastrzeżeń wniesionych przez stronę postępowania M. W., organ wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru wsi Kościelisko zatwierdzonego uchwałą Nr 1X756/2003 Rady Gminy Kościelisko z 23 września 2003 r. (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego Nr 403, poz.4256), zmienionym uchwałą Rady Gminy Kościelisko Nr XIV/75/07 z 30 października 2007 r. (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego Nr 95, poz. 704), w przypadkach szczególnych istnieje możliwość odstąpienia od wymagań określonych m.in. w § 7 ust. 2 pkt 7, w oparciu o opinię gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury, wyrażoną na wniosek Wójta Gminy. Jak zaznaczono, Wójt Gminy Kościelisko w dniu [...] października 2011 r., po zasięgnięciu opinii gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury, udzielił zgody na odstępstwo dotyczące wymiaru krótszego boku projektowanego budynku. Z załącznika do w/w zgody wynika, iż zaakceptowano szerokość budynku wynoszącą 8,15 m. Starosta wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie bada zgodności zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z prawem, czy też z orzecznictwem sądów administracyjnych.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego sposobu sporządzenia ekspertyzy geotechnicznej organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że nie ma podstaw do badania sposobu wykonania ekspertyzy geotechnicznej. Została ona sporządzona przez uprawnionego geologa i on ponosi za nią odpowiedzialność. Wskazano, że według wyjaśnień pełnomocnika inwestora, który jest jednocześnie głównym projektantem, po zapoznaniu się z treścią ekspertyzy, projektant branży konstrukcyjnej nie wniósł żadnych korekt rozwiązań projektowych. Złożone zostało również oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Stwierdzono również, że sporządzony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Minimalna odległość projektowanego budynku od granicy sąsiedniej zabudowanej działki budowlanej nr ewid. [...] wynosi 4,0 m, a okapu dachu od tej samej granicy 2,7m, co jest zgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Odległość projektowanego budynku do budynku położonego na działce nr ewid. [...] wynosi 19 m, co jest zgodne z § 271 ust. 2 w/w rozporządzenia. Odległość drewnianej części budynku od granicy lasu wynosi 16 m a murowanej 13,5 m, co jest zgodne z § 271 ust.8 w/w rozporządzenia. Miejsce do gromadzenia odpadów stałych spełnia wymagania § 23 ust. 3 tego samego rozporządzenia. Odległość pokryw i wylotów wentylacyjnych zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe wynosi 9,5 m od okien projektowanego budynku i ponad 4 m od najbliższej granicy działki drogowej.

Według § 36 ust.2 w/w rozporządzenia odległości te powinny wynosić odpowiednio min. 5 m i min. 2 m. Dwa miejsca postojowe usytuowano zgodnie z § 19 ust. 1 pkt. 1 i ust.2 pkt. 1 w/w rozporządzenia (7,0 m od okien projektowanego budynku, dużo ponad 3 m od granicy najbliższej działki budowlanej znajdującej się po drugiej stronie drogi dojazdowej).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.W. zarzucając:

1. - naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane polegające na wydaniu decyzji w sytuacji, gdy projekt budowlany narusza ustalenia § 7 ust. 2 pkt 7 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie to nie zostało usunięte przez inwestora po wezwaniu organu zawartym w pkt 11 postanowienia z [...] listopada 2011 r.;
2. - naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane polegające na wydaniu decyzji bez skutecznego wykazania przez inwestora, że projekt budowlany wykonany został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy;
3. - naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie się przy wydawaniu decyzji nie na całym materiale dowodowym zabranym w sprawie, a to poprzez odmowę zbadania przez organ l instancji ekspertyzy geotechnicznej dotyczącej projektowanego budynku, której sporządzenie wymaga § 2 ust. 6 planu miejscowego.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] lutego 2012 r. do organu odwoławczego wpłynęło zawiadomienie Prokuratury Rejonowej w Zakopanem z [...] stycznia 2012 r. o skierowaniu w dniu [...] stycznia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na uchwałę nr IX/56/03 Rady Gminy Kościelisko z 23 września 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko. Postanowieniem z [...] maja 2012 r. Wojewoda Małopolski odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego.

Organ II instancji podniósł, że zapisy § 2 ust. 5 obowiązującego planu miejscowego przewidują możliwość odstąpienia od wskazanych wymagań, określonych w zapisach planu i zdaniem Wojewody, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają możliwości kwestionować sposobu, trybu, formy, jak i zasadności udzielonych zgód na odstępstwa na podstawie ww. przepisu planu. W analizowanej sprawie, odstąpienie od wymagań dotyczyło zapisów § 7 ust. 2 pkt 7a planu miejscowego - w zakresie wymogu dotyczącego wymiaru krótszego boku budynku. Organ I instancji dokonując sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uznał, że krótszy bok budynku przekracza zalecony wymiar do 6,5 m w osiach ścian i wezwał inwestora, zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. ustawy do usunięcia tej nieprawidłowości. Inwestor uzyskał stosowną zgodę Wójta z [...] października 2011 r. i pismo z [...] grudnia 2011 r. Przy czym w ocenie organu odwoławczego kwestia tego czy projekt nie spełnia rzeczywiście ww. wymogu to znaczy, czy można jednoznacznie stwierdzić, że w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym wymiar krótszego boku budynku przekracza 6,5 m w osiach ścian i czy zachodziła konieczność uzyskiwania zgody na odstępstwo w trybie § 2 ust. 5 planu miejscowego nie jest oczywista.

Projektant zarówno w piśmie wniesionym do organu I instancji w odpowiedzi na zarzuty strony skarżącej, jak i w piśmie wniesionym w toku postępowania odwoławczego, stanął na stanowisku, że opracowany projekt budowlany, w rozumieniu zapisów § 7 ust. 2 pkt 7a planu dot. wymiaru krótszego boku ich nie narusza, a wystąpienie o udzielenie zgody na odstępstwo podyktowane było tylko zastrzeżeniami organu I instancji. Zdaniem projektanta: "Główna bryła projektowanego budynku oparta jest na rzucie prostokąta, którego krótszy bok ma szerokość 6,5 m w osiach ścian. Na tej szerokości jest rozpięty symetryczny dwupołaciowy dach budynku z przysztychami i półszczytami o jednakowym kącie nachylenia wynoszącym 50°. W celu wzbogacenia bryły budynku, jego zasadniczy rzut został uzupełniony o dodatkowe mniejsze prostokąty, będące elementami drugorzędnymi, które w żaden sposób nie wpływają na główne parametry budynku takie jak wysokość kalenicy, wysokość okapu nad poziomem terenu czy szerokość traktu budynku.

Reasumując, zaprojektowany budynek swoją formą dobrze wpisuje się w otaczający krajobraz, architekturę regionu i spełnia wszystkie wymagania obowiązującego planu miejscowego." Do pisma projektant dołączył analizę graficzną zagadnienia. Pełnomocnik odwołującego pismem z [...] czerwca 2012 r., zakwestionował przedstawioną przez projektanta analizę i tok rozumowania, wskazując, że spełnienie wymogu, określonego § 7 ust. 2 pkt 7a planu miejscowego dla wymiaru krótszego boku budynku, odnosi się wyłącznie do szerokości bocznej elewacji południowej w osiach B-E, czyli przy interpretacji niekorzystnej dla inwestora, z pominięciem argumentów przytoczonych przez projektanta, opartych na analizie całościowej projektu, pod kątem wymagań co do formy architektonicznej. Organ odwoławczy podzielił interpretację przedstawioną przez projektanta, iż projekt nie przekracza wymiaru określonego dla krótszego boku budynku, w osiach ścian, w § 7 ust. 2 pkt. 7a.

Jego zdaniem uzasadnione jest aby do oceny zgodności projektu, w tym zakresie, przyjmować wymiar 650 cm w osiach B-D. Jest to wymiar prostokąta, na którym zbudowana jest zasadnicza bryła budynku i rozpięto dach, tzw. szerokość traktu. Natomiast zgodę na odstąpienie od wymogu, uzyskaną w trybie obowiązujących zapisów § 2 ust. 5 planu miejscowego traktować, jako swego rodzaju zabezpieczenie dodatkowe wobec zastrzeżeń wniesionych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stopnia powiatowego - Starostę.

Organ II instancji podał, że analiza zgodności projektu budowlanego z wszystkimi pozostałymi zapisami miejscowego planu, została dokonana prawidłowo przez Starostę w uzasadnieniu jego decyzji.

W kwestii zarzutu braku skutecznego wykazania przez inwestora, że projekt został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym zaświadczeniem organ II instancji podniósł, że toku postępowania odwoławczego do organu odwoławczego wpłynął komplet dokumentów - kopii decyzji o uzyskaniu uprawnień oraz kopii zaświadczeń o przynależności do właściwych izb samorządu zawodowego wszystkich projektantów, którzy opracowali projekt budowlany, potwierdzonych za zgodność z oryginałem na zasadach art. 76 a § 2 k.p.a. przez pełnomocnika inwestora. Wniesione dowody organ II instancji uznał jako dodatkowe potwierdzenie już włączonych do akt I instancji dokumentów.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, wobec niewyjaśnienia podnoszonych przez odwołującego zarzutów, dotyczących z jednej strony wadliwości ekspertyzy geotechnicznej (wymaganej § 2 ust. 6 mpzp) a z drugiej nieprzeprowadzenia podstępowania wyjaśniającego w kwestii czy wnioski opinii - ekspertyzy zostały uwzględnione w projekcie budowlanym, skoro powstała ona po opracowaniu projektu budowlanego. Wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego w dniu [...].07.2012 r., pełnomocnik inwestora przedłożył oświadczenie projektanta konstrukcji, w którym potwierdzona została, przekazana w postępowaniu przed I instancją przez projektanta i pełnomocnika inwestora w piśmie z [...].12.2011 r. informacja, iż projektant konstrukcji zapoznał się z treścią ekspertyzy i nie wniósł żadnej korekty rozwiązań projektowych, ponieważ przyjęte rozwiązania są prawidłowe.

Wojewoda Małopolski wskazał, że nie posiada ani uprawnień, ani kompetencji do kwestionowania merytorycznej prawidłowości ekspertyzy czy projektu konstrukcyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zarówno ekspertyza geotechniczna, jak i projekt konstrukcyjny dotyczą przedmiotowej inwestycji.

Organ odwoławczy podkreślił, że odstąpiono od informowania stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, ponieważ przedłożone na etapie postępowania odwoławczego dokumenty stanowiły tylko potwierdzenie poprzednio wniesionych już dokumentów i wyjaśnień. Wreszcie konkludował, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu.

W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła konieczność uzyskiwania decyzji środowiskowej. Projekt zagospodarowania jest zgodny z przepisami, w tym z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto stwierdzono, że projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu wpisem do izby samorządu zawodowego, potwierdzonym zaświadczeniami. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które nie zostało poważone.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego wniósł M.W. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Tatrzańskiego, względnie uchylenia tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że szerokość krótszego boku projektowanego budynku wynosi w osiach ścian 6,5 metra, a nie 8,15 metra, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami § 7 ust. 2 pkt 7 lit. a planu miejscowego zachodniej części obszaru wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko, który to plan dopuszcza maksymalny wymiar 6,5 metra w osiach ścian krótszego boku budynku;
2. - rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu przez organ, że nawet gdyby przyjąć, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami § 7 ust. 2 pkt 7 lit. a planu "Kościelisko zachód" ze względu na przekroczenie maksymalnego wymiaru krótszego boku budynku, to i tak inwestor skutecznie uzyskał odstępstwo od zapisu § 7 ust. 2 pkt 7 lit. a planu miejscowego "Kościelisko zachód" na podstawie pisma Wójta Gminy Kościelisko z [...] października 2011 r.,
3. - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a to oświadczenia projektanta konstrukcji uzupełnionego w aktach sprawy dopiero w dniu [...].07.2012 r. (a więc jeden dzień przed wydaniem zaskarżonej decyzji) oraz kompletu dokumentów uzupełnionych w dniu [...].06.2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Powołując w pierwszej kolejności brzmienie przepisów art. 34 oraz art. 35 ustawy Prawo budowlane i odnosząc je następnie do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że dla obszaru objętego wnioskiem inwestora z [...] września 2011 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru wsi Kościelisko, wprowadzony uchwałą Nr 1X756/2003 Rady Gminy Kościelisko z 23.09.2003 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 403 z 27.11.2003 r., poz. 4256), zmieniony uchwałą Rady Gminy Kościelisko Nr XIV/75/07 z 30.10.2007 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 7.02.2008 Nr 95, poz. 704), który w § 7 ust. 1 planu miejscowego dla obszaru objętego wnioskiem ustala teren o szczególnych walorach krajobrazowych oznaczony symbolem Mw – zabudowa mieszkaniowo-wypoczynkowa eksponowana w krajobrazie, stanowiąc w § 7 ust. 2 pkt 7 lit. a, że forma architektoniczna budynków mieszkalnych i mieszkalno-wypoczynkowych powinna nawiązywać do tradycyjnej drewnianej architektury wsi podhalańskich; budynki powinny spełniać następujące wymagania: rzut nowych i rozbudowywanych budynków powinien być prostokątny bądź złożony z prostokątów o proporcjach 1 do co najmniej 1,5; wymiar krótszego boku budynków nie powinien przekraczać 6,5 m w osiach ścian.

W cyt. planie miejscowym przepis § 2 ust. 5 stanowi, że w przypadkach szczególnych istnieje możliwość odstąpienia od wymagań określonych m.in. w § 7 ust. 2 pkt 7, w oparciu o opinię gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury, wyrażoną na wniosek Wójta Gminy. Mając zatem na uwadze powyższe uregulowanie Wójt Gminy Kościelisko pismem [...] października 2011 r., po zasięgnięciu opinii gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury, udzielił zgody na odstępstwo dotyczące wymiaru krótszego boku budynku projektowanego do realizacji na działce nr [...] w Kościelisku. Jak wskazał organ I instancji powyższa zgoda na odstąpienie od wymagań cyt. § 7 ust. 2 pkt 7a dotyczyła zaakceptowania przyjętego w zatwierdzonym projekcie budowlanym wymiaru krótszego boku budynku wynoszącego 8,15 m czyli, jak wskazano wprost w ww. piśmie Wójta, wymiaru krótszego boku projektowanego budynku jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w Kościelisku.

Jak zaznaczył Sąd, kwestia dopuszczalności i prawidłowości udzielonego odstępstwa stanowi podstawową kwestię sporną w niniejszej sprawie. Celem uściślenia Sąd wskazał, że w sytuacji gdy § 7 ust. 2 pkt 7a planu miejscowego wymaga, aby rzut nowych lub rozbudowywanych budynków był prostokątny bądź złożony z prostokątów w proporcjach 1 do co najmniej 1,5 sformułowanie: "krótszy bok budynku nie powinien przekraczać 6,5" odnosi się nie do jednego, ale dwóch krótszych boków budynku. W przedmiotowym planie miejscowym nie użyto bowiem określenia "najkrótszy bok budynku". A zatem w ocenie Sądu wystarczy wykazać, że wymiar jeden z krótszych boków projektowanego budynku (tj. ściana południowa lub północna) nie spełnia wymogów dotyczących ich długości lub proporcji w ww. przepisie dla uznania, iż w sprawie należało zastosować § 2 ust. 5 ww. planu.

Sąd przywołał następnie stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowa zgoda na odstępstwo była konieczna i została udzielona prawidłowo tj. zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 obowiązującego planu miejscowego. Organ II instancji nie kwestionując prawidłowości udzielonej zgody na odstępstwo równocześnie wyraził pogląd, że potrzeba zastosowania przepisu § 2 ust. 5 planu "nie jest oczywista", a wystąpienie o udzielenie zgody na odstępstwo podyktowane było tylko zastrzeżeniami organu I instancji. W tej kwestii organ odwoławczy przychylił się do stanowiska projektanta wyrażonego w pismach z [...] grudnia 2011 r. i z [...] maja 2012 r., przytaczając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjętą w nich argumentację i podzielając interpretację projektanta, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym wymiar krótszego boku budynku, w osiach ścian, nie przekracza wymagań z § 7 ust 2 pkt 7a planu miejscowego, zatem udzielona zgoda była tylko swego rodzaju zabezpieczeniem wobec wnoszonych zastrzeżeń prze organ I instancji.

W ocenie strony skarżącej natomiast zatwierdzony projekt budowlany narusza ustalenia § 7 ust. 2 pkt 7a planu miejscowego, a w konsekwencji narusza wymogi art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Oceniając powyższe Sąd stwierdził, że niezależnie od ewentualnych wątpliwości dotyczących poprawności umieszczenia w przedmiotowym planie miejscowym przepisu § 2 ust. 5 (vide nieprawomocny w dacie wydania niniejszego wyroku wyrok WSA w Krakowie z 28.

09. 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 342/12) to w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przedmiotowy plan miejscowy zachodniej części obszaru wsi Kościelisko w gminie Kościelisko obowiązywał także w zakresie § 2 ust. 5, a organy nie miały kompetencji do badania legalności uregulowań planu.

A zatem zastrzeżenia kwestionujące prawidłowość udzielania odstępstw w oparciu o ww. uregulowanie nie mogą być brane przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją organu I instancji.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że zgoda na odstępstwo nie była niezbędna, gdyż przedmiotowy projekt nie naruszał parametrów z § 7 ust. 2 pkt 7a. Wystarczy bowiem zauważyć, że na stronie 23 zatwierdzonego projektu budowlanego (część opisowa projektu przedłożonego do akt administracyjnych sprawy) w tabeli przedstawiającej charakterystyczne parametry techniczne wskazano, że w projektowanym budynku "długość x szerokość wynosi 11,5 m x 7 m", a to już narusza ww. przepis w zakresie dopuszczalnego wymiaru krótszego boku budynku. Na marginesie Sąd zauważył niespójność zatwierdzonego projektu w zakresie parametru szerokości projektowanego budynku.

Przechodząc następnie do oceny prawidłowości udzielonego odstępstwa Sąd zauważył, że zgodnie z przepisem § 2 ust. 5 planu miejscowego "w przypadkach szczególnych, zwłaszcza w przypadku rozwiązań nowatorskich, o wysokich walorach estetycznych i nie stwarzających dysharmonii z otaczającym krajobrazem, ustala się możliwość odstąpienia od wymagań § 6 i 7 ust. 2 pkt 6 i 7-9, w oparciu o opinię gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury wyrażoną na wniosek wójta gminy". A zatem, w ocenie Sądu, nie można uznać za wystarczającą przesłankę dla udzielonego odstępstwa wskazany w przez Wójta Gminy Kościelisko w piśmie z [...] października 2011 r. uprawniającym do przedmiotowego odstępstwa, że "rozwiązanie architektoniczne uznano za niestwarzające dysharmonii w otaczającym krajobrazem". Jak wynika z treści cyt. § 2 ust. 5 "brak dysharmonii w krajobrazie" jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla udzielenia odstępstwa, konieczne jest bowiem uzasadnienie, iż chodzi o przypadek szczególny, z którym związane są w szczególności rozwiązania nowatorskie, a nadto wymóg wysokich walorów estetycznych i brak dysharmonii z otaczającym krajobrazem.

Użyty spójnik "i" przesądza, że wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie, a sam "brak dysharmonii" nie jest wystarczający dla udzielenia odstępstwa. Jak zauważył Sąd, ani organ I ani II instancji nie wskazały, że przedmiotowy budynek, którego jeden z krótszych boków nie spełnia kryterium z § 7 ust. 2 pkt 7a jest szczególnym przypadkiem o jakim mowa w § 2 ust.

1. 5. Nie można zatem uznać, że odstępstwo zostało udzielone prawidłowo.

Sąd nie podzielił poglądu organu II instancji, że odstępstwo nie było konieczne ponieważ żaden z krótszych boków budynku nie przekracza długości 6,5 m, co wynika z rysunku rzutu parteru projektowanego budynku (s. 14 projektu), gdyż uwzględniając osie ścian budynku, ściana krótsza od strony południowej ma długość 8,15 metra. Jak wynika z ww. rysunku rzutu parteru przedmiotowego budynku w osi ściany wschodniej znajduje się m. in. pomieszczenie kotłowni i to jej zewnętrzna ściana stanowi ścianę, którą należy uwzględnić przy obliczaniu krótszego boku budynku (linia wyznaczona punktami B-E).

Ponadto Sąd zwrócił uwagę na ograniczony zakres udzielonego odstępstwa w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak zaznaczył Sąd, wymogi wskazane w § 7 ust. 2 pkt 7a planu miejscowego, odnoszą się nie tylko do wymiarów krótszego boku budynków (max. 6,5 m. w osiach ścian), ale także do rzutu budynku oraz do proporcji pomiędzy krótszym i dłuższym bokiem budynku. Natomiast jak wynika z pisma z [...] października 2011 r. Wójt Gminy Kościelisko powołując się na uprawnienia wynikające z przepisu § 2 ust. 5 planu miejscowego, po zasięgnięciu opinii Gminnej Komicji ds. Urbanistyki i Architektury ustalił możliwość odstępstwa od wymagań przepisu § 7 ust. 7a – dotyczącego wymiaru krótszego boku projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, nie precyzując jednak dokładniej na czym odstępstwo to ma polegać.

W związku z tym Sąd zauważył, że proporcja między krótszą ścianą, której dotyczy udzielone odstępstwo - (o wymiarach 8.15 m) do dłuższej ściany, która jak wynika z rysunku rzutu parteru (s. 14 przedłożonego projektu) ma długość mierzoną w osiach ścian wynoszącą 11, 15 m - wynosi 1: 1, 37 a więc mniej niż wynosi minimalna proporcja wymagana przepisem § 7 ust. 2 pkt 7a planu miejscowego. Na marginesie Sąd zaznaczył, że gdyby nawet przyjąć, iż dłuższe boki budynku mają 11,5 m - jak wskazano na s. 23 projektu lub 11. 65 m (długość mierzona po zewnętrznym obrycie ścian), to także ww. wskazany wskaźnik proporcji nie został zachowany.

Konkludując Sąd uznał, że udzielone odstępstwo nie spełnia wymagań z § 2 ust. 5, a zatem zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z § 7 ust. 2 pkt 7a ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a poprzez to zaskarżona decyzja i poprzedzają ją decyzja organu I instancji naruszają wymagania przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ab initio w zw. z art. 3 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu uczestnika R. J. kwestionującego legitymację strony skarżącej w przedmiotowej sprawie ze względu na treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane Sąd uznał, iż zarzut ten w przedmiotowej sprawie mógł być zasadnie podnoszony na etapie postępowania administracyjnego, a nie sądowoadministracyjnego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, przy czym zgodnie z definicją legalną z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Biorąc pod uwagę charakter zatwierdzonej skarżoną decyzją inwestycji i zachowanie wszystkich przepisów dotyczących odległości projektowanej zabudowy od granicy z działką skarżącego tj. działką nr ewid. [...] nie można wskazać, że ww. działka stanowiąca własność skarżącego M. W. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Tym niemniej nie można przyjąć za prawidłowe uznanie, iż skarżący nie ma legitymacji do złożenia skargi w sprawie, w której od samego początku był uznany za stronę przez organy obu instancji i brał aktywny udział w postępowaniu administracyjnym. Zarzut braku legitymacji M. W. nie może być zatem kwestionowany na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Uznając za zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę po raz drugi, a w związku z tym obowiązany był skierować zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 kpa do stron postępowania, w szczególności w sytuacji gdy na etapie postępowania odwoławczego materiały sprawy zostały uzupełnione, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe Sąd uwzględnił skargę uchylając obie wydane w sprawie decyzje, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Na podstawie art. 152 ww. ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach zaś orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku R. J., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1. a) art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że nie jest dopuszczalnym badanie istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego w sytuacji, gdy przyznano mu w postępowaniu jurysdykcyjnym przymiot strony;
2. b) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieuprawnione niezastosowanie, a w efekcie brak oddalenia skargi oraz rozpatrzenie zarzutów w niej sformułowanych w sytuacji, gdy zachodziła odpowiednia przesłanka do oddalenia skargi bez badania jej treści, to jest skarga wniesiona została przez podmiot, który nie posiadał interesu prawnego;
3. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego w sytuacji, gdy nie zostało w żadnym stopniu wykazane, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy;
4. d) art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez dokonanie oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w decyzji Wojewody Małopolskiego w sytuacji stwierdzenia wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania przesądzających o konieczności jej uchylenia, a tym samym wykroczenie poza zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne;
5. e) art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie nieprawidłowości wydanej przez Wójta Gminy Poronin zgody na odstępstwo od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym wykroczenie poza dopuszczalny zakres orzekania w przedmiotowej sprawie;
6. f) art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak pełnego i rzetelnego skontrolowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz R. J. zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii posiadania przez skarżącego M. W. legitymacji do bycia stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy podmiot uznany przez organ za stronę brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym, została mu doręczona decyzja organu I instancji, po czym wniesione przez ten podmiot odwołanie zostało rozpatrzone, to nie sposób uznać, że skarga na decyzję wydana przez organ odwoławczy została wniesiona przez podmiot niebędący stroną. Zważyć należy, że w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Z uwagi na przedstawione okoliczności uznać należy, że Sąd I instancji nie naruszył cytowanego przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. rozpoznając skargę złożoną przez podmiot, któremu organy przyznały przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Powyższe nie stoi w sprzeczności z obowiązkami organu, który na skutek uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie rozpatrywać będzie ponownie wniosek R. J. o udzielenie pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym organ winien rozważyć, komu prócz wnioskodawcy przysługuje atrybut strony, a zatem kto posiada interes prawny wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego i następnie z udziałem tych osób prowadzić postępowanie. Wobec zatem wątpliwości, wyrażonych również przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, organ zobowiązany będzie zbadać, czy M. W. legitymuje się uprawnieniem dającym mu przymiot strony w tym postępowaniu.

Nie sposób również podzielić zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenia przez Sąd art. 135 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza zakres orzekania w przedmiotowej sprawie i skontrolowanie wydanej przez Wójta Gminy Poronin zgody na odstępstwo od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że przepis ten uszczegóławia zasadę niezwiązania sądu pierwszej instancji granicami skargi, upoważniając ten sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w danej sprawie administracyjnej. Uznać zatem należy, że w warunkach rozpoznawanej sprawy powyższy przepis umożliwiał Sądowi I instancji rozpoznającemu skargę M. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. J. pozwolenia na budowę, odnieść się również do udzielonej w sprawie przez Wójta Gminy Kościelisko zgody na odstępstwo od wymagań określonych w § 7 ust. 2 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru wsi Kościelisko.

Zgoda ta bowiem, jak przyjęto w § 2 ust. 5 planu miejscowego, warunkowała dokonaną w zaskarżonej decyzji konkretyzację stosunku prawnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Objęcie zatem kontrolą tego aktu przez Sąd I instancji było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Warto w tym względzie również nadmienić, że ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić okoliczność, iż na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 342/12 stwierdzona została nieważność uchwały Rady Gminy Kościelisko z dnia 23 września 2003 r., Nr IX/56/03 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie § 2 ust. 4, § 2 ust. 5, § 2 ust. 6, § 5 ust. 2, § 10 ust. 3 zdanie pierwsze i § 11 ust. 2 słów: "w przypadkach obiektów o szczególnym znaczeniu w krajobrazie, decyzje podejmuje się po uzyskaniu opinii, o której mowa w § 2 ust. 5". Mając zatem na uwadze skutek jaki wiąże się ze stwierdzeniem nieważności tej części planu miejscowego, organ zobowiązany będzie zbadać również zgodność planowanej inwestycji z aktualnymi postanowieniami planu miejscowego.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Podkreślić należy, że zawierając regulacje ogólne odnoszące się do właściwości sądów administracyjnych, przepisy te nie dają podstaw do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i stosunków prawnych.

Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. wskazać należy, że zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji uwzględniając skargę nie wykazał, że naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niemniej jednak zauważyć należy, że to nie uchybienie normie wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. stało się zasadniczym motywem uwzględnienia skargi i uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Z tych względów zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z wymienionych wyżej przyczyn, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.