Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 102/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi W. G. na bezczynność Starosty Tatrzańskiego, dalej także: "organ" lub "Starosta", w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: 1) zobowiązał Starostę Tatrzańskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2021 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2) stwierdził, że Starosta Tatrzański dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) wymierzył Staroście Tatrzańskiemu grzywnę w wysokości 1000 zł;
- 4) zasądził od Starosty Tatrzańskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Tatrzański zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 33 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez niewzięcie pod uwagę, że organ nie może prawidłowo ustalić stron, bez załączonego do wniosku załącznika graficznego do decyzji środowiskowej;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe ustalenie, że przepis ten stanowi podstawę do wezwania inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji,
- b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że obowiązek załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę nie wynika bezpośrednio z przepisu prawa,
- c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że niezałączenie do wniosku o pozwolenie na budowę załącznika graficznego określającego przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie – w przypadku zamierzenia budowlanego poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, nie jest brakiem formalnym, lecz brakiem materialnym,
- d) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego oraz art. 64 § 2 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że obowiązek załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji środowiskowej i załącznika graficznego określającego przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, nie stanowi braku formalnego, o jakim mowa w art. 64 § 2 K.p.a.
Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
- 2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponad powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Ocena zaistnienia bezczynności w niniejszej sprawie uwarunkowana jest tym, czy organ odwoławczy miał podstawy do pozostawienia podania bez rozpoznania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stanowisko, według którego, brak wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest naruszeniem w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co uprawnia organ administracji architektoniczno-budowlanej do zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a nie art. 64 § 2 K.p.a. (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 352/15; szereg wyroków NSA z dnia 18 października 2017 r., w tym wyrok o sygn. akt II OSK 1773/17; wyrok NSA z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 72/18).
Wbrew zarzutowi kasacji, z art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego oraz art. 64 § 2 K.p.a. nie wynika, że nieprzedłożenie wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę decyzji środowiskowej i załącznika graficznego określającego przewidywany teren, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie oraz przewidywany obszar, na który oddziaływać będzie przedsięwzięcie, nie stanowi braku formalnego, o jakim mowa w art. 64 § 2 K.p.a.
Zgodnie z art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego, w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.
W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Wymóg zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska jest jednym z warunków materialnoprawnych wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykazanie przez wnioskodawcę zaistnienia przesłanki udzielenia pozwolenia na budowę nie stanowi więc obowiązku o charakterze formalnym (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1467/22; wyrok NSA z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3294/20)
To, że wykazanie to polega na przedłożeniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że decyzja ta jest elementem formalnym wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Jest to rezultatem systemu norm regulujących proces inwestycyjny, według którego, organ administracji architektoniczno-budowlanej ustala zaistnienie przesłanki zgodności z wymaganiami ochrony środowiska w szczególności na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, do której wydania właściwy jest inny organ administracji publicznej (art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej: "ustawa środowiskowa".
Także na tle obecnie obowiązującej ustawy środowiskowej aktualny jest pogląd, zgodnie z którym, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną (patrz: wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08, ONSA i wsa 2009/6/116).
W sytuacji zidentyfikowania braków materialnoprawnych wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę organ powinien zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Braki projektu budowlanego będącego obligatoryjnym załącznikiem do takiego wniosku mają charakter materialnoprawny i organ może je badać na etapie późniejszym, niż wstępne sprawdzenie formalnej kompletności wniosku, oparte o przepisy art. 63 § 2 i 3 K.p.a. W myśl przepisu art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego, dodanego do art. 33 przepisem art. 1 pkt 11 lit. b ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 K.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później, niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.
Przepis ten porządkuje tryb usuwania braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, wskazując wyraźnie, że art. 64 § 2 K.p.a. stosuje się do braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero w przypadku zidentyfikowania braków innych, niż określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przepis art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego zezwala na zastosowania art. 64 K.p.a. (por. red. Zygmunt Niewiadomski, "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2015; wyroki NSA z dnia 18 października 2018 r., w tym wyrok o sygn. akt II OSK 1888/17; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 796/19).
Poglądu przeciwnego nie można wywodzić z treści art. 72 ust. 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Przepis art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej stanowi, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a.
Unormowanie to jest spójne z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Jak już powyżej wskazano, jednym z wymogów materialnych udzielenia pozwolenia na budowę jest zgodność z wymaganiami ochrony środowiska, w tym z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zaistnienie tej przesłanki materialnej pozwolenia na budowę następuje w drodze decyzji o charakterze rozstrzygnięcia wstępnego, konieczne jest przedłożenie tej decyzji z wnioskiem i projektem budowlanym. Nie jest to jednak wymóg formalny wniosku.
Jak zauważono w orzecznictwie, stwierdzenie zawarte w art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę ma na celu wskazanie, że decyzja taka jest wymagana w sytuacji gdy przedsięwzięcie zostanie zaliczone do jednej z grup wymienionych w art. 71 ustawy środowiskowej, co musi ocenić organ rozpoznając wniosek merytorycznie, a co wyklucza zastosowanie tego przepisu przy ocenie braków formalnych (por. m.in. powołane wyżej wyroki NSA z dnia 18 października 2017 r., w tym o sygn. akt II OSK 1773/17; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 352/15).
To, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ustala strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę m.in. na podstawie załącznika graficznego, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego, nie oznacza, że przedłożenie tego dokumentu jest wymogiem formalnym podania o udzielenie pozwolenia na budowę. Przymiot strony, w postępowaniu o pozwolenie na budowę ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Niezależnie od szczególnego charakteru tego unormowania w porównaniu z art. 28 K.p.a., przymiot strony jest wynikiem posiadania przez podmiot interesu prawnego. Interes prawny jest zaś instytucją prawa materialnego. Posiadanie interesu prawnego wynika z norm prawa materialnego. Ustalenie stron jest zatem w pełni możliwe na etapie badania przez organ spełnienia przez wnioskodawcę wymogów materialnych określonych w art. 35 ust. 1 Prawa materialnego.
Pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie stanowiło zatem załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów art. 35 K.p.a. W rezultacie, zaskarżony wyrok nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych i materialnych. Znajduje oparcie w art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.