Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 1345/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "wojewodą") z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta miasta stołecznego Warszawy (zwanego dalej "prezydentem") z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się ww. wyroku.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] uchylił w całości decyzję prezydenta z dnia [...] września 2011 r., nr [...] i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił [...] S.A. z siedzibą w W. (zwanej dalej "korporacją") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z komunikacją wewnętrzną i parkingiem podziemnym na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że kontrolowaną decyzją prezydent odmówił korporacji zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z uwagi na niewykonanie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i naruszeń, nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Organ odwoławczy podał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] listopada 2010 r., organ pierwszej instancji wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 40 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami - zwanego dalej "rozporządzeniem") poprzez umożliwienie wykonania placu zabaw przy projektowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w odległości 4 m od linii rozgraniczającej ul. [...] oraz ograniczenie czasu nasłonecznienia placu zabaw do 2 godzin w dniach równonocy, w godzinach 1000 - 1600. Następnie prezydent postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] nałożył na korporację obowiązek usunięcia licznych, precyzyjnie wskazanych przez organ nieprawidłowości w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do wniosku z dnia [...] października 2010 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Organ drugiej instancji wskazał, że korporacja wykonała część z nałożonych na nią obowiązków, lecz w zakresie pozostałych podała, iż zostały one nałożone niezasadnie. W konsekwencji decyzją prezydenta z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] odmówiono korporacji zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z komunikacją wewnętrzną i parkingiem podziemnym. Dokonując oceny prawnej ww. decyzji prezydenta, wojewoda stwierdził, że nie odpowiada ona prawu, wskazując, iż organ pierwszej instancji niezasadnie zakwestionował legitymowanie się przez inwestora prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem przyczyny wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie może stanowić niedostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.
Również niedostarczenie dokumentów potwierdzających zgodność planowanej inwestycji z funkcją i celem powyższej umowy nie jest podstawą do wydania decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie w ocenie wojewody, zebrany na etapie dotychczasowego postępowania tak pierwszej jak i drugiej instancji materiał dowodowy pozwala na podjęcie orzeczenia reformatoryjnego.
Z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przypisem art. 32 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami - zwanej dalej "pb"), wobec czego, zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 4 pb, organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wnosząc na powyższą decyzję skargę do WSA U. J. zarzuciła organowi naruszenie art. 5 ust 1 pkt 9 pb, § 12 i 13 rozporządzenia oraz art. 7, 8, 9, 77, 80, 107 § 3 a także art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "k.p.a.").
W odpowiedzi na skargę wojewoda, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) zaskarżone rozstrzygnięcie wojewody WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, uznając że jest zobligowany do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę wobec tego, iż inwestor nie wykonał obowiązków usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nałożonych na niego na podstawie art. 35 ust. 3 pb, natomiast organ drugiej instancji - na skutek odwołania uchylając decyzję organu pierwszej instancji - rozpatrzył sprawę merytorycznie, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia stron jednej instancji i przez to naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zdaniem WSA, skoro organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie rozpatrzył sprawy merytorycznie, organ odwoławczy, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie, powinien był przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania stosownie do postanowień art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozpatrywać sprawę co do istoty i wyręczać prezydenta w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.
Ponadto Sąd pierwszej instancji podzielił w pełni analizę organu odwoławczego postanowienia Prezydenta z [...] lipca 2011 r. wydanego na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego i ocenę, iż nałożone obowiązki (poza wymienionymi w punktach 3, 6, 7, 8 i 12) nie są zasadne, lecz ta ocena nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu.
We wniesionej od ww. wyroku WSA pierwszej skardze kasacyjnej [...] S.A. (dawniej korporacja, a obecnie [...] Sp. z o.o.) zaskarżyła wskazany wyrok WSA w całości i zażądała jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od U. J. na rzecz skarżącej kasacyjnie (zwanej dalej "spółką") kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami) w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami - zwanej dalej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na ustaleniu przez WSA stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością i aktami administracyjnymi poprzez: a) pominięcie faktu wydania w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego decyzji prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz decyzji wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] uchylającej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia; b) uznaniu, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania administracyjnego, podczas gdy z uzasadnienia decyzji prezydenta z dnia [...] września 2011 r., nr [...] oraz z uzasadnienia decyzji prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] wynika, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w realiach niniejszej sprawy wydanie orzeczenia merytoryczno-reformatoryjngo stanowiło naruszenie art. 15 k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było oddalenie skargi;
- 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art.151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art.12 oraz art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 pb poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem wojewody rozpoznającym odwołanie inwestora od decyzji organu pierwszej instancji odmawiającego udzielenia pozwolenia na budowę przez organ na podstawie art. 35 ust. 3 pb z powodu nieprzedłożenia przez inwestora organowi pierwszej instancji dokumentów, których żądanie było niezasadne jest orzeczenie kasatoryjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji, w której obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było oddalenie skargi.
W drugiej skardze kasacyjnej, wniesionej przez uczestnika postępowania J. S., także zaskarżono ww. wyrok WSA w całości i wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono identyczne naruszenia prawa jak w ww. pierwszej skardze kasacyjnej z tym samym ich uzasadnieniem a dodatkowo zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 4 pb, polegające na uchyleniu przez WSA decyzji organów administracji publicznej w błędnie przyjętym stanie faktycznym, nieuwzględniającym okoliczności, o których mowa w ww. pkt 1 skargi kasacyjnej, w sytuacji w której obowiązkiem sądu dokonującego kontroli legalności działania organów administracji publicznej było przyjęcie prawidłowego stanu faktycznego na podstawie akt administracyjnych i akt postępowania sądowoadministracyjnego i w prawidłowo przyjętym stanie faktycznym oddalenie skargi, z uwagi na brak naruszeń prawa procesowego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, których dopuściły się organy administracji, dających podstawę do uchylenia decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. U. J. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na swoją rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, ewentualnie - przyznanie na rzecz pełnomocnika U. J. od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2013 r. pełnomocnik [...] S. A. nie zgodził się z argumentami i żądaniami zawartymi w odpowiedzi na skargę kasacyjną
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego NSA przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). NSA kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Mając powyższe na uwadze NSA uznaje za zasadny wyrażony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w realiach niniejszej sprawy wydanie orzeczenia merytoryczno-reformatoryjnego stanowiło naruszenie art. 15 k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji w całkowicie opaczny, niezgodny z wykładnią literalną sposób zdefiniował problem dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. NSA podkreśla więc, że dwuinstancyjność oczywiście stanowi jedną z naczelnych zasad każdego postępowania przed organami państwa polskiego (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.
U. Nr 78, poz. 483 ze zmianami\) a więc i postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), co jednak w żaden sposób nie wyklucza występowania w praktyce różnych modeli kontroli instancyjnej, a więc modelu kasacyjnego, reformatoryjnego, apelacyjnego czy tzw. mieszanego. Obok wskazanego podziału modeli środków odwoławczych można zasygnalizować jeszcze oś podziału środków zaskarżenia wedle kryterium wyniku, jaki następuje w stosunku do kwestionowanego orzeczenia sądu niższej instancji przez uwzględnienie środka odwoławczego oraz natury postępowania wywołanego jego wniesieniem. Chodzi tu więc o najszerszy podział środków zaskarżenia, czyli podział na środki odwoławcze o charakterze rewizyjnym i o charakterze kasacyjnym. Te pierwsze służą zmianie zaskarżonego orzeczenia czy zamienieniu go nowym, a te drugie umożliwiają uchylenie zaskarżonego orzeczenia i formalne zakończenia postępowania albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a tylko w bardzo ograniczonym zakresie pozwalają na wydanie orzeczenia o charakterze reformatoryjnym (W. Siedlecki [w:] red.
W. Siedlecki, Zaskarżenie orzeczeń sądowych [w:] red. W. Berutowicz, System prawa procesowego cywilnego, tom III, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1986 r., s. 30 - 31). NSA podkreśla, że - wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji - w postępowaniu administracyjnym od zawsze dominował model orzekania rewizyjnego a nie kasacyjnego, a ta dominacja została przez ustawodawcę jeszcze podkreślona w drodze nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. z dnia 11 kwietnia 2011 r., kiedy to ograniczono możliwość orzekania kasacyjnego przez organ drugiej instancji tylko do przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. NSA wskazuje więc, że - wbrew twierdzeniom WSA - w postępowaniu administracyjnym, mając na uwadze przede wszystkim zasadę szybkości postępowania i jego ekonomii, organ drugiej instancji nie powinien, co do zasady, uchylać wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale właśnie - jak to uczynił wojewoda - zastąpić je nowym, prawidłowym i takie postępowania w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania a wręcz stanowi jej realizację. Kwestionując więc orzeczenie wojewody, to WSA naruszył ww. zasadę jak również orzekł contra lege - wbrew jasnemu i niewymagającemu działań interpretacyjnych - brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a.
Na gruncie przepisów art. 138 § 1 i 2 k.p.a. i 136 k.p.a. nie sposób uznać, że organ II instancji przy rozpoznaniu odwołania inwestora miałby być ograniczony jedynie do rozpoznania zasadności wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę. Przeciwnie art. 138 § 1 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy imperatyw merytorycznego rozpoznania sprawy, zaś zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może nastąpić jedynie w przypadku gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. W niniejszej sprawie przy ponownym jej już rozpoznaniu przez organy architektoniczno budowlane, nie sposób uznać, aby pozostawał jakikolwiek zakres tej sprawy do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, nie wspominając już o zakresie który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.
Przy czym należy tu wskazać, że ustawodawca w ustawie Prawo budowlane nie ograniczył możliwości orzekania merytorycznego przez organ odwoławczy w sytuacji wniesienia odwołania przez inwestora od decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego, zatem przepisy k.p.a. mają w pełni zastosowanie. Konkludując, Wojewoda Mazowiecki słusznie wydał decyzję merytoryczno-reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.
W konsekwencji powyższych wywodów za zasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 pb poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem wojewody rozpoznającym odwołanie inwestora od decyzji organu pierwszej instancji odmawiającego udzielenia pozwolenia na budowę przez organ na podstawie art. 35 ust. 3 pb z powodu nieprzedłożenia przez inwestora organowi pierwszej instancji dokumentów, których żądanie było niezasadne jest orzeczenie kasatoryjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji, bowiem obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej była kontrola zaskarżonej decyzji stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. w pełnym zakresie, w szczególności ocena wszystkich zarzutów skargi.
Powyższa ocena NSA dotycząca naruszeń przepisów postępowania, podważająca stanowisko Sądu pierwszej instancji przyjęte w zaskarżonym wyroku, polegające na stwierdzeniu naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), co było jedyną przyczyną uwzględnienia skargi, ma podstawowe znaczenie dla sprawy i świadczy o wadliwości tego wyroku. W związku z powyższym zbędne było rozpatrywanie pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych.
Mając to na uwadze, NSA zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W stosunku do U. J. NSA na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a odstąpił od zasądzenia od niej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej spółki w całości, bowiem uzasadniają to szczególne okoliczności niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi U. J. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem w tym zakresie winien orzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.