Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2494/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Po 1100/15 oddalił skargę D. K. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z... r. nr... utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z... r. nr... o ustaleniu dla skarżącej jednorazowej opłaty w wysokości... zł z tytułu wzrostu wartości ½ części nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr..., nr..., nr... i nr... w związku z uchwałą nr... Rady Miejskiej w P. z 28 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. (Dz. Urz. Woj. W. Nr..., poz....).

Jak stwierdził Sąd I instancji, organy obu instancji w sposób prawidłowy zastosowały przepisy regulujące zasady ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego - tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U. tj. z 2015r., poz. 199; dalej upzp). W szczególności wydanie decyzji ustalającej opłatę planistyczną zostało poprzedzone sporządzeniem operatu szacunkowego przez uprawnionego rzeczoznawcę zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz. U. z 2015 r. poz. 1774; dalej ugn). Zdaniem Sądu I instancji wszelkie wątpliwości co do wzrostu wartości nieruchomości jakie występowały w poprzednio prowadzonych postępowaniach, zostały przez organy wyjaśnione i zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa, które skutkowałoby jej uchyleniem.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1. 1) przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
2. a) art. 151-156 ugn w szczególności poprzez przyjęcie za podstawę orzekania operatu szacunkowego z 3 grudnia 2014 r., w którym: nie zostały zindywidualizowane nieruchomości przyjęte do wyceny porównawczej, nie zostały wyjaśnione przyczyny zastosowania tylko porównawczego podejścia do wyceny, nie zostały przedstawione dokumenty źródłowe dotyczące nieruchomości przyjętych do wyceny porównawczej i cen transakcyjnych z tytułu sprzedaży tych nieruchomości oraz poprzez nieuwzględnienie cech nieruchomości wycenianej wskazanych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego;
3. b) art. 157 ugn poprzez niezwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego z 3 grudnia 2014 r. pomimo, że wystąpiły przesłanki uzasadniające sprawdzenie ww. operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców;
4. c) art. 151 ugn poprzez pominięcie w wycenie – będącej podstawą orzekania w niniejszej sprawie – nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki...,...,...,..., tj. ceny sprzedaży ww. nieruchomości określonej w umowie z... r. Rep....;
5. d) art. 155 ugn poprzez pominięcie, że ww. operat szacunkowy nie zawiera żadnych dokumentów potwierdzających dane dot. nieruchomości przyjętych do wyceny porównawczej oraz dane dot. transakcji ww. nieruchomości, a tym samym brak sprawdzenia rzetelności i prawidłowości operatu;
6. e) sprzeczność dokonanych w sprawie ustaleń z zebranym materiałem dowodowym poprzez błędne przyjęcie, że "biegły wskazał wyraźnie transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości" oraz, że "rozważania prowadzone w operacie szacunkowym są zrozumiałe, spójne i logiczne", a argumentacja biegłego "ma charakter wiarygodny, przekonujący i wyczerpujący", mimo iż w szczególności zestawienie i tabele znajdujące się w ww. operacie są niejasne, nie zawierają opisów identyfikujących nieruchomości przyjętych do wyceny porównawczej i źródeł informacji dot. zastosowanych i wyliczonych współczynników oraz brak wyjaśnień dot. opisu cech uwzględnionych w analizie rynku;
7. f) sprzeczność dokonanych w sprawie ustaleń z zebranym materiałem dowodowym poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca winna zapłacić jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości ½ ww. nieruchomości.
8. 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
9. a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) przez oddalenie skargi, a tym samym nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy administracji powołanych w pkt 1 skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego;
10. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez przyjęcie, że jednorazowa opłata ustalona skarżącej została w prawidłowej wysokości;
11. c) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa) poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów wskutek przyjęcia, że w ww. operacie w sposób prawidłowy została ustalona wartość ww. nieruchomości wg. stanu przed uchwaleniem zmiany planu oraz wg stanu po jego uchwaleniu oraz wskutek przyjęcia, że ww. operat szacunkowy może być podstawą do ustalenia opłaty planistycznej;
12. d) art. 139 Kpa tj. naruszenie zakazu reformationis in peius poprzez przyjęcie, że wskutek decyzji Prezydenta P. z... r. nie uległa pogorszeniu sytuacja prawa skarżącej.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy że pierwszy zarzutów naruszenia prawa materialnego został wadliwie skonstruowany i wymyka się spod kontroli instancyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono bowiem naruszenie art. 151 – 156 ugn. Taki łączny zarzut naruszenia kilku niezwiązanych z sobą norm wymyka się spod kontroli instancyjnej. Podobnie rzecz się ma z zarzutami nr 1e oraz nr 1f, w których w ogóle nie przywołano jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego.

Tymczasem wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, rolą jej autora jest, w sytuacji stawiania zarzutu naruszenia przepisu dzielącego się na oznaczone jednostki redakcyjne (np. ustępy, punkty), powołanie w sposób konkretny naruszonego przepisu oraz uzasadnienia takiego zarzutu. Brak takiego sprecyzowania naruszenia przepisu mającego oznaczone jednostki redakcyjne uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności skargi kasacyjnej w oznaczonym zakresie.

Tylko prawidłowo skonstruowany zarzut pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd kasacyjny nie powinien przy tym domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich doprecyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04 oraz z 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art.157 ugn, pomijając brak wskazania w skardze kasacyjnej, który ustęp tego przepisu został naruszony, to przepis ten nie nakłada na organ czy Sąd obowiązku zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego, zwłaszcza że organ nie miał wątpliwości co do ustaleń opinii biegłego. Sporządzenie kilku operatów szacunkowych dla tej samej nieruchomości będzie zawsze prowadziło do istnienia operatów wskazujących na różne wartości nieruchomości. Dlatego też zgodnie z art. 157 ust. 2 ugn sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto art. 157 ust. 1 ugn nie ograniczał skarżącej w możliwości samodzielnego wystąpienia do takiej organizacji o ocenę operatu.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 151 ust. 1 ugn. Przepis ten definiuje wartość rynkową nieruchomości i nie reguluje w jakikolwiek sposób zasad doboru nieruchomości do wyceny przez rzeczoznawcę. Ustalenie wartości rynkowej ma na celu ustalenie najbardziej prawdopodobnej ceny, określanej z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 ugn). Wartość rynkową ustala się podejściem porównawczym lub dochodowym (dla nieruchomości przynoszących lub mogących przynieść dochód – art. 152 ust. 3 i art. 153 ust. 1 ugn). Podejście porównawcze zaś polega na wykorzystaniu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. W podejściu tym zasadniczy jest zatem dobór nieruchomości wykazujących podobieństwo określonych cech, relewantnych dla danego rodzaju nieruchomości. Dlatego pominięcie w wycenie – będącej podstawą orzekania w niniejszej sprawie – nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki...,...,...,..., tj. ceny sprzedaży nie ma jakiegokolwiek związku z wykładnią czy stosowaniem tego przepisu.

Jest bowiem oczywiste w świetle art. 153 ust. 1 ugn, że biegły ustalając wartość nieruchomości w podejściu porównawczym wycenia jej wartość na podstawie cen jakie uzyskano za sprzedaży innych nieruchomości podobnych, nie uwzględniając ceny sprzedaży wycenianej nieruchomości.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 155 ugn poprzez pominięcie, że ww. operat szacunkowy nie zawiera żadnych dokumentów potwierdzających dane dot. nieruchomości przyjętych do wyceny porównawczej oraz dane dot. transakcji ww. nieruchomości, a tym samym brak sprawdzenia rzetelności i prawidłowości operatu. Przepis ten w żadnej jednostce redakcyjnej nie nakazuje dołączać do operatu takich dokumentów czy danych. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 5 kwietnia 2012 r. sygn. II CSK 369/11w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Nie są jednak potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 (analogicznie NSA w wyroku z 11 lipca 2016 r. sygn. OSK 2471/14).

W świetle powyższego niezasadne są wszystkie zarzuty naruszenia prawa procesowego. Skarżący wiąże bowiem te zarzuty z zarzutami naruszenia prawa materialnego, które są całkowicie nieusprawiedliwione. Nie doszło w przedmiotowej sprawie naruszenia art. 80 Kpa i do przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów, ponieważ tak organy jak Sąd I instancji dokonały oceny zgodności operatu z prawem. Wyjaśnić należy, że ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie nie mogą jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Innym zagadnieniem jest możliwość oceny przez organy i sądy administracyjne operatów szacunkowych w zakresie ich wartości dowodowej. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 2 ugn).

Zatem ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości wymaga wyjaśnienia. W sprawie niniejszej, organ po dokonaniu oceny operatu nie powziął takich wątpliwości, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, zaś strona - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie podważyła skutecznie przyjętego za podstawę orzeczenia dokumentu (por. wyrok NSA z 28 lutego 2018 r. sygn. I OSK 1963/17).

Natomiast zarzut naruszenia art. 139 Kpa jest całkowicie chybiony i oparty został na błędnym rozumieniu oczywistego w swojej treści przepisu. Skoro zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji to w ogóle nie może być w przedmiotowej sprawie mowy o naruszeniu tego przepisu, ponieważ w wyniku wniesienia odwołania nie została zmodyfikowane treść decyzji Prezydenta Miasta P. z... r. Okoliczność uchylenia wcześniejszych decyzji ustalających opłatę wskutek kwestionowania ich przez skarżącą, oznaczało nakaz prowadzenia ponownego postępowania w sprawie i w jego ramach organy nie były w jakimkolwiek stopniu związane art. 139 Kpa.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.