Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2517/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2027/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]w przedmiocie odstąpienia od nakładania obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "Prawo budowlane" - po rozpatrzeniu odwołania W. D. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z pismem W. D. informującym o przebudowie bez wymaganego pozwolenia na budowę lokali użytkowych nr [...], [...],[...] i [...] i piwnicy nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. J. nr [...] w W., PINB W. przeprowadził w dniu 24 kwietnia 2013 r. oględziny, w trakcie których ustalono, że w lokalu nr [...] zlikwidowano otwór w ścianie graniczącej z lokalem użytkowym nr [...] i otwór drzwiowy z korytarza piwnicy do pomieszczenia sanitarnego i obecnie wejście do pomieszczenia sanitarnego możliwe jest z lokalu nr [...].

Lokal użytkowy nr [...] oraz piwnicę nr [...] połączono w jeden lokal, wydzielono łazienkę z lokalu nr [...], w ścianie pomiędzy lokalem użytkowym [...], a piwnicą nr [...] wykonano otwór drzwiowy w lokalu nr [...] i piwnicy [...]. Roboty budowlane zakończono, a lokale użytkowane są obecnie na cele mieszkalne. W lokalach użytkowych [...] i [...] skuto część tynków ze ścian, usunięto warstwy posadzkowe i wykonano warstwy izolacyjne. PINB W. postanowieniem z dnia 3 września 2013 r. nałożył na F. P. obowiązek przedstawienia oceny technicznej w zakresie oceny samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zastosował tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Z przedłożonej oceny technicznej wynika, że przedmiotowe prace budowlane zostały wykonane przez inwestora zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz nie stwarzają niebezpieczeństwa dla konstrukcji obiektu.

W ocenie technicznej nie zawarto wskazań, które należałoby wykonać w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ocena techniczna została sporządzona przez osobę posiadającą kompetencje i wiedzę specjalistyczną w wymaganym zakresie. Nie było zatem podstaw do nakładania obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nieodniesienia się do kwestii samowolnej zmiany sposobu użytkowania rzeczonych lokali z użytkowych na mieszkalne, organ odwoławczy stwierdził, że organ powiatowy winien wszcząć odrębne postępowanie w tym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a. z związku z art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego; art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów a w konsekwencji nieustalenie istotnych okoliczności mających znaczenie dla określenia czy legalizacja samowoli przebudowy i zmiany sposobu użytkowania jest możliwa, a więc czy istnieją przesłanki do zastosowania art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w dalszej kolejności czy istnieją przestanki do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków art. 51 ust. 1 pkt 2.

Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ocenę techniczną, nie ustalając, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych.

Zatem nie było podstaw do odstąpienia od nakładania obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i innych przepisach tej ustawy. W sytuacji, gdy inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie było podstaw do zalegalizowania przez organ wykonanych robót budowlanych. Zatem nie było podstaw do odstąpienia od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i innych przepisach tej ustawy - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Treść oceny technicznej także nie pozwalała na przyjęcie, że legalizacja tej samowoli budowlanej jest możliwa, gdyż jej zakres ograniczony był jedynie do oceny konstrukcji budynku. Ocena techniczna nie obejmowała istotnych kwestii związanych z samowolną przebudową części budynku i zmianą sposobu użytkowania, które powinny być przedmiotem wnikliwej analizy organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sytuacji stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi standardami. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. Sąd zauważył, że w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011, Nr 2, poz.

1. 22) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może zatem polegać na zobowiązaniu inwestora lub właściciela obiektu do dokonania czynności procesowej, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która powinna mieć w takim przypadku charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Sąd zaznaczył, że z ww. uchwały nie wynika, że podczas procesu legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia, nie można więc wykluczyć, iż organ prowadząc postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym (art. 75-81 k.p.a.), że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. Zdaniem Sądu organ nadzoru budowlanego nie jest zatem w ogóle pozbawiony możliwości badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w omawianym trybie, nie jest jednak uprawniony do badania w postępowaniu administracyjnym kwestii niejednoznacznych, czy spornych w zakresie związanym z dysponowaniem przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Sąd wskazał, że z aktu notarialnego z dnia 24 grudnia 1990 r. (Dz. Kw. Nr IX 16218/90, Dz. Kw. IX 16228/90) wynika, iż w przedmiotowym budynku wyodrębniono trzy lokale nr [...], 2, i 4 wraz z podanymi udziałami w częściach wspólnych nieruchomości. Jednocześnie Sąd zauważył, że ani z powyższego aktu notarialnego, ani z pozostałej dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, jak również z elektronicznej treści ksiąg wieczystych poszczególnych wyodrębnionych lokali stanowiących odrębną nieruchomość nr [...]- lokal nr [...]; [...]- lokal nr [...]; [...]- lokal nr [...] (poza wskazaniem wielkości udziału w nieruchomości wspólnej, którą stanowi prawo użytkowania wieczystego oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali), nie wynika, że lokale użytkowe nr [...],[...], [...], [...] i piwnica nr [...] zostały zaliczone do części wspólnych nieruchomości budynkowej. Powyższe stanowisko potwierdził inwestor na rozprawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2026/14, wskazując, że jest współwłaścicielem pozostałych lokali w tym budynku w wysokości 50 %. Na rozprawie w tej sprawie dodał także, że podejmowano próby zawarcia ugody co do części wspólnych, ale sprawa ostatecznie trafiła do sądu cywilnego z uwagi na brak porozumienia. Zdaniem Sądu, w oparciu o zgromadzoną dokumentację organ nie mógłby zatem ustalić, czy inwestor w istocie dysponował nieruchomością na cele budowlane, skoro nie jest uprawniony do badania w postępowaniu administracyjnym kwestii spornych w zakresie prawa inwestora do dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane. Wobec ustalenia - na podstawie opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, że przeprowadzone roboty budowlane w ww. lokalach zostały wykonane prawidłowo i nie stwarzają niebezpieczeństwa dla konstrukcji budynku - organy nadzoru budowlanego prawidłowo odstąpiły od obowiązku nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ustalenie, iż wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. W skardze kasacyjnej W. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej jako "Pb", poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w pomimo, iż decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym jej uchylenie;
3. - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, które wyraża się w przedstawieniu przez WSA stanu sprawy w sposób oderwany od materiału zawartego w aktach sprawy;
4. - art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez przyjęcie przez WSA stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a także uzasadnienie wyroku w sposób lakoniczny i ogólnikowy, nie dający możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i niezawierający odniesienia do stawianych w skardze zarzutów. W przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższych zarzutów skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pb poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu celu postępowania naprawczego oraz na przyjęciu, że "stan zgodny z prawem" ogranicza się jedynie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ppkt 1 Pb, tj. spełnienia wymagań w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, a w konsekwencji dokonania błędnej wykładni, niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust 1 pkt 2 Pb. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zwrot poniesionych kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący za błędne uznał stanowisko Sądu, że organ nie mógł ustalić w oparciu o zgromadzoną dokumentację, czy inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane, skoro nie jest uprawniony do badania kwestii spornych. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że organ jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do badania kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest jedynie uprawniony do rozstrzygania sporów leżących w gestii sądów cywilnych np. dotyczącej stwierdzenia nieważności zawartej pomiędzy współwłaścicielami umowy. Zdaniem skarżącego Sąd błędnie uznał, że badanie kwestii spornych jest tożsame z rozstrzyganiem ich na płaszczyźnie prawa cywilnego. Skarżący wskazał, że aby stwierdzić, że w sprawie mamy do czynienia ze sporem, którego rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego, należy sprawę uprzednio zbadać i w oparciu o zgromadzony materiał ustalić, czy w sprawie występuje spór co do posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jeśli tak, czy jego rozstrzygnięcie możliwe jest w ramach postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że - wbrew temu, co ustalił Sąd - ze zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz Centralnej Bazy Ksiąg Wieczystych można ustalić, że część strychu nr [...], o którą powiększono lokal nr 5 stanowi część wspólną nieruchomości. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388 z zm.), dalej: ustawa o własności lokali, nieruchomością wspólną są te części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku poszczególnych właścicieli lokali, a także grunt, na którym wzniesiono budynek. Skarżący stwierdził, że piwnice czy strych mogą zostać przy ustanawianiu odrębnej własności lokalu przyporządkowane do poszczególnych lokali jako pomieszczenia przynależne i wtedy nie wchodzą w skład części wspólnej. Istnieje także możliwość zawarcia porozumienia pomiędzy współwłaścicielami dotyczącego innego podziału części nieruchomości standardowo wchodzących w skład części wspólnych. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że strych nie jest pomieszczeniem przynależnym, ani też współwłaściciele nie zawarli stosownego porozumienia, co potwierdził również inwestor na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. W realiach niniejszej sprawy, stosując reguły określenia, które części nieruchomości są wspólne stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o własności lokali, możliwe zatem było ustalenie, że strych nr [...] zajęty pod powiększenie lokalu nr [...] stanowi część wspólną nieruchomości, a kwestia własności dachu budynku (w którym inwestor zamontował 3 okna dachowe) jest oczywista. Skarżący stwierdził, że treść oceny technicznej nie obejmuje kwestii istotnych, związanych z samowolną przebudową części budynku i zmianą sposobu użytkowania. Zakres oceny został ograniczony jedynie do konstrukcji budynku. Zatem wywodzenie przez Sąd na podstawie tej oceny technicznej, że wykonane roboty są zgodne z prawem (a w konsekwencji odstąpienie od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust 1 pkt 2Pb) wykracza poza treść i wnioski z niej płynące. Podniesiono także, że przedłożona cena techniczna posiada - poza ww. brakami merytorycznymi - istotne wady prawne związane z brakiem możliwości datowania dokumentu oraz brakiem wskazania czasu, miejsca i metodologii badań oraz sposobu dokonania oględzin, a także materiałów, które posłużyły jej autorowi do wysunięcia takich, a nie innych wniosków. Sąd nie odniósł się do powyższego zarzutu skarżącego. Ponadto ustalenie, że ocena techniczna została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane nie zwalnia organów nadzoru budowanego z obowiązku dokonania jej oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. Ocena techniczna zawiera wyłącznie wnioski w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji budynku, a więc nie mogła więc stanowić samodzielnej podstawy do odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Skarżący nadto stwierdził, że spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji budynku tj. przeprowadzenie robót zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 1 lit a Pb nie jest równoznaczne z ustaleniem, że roboty te zostały przeprowadzone zgodnie z prawem, i nie może stanowić jedynej przesłanki do odstąpienia od nakładania na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb. Zdaniem skarżącego Sąd dokonał nadinterpretacji wypowiedzi inwestora. Zdaniem skarżącego wypowiedź inwestora na rozprawie nie może stanowić podstawy przyjęcia, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest w niniejszej sprawie sporne, zaś jego rozstrzygnięcie wykracza poza ramy postępowania administracyjnego. Sąd, wbrew wykładni celowościowej art. 51 ust. 1 i 2 Pb pojęcie "stan zgodny z prawem" ograniczył do "spełniający wymagania w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji" tj. zgodny z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb. Pozwoliło to na zastosowanie w niniejszej sprawie art. 51 ust 1 pkt 2, mimo braku ustaleń, czy roboty przeprowadzone przez inwestora spełniają inne podstawowe wymogi określone w art. 5 Pb i są zgodne z pozostałymi przepisami prawa, w tym Prawa budowlanego i prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Po pierwsze, zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej: ustawy - Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 uznał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr [...]56, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. ONSAiWSA z 2011 r. nr 2, poz.22). Wprawdzie teza tej uchwały może wywołać pewne wątpliwości interpretacyjne, to jednak uzasadnienie uchwały pozwala na właściwe zrozumienie kwestii dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50- 51 ustawy - Prawo budowlane. A mianowicie, z treści uzasadnienia powyższej uchwały nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy - Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie takiego stanowiska przez skład siedmiu sędziów NSA nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych (por. wyroki NSA z dnia: 9 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1724/14; 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14; 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13; 6 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2426/12; 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11). Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Odmienna wykładnia mogłaby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11, Lex nr [...]332676; z dnia 22 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2566/14, z dnia 13 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1260/16; z dnia 21 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 817/15 - CBOSA). Należy mieć na uwadze, że istotą postępowania, o jakim mowa w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Pokreślić należy, iż przepisy ustawy - Prawo budowlane wprowadzają ograniczenia prawa własności, o których mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji, jednocześnie stanowiąc w art. 4 ustawy - Prawo budowlane, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z ogólną zasadą ustanowioną w ustawie - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1). Wypływające z art. 4 ustawy - Prawo budowlane prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest bezwzględne, gdyż - jak już wyżej wskazano - przysługuje podmiotowi jeśli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami. Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy - Prawo budowlane). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09 (OTK-A 2011, Nr 3, poz.
5. 26) w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Zbadanie zatem, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, ale i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1290/14; z dnia 22 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2566/14, z dnia 13 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1260/16; z dnia 21 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 817/15 - CBOSA). Skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest to jednak jedyny warunek legalizacji wykonanych robót budowlanych. Z art. 50 ust.1 ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że przepis ten znajduje zastosowanie m. in. do robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Podkreślić też należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały wskazał, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy - Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

Zaznaczyć przy tym należy, iż jeśli realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 K.c. Natomiast jeżeli realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to inwestor ma uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli.

Zauważyć należy, iż ustawodawca w Kodeksie cywilnym nie zdefiniował pojęcia czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że przez "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu" rzeczą wspólną należy rozumieć czynności rozporządzenia rzeczą wspólną (zbycia własności rzeczy, obciążenia nieruchomości prawem rzeczowym ograniczonym, wynajęcie, itp.), czynności zmieniające dotychczasowe przeznaczenie rzeczy, a także m.in. modernizację, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości. Do czynności zaś, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy zgodnym z jej przeznaczeniem, zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym (np. dokonywanie bieżących napraw) w ramach aktualnego przeznaczenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 24 kwietnia 2013 r. organ I instancji ustalił, że w lokalu nr [...] zlikwidowano otwór w ścianie graniczącej z lokalem użytkowym nr [...] i otwór drzwiowy z korytarza piwnicy do pomieszczenia sanitarnego i obecnie wejście do pomieszczenia sanitarnego możliwe jest z lokalu nr [...]. Lokal użytkowy nr [...] oraz piwnicę nr [...] połączono w jeden lokal, wydzielono łazienkę z lokalu nr [...], w ścianie pomiędzy lokalem użytkowym [...], a piwnicą nr [...] wykonano otwór drzwiowy w lokalu nr [...] i piwnicy [...]. W. D. poinformował organ nadzoru budowlanego o przebudowie bez wymaganego pozwolenia na budowę powyższych lokali, zaznaczając, że jako współwłaściciel nieruchomości nie wyraził zgody na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Jak nadto wynika z akt sprawy inwestor nie przedstawił zgody współwłaścicieli na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, bądź postanowienia sądu powszechnego zastępującego taką zgodę.

Sąd pierwszej instancji podał, że z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1990 r. (Dz. Kw. Nr [...], Dz. Kw. [...]) wynika, iż w przedmiotowym budynku wyodrębniono trzy lokale nr [...], [...], i [...] wraz z podanymi udziałami w częściach wspólnych nieruchomości i jednocześnie stwierdził, że z tego aktu notarialnego, z pozostałej dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy i z elektronicznej treści ksiąg wieczystych poszczególnych wyodrębnionych lokali stanowiących odrębną nieruchomość nr [...] - lokal nr [...]; [...] - lokal nr [...]; [...] - lokal nr [...], nie wynika, że lokale użytkowe nr [...],[...], [...], [...] i piwnica nr [...] zostały zaliczone do części wspólnych nieruchomości budynkowej. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji budzi wątpliwości w świetle treści powyższego aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1990 r. (Sąd pierwszej instancji podał błędną datę tego aktu) - Rep[...] Nr [...], Dz. Kw.

Nr [...], Dz. Kw. [...]. A mianowicie, według § 1 tego aktu notarialnego budynek wielomieszkaniowy składa się z 5 lokali mieszkalnych i zawiera 18 izb. Lokal nr [...] składa się z 3 pokoi, kuchni, przedpokoju i łazienki, lokal nr [...] składa się z 3 pokoi, kuchni, przedpokoju i łazienki, lokal nr [...] składa się z 2 pokoi, kuchni, przedpokoju i łazienki. Z własnością tych lokali związany jest określony w akcie notarialnym udział części wspólnych budynku i udział w użytkowaniu wieczystym działki pod budynkiem. Jednocześnie w § 2 aktu notarialnego wskazano, że na mocy prawomocnej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami U. z dnia [...] listopada 1989r. i postanowień tego organu z dnia [...] stycznia 1990r. i z dnia [...] maja 1990 r. zwrócono w częściach równych I. Z.G. i H. M.P. jako następcom prawnym poprzednich właścicieli Z. i K. małżonków G. pozostałą po odłączeniu lokali mieszkalnych [...], [...] i [...] część wynoszącą [...]części budynku i w tej samej części oddano w użytkowanie wieczyste działkę pod budynkiem oznaczoną nr cz. [...] i całą działkę nr [...][...], stanowiąca całość gospodarczą z działką nr cz[...].

A zatem, w niniejszej sprawie kluczową kwestią jest ustalenie, które pomieszczenia stanowią części wspólne budynku, a które zostały zwrócone następcom prawnym poprzednich właścicieli Z. i K. małżonków G.. Odpowiedzi w tej kwestii mogą udzielić dokumenty powołane w akcie notarialnym, a więc decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami U. z dnia [...]listopada 1989r. oraz postanowienia tego organu z dnia [...] stycznia 1990r. i z dnia [...] maja 1990 r. i inne dokumenty (np. mapy, szkice, rzuty budynku) zawarte w aktach administracyjnych postępowania zakończonego powyższą decyzją jak również umowy sprzedaży lokali nr [...][...],[...] i dokumenty powołane w tych umowach.

Jednocześnie zaznaczyć należy, iż w aktach niniejszej sprawy winny znajdować się dokumenty potwierdzające, z których wynika, że skarżący W. D. i inwestor F. P. są współwłaścicielami przedmiotowego budynku (np. w wyniku dziedziczenia, darowizny, umowy sprzedaży). W zakresie własności lokalu nr [...] powyższy akt notarialny wskazuje S. K. i M.. I. małżonków K. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wychodząc z błędnego założenia, że w postępowaniu naprawczym organ bada zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego, a nie prawa cywilnego i naruszenie praw współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym. W tej sytuacji nie można zaaprobować stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w oparciu o zgromadzoną dokumentację organ nie mógłby ustalić, czy inwestor w istocie dysponował nieruchomością na cele budowlane.

Nadto sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej i czynić ustaleń faktycznych, które pozostały poza zakresem zainteresowania organów na skutek przyjęcia przez organy błędnego stanowiska co do zakresu badania zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Z powyższych względów usprawiedliwiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji zawiera elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., aczkolwiek jest lakoniczne. Przepisy art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służą do kwestionowania zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji. Kwestie niedostrzeżenia przez Sąd braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dotyczące wykładni oraz stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane zostały objęte wcześniej omówionymi zarzutami skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., decyzje organów obu instancji. O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.