Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2041/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. E. (dalej określanego jako skarżący) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r., nr 1176/2019 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 16 maja 2018 r., nr IIOT/255/2018 wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie pawilonu handlowego o ścianach i dachu z płyt warstwowych o wymiarach 5,0 m x 6,0 m i wysokości 3,10 m, ustawionego na bloczkach betonowych, wraz z podestem, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] z obrębu [...] od strony [...] w W. oraz nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń i wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich, a także nałożył na M. sp. z o.o. obowiązek sporządzenia i przedłożenia określonych dokumentów.
Organ ustalił następnie, że inwestorem przedmiotowego pawilonu nie jest M. sp. z o.o., lecz spółka A. sp. z o.o. Spółka ta zbyła natomiast pawilon w dniu 21 czerwca 2018 r. na rzecz skarżącego prowadzącego działalność pod nazwą [...]. Jednocześnie skarżący dzierżawi od pierwszej spółki grunt pod pawilonem na podstawie umowy dzierżawy z dnia 21 czerwca 2018 r.
Z tego względu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 11 września 2018 r., nr IIOT/546/2018 zmienił własne postanowienie z dnia 16 maja 2018 r. w ten sposób, że nałożonymi tam obowiązkami obciążył skarżącego.
Skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 grudnia 2018 r., nr IIOT/672/2018 nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskutek odwołania skarżącego decyzją z dnia 21 marca 2019 r., nr 386/2019 uchylił tę decyzję i poprzedzające ją postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Na skutek powtórnego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr IIOT/196/2019, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą), wstrzymał prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane dotyczące pawilonu i nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich, a także nałożył na skarżącego obowiązek sporządzania i przedłożenia, w terminie miesiąca od dnia otrzymania postanowienia, następujących dokumentów:
- - zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy o zgodności budowy pawilonu handlowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- - czterech egzemplarzy projektu budowlanego pawilonu handlowego z podestem zawierającego uzgodnienia, opinie, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi oraz opinię w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami i warunkami technicznymi oraz opinię, że przedmiotowa zabudowa nie narusza interesu osób trzecich;
- - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący. W wyniku jego rozpoznania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 czerwca 2019 r., nr 1176/2019 uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wyznaczonego na dostarczenie wymaganych dokumentów i wyznaczył nowy termin trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, a w pozostałej części utrzymał je w mocy.
Motywując rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego pawilonu handlowego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którym jednak skarżący się nie wylegitymował. Przedmiotowa inwestycja realizowana jest więc w warunkach samowoli budowlanej, czemu nie zaprzecza również skarżący. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego odstąpienia od przeprowadzenia czynności procesowych z udziałem skarżącego wyjaśnił, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 26 marca 2019 r. zawiadomił strony, w tym skarżącego, o prowadzonym postępowaniu w sprawie spornego pawilonu, wskazał na prawa strony wynikające z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby z tego prawa skorzystał. Zauważył jednocześnie, że organ pierwszej instancji w dniu 16 kwietnia 2019 r. przeprowadził czynności kontrolne, z których sporządzono protokół nr 483/IIOT/2019, podpisany bez uwag przez skarżącego.
Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że organy nadzoru budowlanego stwierdziły wzniesienie nowoczesnego pawilonu handlowego o ścianach i dachu z płyt warstwowych. Pawilon ten nie odpowiada żadnej z kategorii obiektów budowlanych, co do których nie jest wymagane pozwolenie na budowę (art. 29 ust. 1 ustawy). W szczególności nie można uznać, że jest to tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy (art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy). W związku z brakiem pozwolenia na budowę oraz ujawnieniem inwestora organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2019 r. podjął czynności mające na celu legalizację obiektu, czyli doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 48 ustawy.
W ocenie Sądu zarówno treść wskazanego postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, jak i kolejne czynności prowadzące do wydania wskazanego rozstrzygnięcia zostały przeprowadzone zgodnie z właściwymi przepisami. Również dokumenty, których obowiązek złożenia organ nałożył na skarżącego jako inwestora są zgodne z art. 48 ust. 3 ustawy, a kolejne pisma kierowane do skarżącego były mu skutecznie doręczane. Brak współpracy skarżącego z organem nadzoru budowlanego był wyłącznie wynikiem jego zaniechań.
Sąd za nieprzekonujące uznał także twierdzenie skarżącego, że nowy termin nadal czyni niemożliwym wykonanie przedmiotowego obowiązku, gdyż - jak zauważył - jest on profesjonalistą, bowiem prowadzi działalność gospodarczą w zakresie obrotu nieruchomościami. Podobnie ocenił zarzut nieuwzględnienia słusznego interesu strony. Korzystanie z obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, a następnie praktyczna odmowa poddania obiektu kontroli organów nadzoru budowlanego, w opinii Sądu, nie spełniają warunku słuszności.
Sąd przyjął, że postępowanie które prowadził organ odwoławczy nie naruszało reguł i zasad, w tym zasady legalności, zasady prawdy materialnej oraz zapewnienia stronie odpowiedniego czynnego udziału w postępowaniu. Nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe, jak zaznaczono, mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 6 i art. 11 K.p.a. poprzez dokonywanie ustaleń bez koniecznej dokładności i wnikliwości oraz w sposób nieprzekonujący.
Drugi zarzut podnosił naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 i w związku z art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego oraz zaniechanie wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy, w tym poprzez odstąpienie od przeprowadzenia czynności procesowych z udziałem skarżącego, a także poprzez zakreślenie 3-miesięcznego terminu na przedłożenie zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy o zgodności budowy pawilonu handlowego z podestem z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu budowlanego zawierającego uzgodnienia, opinie, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi oraz opinię w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami i warunkami technicznymi i opinię, że przedmiotowa zabudowa nie narusza osób trzecich i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na celem budowlane, w którym to terminie skarżący nie ma faktycznej możliwości realizacji nałożonego zobowiązania.
W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniósł o "uchylenie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania" oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał stan faktyczny sprawy i stwierdził, że wydłużenie terminu na uzupełnienie braków formalnych do 3 miesięcy ma wymiar czysto symboliczny i w dalszym ciągu uniemożliwia wypełnienie nałożonego obowiązku. Zdaniem pełnomocnika Sąd czyniąc ustalenia tożsame z organami administracyjnymi usankcjonował ich bezrefleksyjne działania, czynione z pominięciem realnego przebiegu czynności administracyjnych, a w konsekwencji z pominięciem słusznego interesu skarżącego, naruszając w ten sposób dyspozycję art. 48 ust. 3 ustawy. Podkreślił, że z uwagi na instrukcyjny charakter tego przepisu organ miał możliwość wyznaczenia terminu adekwatnego z punktu widzenia przedmiotu zobowiązania.
Niezależnie od tego pełnomocnik zwrócił uwagę, że konsekwencją błędnego zakwalifikowania kontenera przez organ było naruszenie przepisu art. 3 pkt 6 ustawy, sprowadzające się do przyjęcia, iż roboty polegające na posadowieniu go na bloczkach położonych na gruncie wyczerpuje znamiona budowy, a także, że mieści się w pojęciu trwałego związania z gruntem, a co za tym idzie ustalenie, że kontener powstał w wyniku budowy, a działka której został ustawiony jest działką zabudowaną. Naruszenia przepisów prawa budowlanego, zdaniem pełnomocnika, skutkowały wydaniem przez organ decyzji o rozbiórce przedmiotowego kontenera bez podstawy prawnej przy wadliwym powołaniu się na art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed merytorycznym rozpatrzeniem jej zarzutów odnotować trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, co oznacza, że w jej trakcie nie można uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone.
Ta uwaga jest konieczna, gdyż skarga kasacyjna nie jest wolna od wad konstrukcyjnych. Jej podstawy obejmują wyłącznie przepisy regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej (K.p.a.), całkowicie zaś pomijają przepisy normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (P.p.s.a.). Podstawami kasacyjnymi nie zostały objęte również kluczowe w sprawie przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, w brzmieniu z daty orzekania przez organ administracji, stanowiły one wszak podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia, kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji. W podstawach kasacyjnych zabrakło także innych przepisów ustawy, które przywołano jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie zgłoszonych zarzutów. Znacznie osłabia to skuteczność skargi kasacyjnej.
Postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ nadzoru w trybie określonym w art. 48 ustawy w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie. Postępowanie takie prowadzi się w stosunku do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przedstawione sądowi akta administracyjne wskazują, że na drodze administracyjnej skarżący nie kwestionował faktu wszczęcia postępowania legalizacyjnego w tym trybie, a słuszność swoich racji upatrywał w "wadach proceduralnych" tego postępowania i przede wszystkim określeniu zbyt krótkiego terminu na wykonanie obowiązków nałożonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. Próba podważenia zasadności uruchomienia postępowania legalizacyjnego pojawiła się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do pierwszej kwestii należy stwierdzić, że skarżący został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania z jego udziałem (9 kwietnia 2019 r.), pouczony został o uprawnieniach przysługujących stronie postępowania administracyjnego, uczestniczył w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniu 16 kwietnia 2019 r., zapoznał się z protokołem sporządzonym po przeprowadzeniu tej czynności, do którego nie wniósł uwag. Pokreślić przyjdzie, że zasadnicze ustalenia co do rodzaju i charakteru obiektu budowlanego poczynione zostały właśnie podczas tych czynności kontrolnych, a na ich podstawie organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji skarżący miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu, przedstawiania uwag i wyjaśnień, składania wniosków dowodowych, po części z tych uprawnień skorzystał. Organ odwoławczy m.in. uwzględnił przedłożoną w zażaleniu prośbę o wydłużenie terminu do dostarczenia żądanych dokumentów.
Skarżący domagając się przeprowadzenia kolejnych oględzin względnie dokonania czynności kontrolnych nie wskazał nawet, jakie inne jeszcze czynności z jego udziałem winny zostać przeprowadzone, a ponadto jakie ustalenia poczynione dotychczas przez organ są nieprawdziwe i nie znajdują pokrycia w materiale dowodowym, w tym wynikających z czynności kontrolnych w dniu 16 kwietnia 2019 r.
W omawianej materii w toku postępowania, wbrew zarzutowi pełnomocnika skarżącego, nie doszło do naruszenia przez organ wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów - kodeksowych zasad ogólnych (praworządności - art. 6, prawdy obiektywnej - art. 7, pogłębiania zaufania obywateli - art. 8, przekonywania - art.11, prostoty postępowania - 12).
Wnoszący skargę kasacyjną podając w wątpliwość zaliczenie pawilonu handlowego wraz z podestem do kategorii obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy kładzie nacisk na to, że obiekt ten nie będzie połączony w sposób trwały z gruntem, gdyż posadowiony został na bloczkach betonowych, nie zaś na fundamencie betonowym, a pawilon w każdym czasie może być przeniesiony w inne miejsce. W orzecznictwie i praktyce administracyjnej, odmiennie niż na gruncie prawa cywilnego, utrwalił się jednak pogląd, że o trwałości związania z gruntem decyduje taki sposób posadowienia obiektu, który zapewnia całej konstrukcji pełną stabilność, uniemożliwiając czynnikom zewnętrznym przesunięcie czy wręcz zniszczenie. Za trwale związane z gruntem uznaje się więc budowle posadowione na jego powierzchni, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się więc do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1261/15, LEX nr 2328914, 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 989/18, LEX 3022174, 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1884/18, LEX nr 3218805).
Podkreśla się także, że trwałości związania z gruntem nie niweczy możliwość jego demontażu i przeniesienia w inne miejsce, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, a nie o trwałości związania z gruntem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2836/17, LEX nr 2751293 i 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1288/18, LEX nr 3064780). Istotny jest zatem sposób powiązania budowli z gruntem, aczkolwiek stanowczy pogląd w tym względzie można wyrazić na gruncie konkretnej sprawy. W toku prowadzonego postępowania skarżący nie zakwestionował ustaleń organu w tym zakresie, a przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja nie mogła z kolei doprowadzić do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji akceptującego te ustalenia.
Możliwość legalizacji wybudowanego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę jest uprawnieniem inwestora, oczywiście w przypadku zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dalszymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jednakże inwestor decydując się na legalizację winien spełnić przewidziane ustawą wymogi. Pierwszym warunkiem jest zastosowanie się do nakazów określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. Wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika skarżącego wyznaczony termin na dostarczenie organowi żądanych dokumentów był realny i umożliwiał wykonanie postanowienia. Już z doręczonego w dniu 20 maja 2019 r. postanowienia organu pierwszej instancji skarżący powziął informację o konieczności przedłożenia wymaganej dokumentacji w postępowaniu legalizacyjnym.
Jak już zauważono, organ odwoławczy uwzględnił następnie żądanie skarżącego zawarte w zażaleniu i wyznaczył nowy termin przedłożenia dokumentów (mając na uwadze datę doręczenia zaskarżonego postanowienia trzymiesięczny termin upływał w dniu 15 października 2019 r.). Skarżący nawet w skardze do Sądu pierwszej instancji nie twierdzi, by przynajmniej w części wykonał to postanowienie, ograniczył się w niej jedynie do stwierdzenia, że określony przez organ termin nie jest realny, nie przedstawiając rzeczowej argumentacji wykazującej trafność wywodzonych racji. Nie czyni tego również w skardze kasacyjnej. Pozwala to uznać zarzut w tym zakresie jako niedopuszczalną polemikę ze stanowiskiem sądu orzekającego. Nie znajdują więc jakiegokolwiek usprawiedliwienia zarzuty mające w tym zakresie wykazać, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) i nie rozważył należycie zebranego materiału (art. 80 K.p.a.).
Nieporozumieniem jest natomiast stawianie zarzutu złamania przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), zresztą pełnomocnik skarżącego nie podjął nawet próby wykazania zasadności tego zarzutu. Usprawiedliwiać go wszak nie może częściowo reformatoryjne postanowienie organu odwoławczego w następstwie przychylenia się do prośby zawartej w zażaleniu.
Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.