Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2530/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r. (II SA/Ol 470/12) oddalił skargę M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że A. i R.G. w dniu 17 maja 2007 r. zgłosili Staroście N. zamiar budowy pięciu zbiorników na gnojówkę (o pojemności 25 m³ każdy) oraz płyty gnojowej (o pow. użytkowej 150 m²), na działkach nr [...] i nr [...] w K..

Postanowieniem dnia [...] lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.; dalej jako Ustawa Prawo budowlane lub u.p.b.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce nr [...], nakazał inwestorom zabezpieczyć wykop pod trzecią komorę zbiornika i zobowiązał ich do przedstawienia, do dnia 31 sierpnia 2007 r., wymienionych w sentencji tego postanowienia dokumentów. Organ nadzoru budowlanego ustalił bowiem, że realizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, gdyż inwestorzy wybudowali jeden dwukomorowy zbiornik o pojemności ok. 40 m³ i wymiarach: 13 m x 4,5 m x 1,65 m, przedzielony wewnątrz ścianką o grubości 0,2 m, zaś według zgłoszenia każdy ze zbiorników powinien być oddzielony ścianą 0,4 m i mieć wymiary 6,5 m x 4,5 m x 1,65 m o pojemności 24 m³.

Organ pierwszej instancji stwierdził również, że ta budowa nie powodowała zmiany funkcji zagospodarowania terenu i nie naruszała przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Następnie, decyzją z dnia [...] września 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nakazał inwestorom rozbiórkę zbiornika na gnojowicę, gdyż w wyznaczonym terminie nie wykonali oni nałożonych postanowieniem obowiązków.

Po rozpatrzeniu odwołania A. i R. G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił powyższą decyzję w całości, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi administracji. Organ odwoławczy zarzucił bowiem, że materiał dowodowy nie odzwierciedlał stanu faktycznego sprawy i nie pozwalał na prawidłowe ustalenie stron postępowania, a w postanowieniu nie sprecyzowano trybu wszczętego postępowania, co naruszało art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako K.p.a.). Podkreślił ponadto, że inwestorzy skutecznie złożyli zawiadomienie o zamiarze budowy pięciu zbiorników na gnojówkę i płyty gnojowej. Powyższe wyłączyło możliwość prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wskazał ponadto, że prowadzone postępowanie powinno dotyczyć całego przedsięwzięcia, a nie jego poszczególnych elementów.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy zbiornika wielokomorowego na gnojówkę. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że inwestorzy zgłosili zamiar budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, a Starosta N. nie wniósł sprzeciwu. Ponieważ kontynuowali oni budowę zgodnie ze zgłoszeniem, brak było znamion samowoli budowlanej, co wykluczyło prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Prowadzone postępowanie stało się więc bezprzedmiotowe, wobec czego należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania M. K., organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdził, że skoro inwestorzy skutecznie zgłosili właściwemu organowi administracji budowę spornych obiektów budowlanych, to nie popełnili samowoli budowlanej, w konsekwencji czego brak było również podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczył, że pomiar powykonawczy płyty obornikowej i zbiornika potwierdził wybudowanie tych obiektów zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją. Dodatkowo organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] nie dopatrzył się naruszenia prawa w przyjęciu przez Starostę N. zgłoszenia inwestorów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 975/09, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd zauważył, że pomiar powykonawczy nie mógł stanowić dowodu na okoliczność wybudowania przez inwestorów obiektów budowlanych zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zarzucił, że nie wyjaśniono, czy zgłoszona do Starosty N. inwestycja jest tożsama z tą, której dotyczył przedłożony organowi pierwszej instancji projekt architektoniczno - budowlany.

Ponadto organy administracji nie oceniły, czy sporny obiekt faktycznie spełniał wymogi przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, co uprawniałoby inwestora do dokonania zgłoszenia. Sąd wywiódł, że brak sprzeciwu właściwego organu administracji w trybie art. 30 ust. 6 tej ustawy, nie wyklucza możliwości zastosowania instytucji przewidzianych w art. 50 - art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wskazał na konieczność zweryfikowania parametrów technicznych spornych zbiorników i przeanalizowania czy wybudowane obiekty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czy też prawidłowe było dokonanie zgłoszenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, odstąpił od nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy budowie spornych zbiorników w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ustalił bowiem, że zbiorniki te mają parametry odpowiadające danym zawartym w zgłoszeniu i zostały wybudowane zgodnie ze sztuką budowlaną, ponadto nie stanowią zagrożenia dla ludzi i zwierząt i mogą być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie tego organu w sprawie samowoli budowlanej. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestorzy skutecznie złożyli zawiadomienie o zamiarze budowy pięciu zbiorników na gnojówkę oraz płyty gnojowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał, zdaniem organu odwoławczego, legitymacji do badania przyjętego przez organ administracji - architektonicznej zgłoszenia. Wojewoda [...] pismem z dnia 1 sierpnia 2007r. poinformował, że zamierzenia inwestora są zgodne z art. 29 ust. 1 pkt. 1 lit. b i c ustawy Prawo budowlane.

Ponadto Wojewoda powołał się na pismo Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 1 lipca 2007 r., w którym stwierdzono, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie wpłynie negatywnie na Obszar Chronionego Krajobrazu. Organ odwoławczy stwierdził, że w tej sytuacji zasadnie odstąpiono od nakazania wykonania określonych obowiązków. Skoro w sprawie brak było znamion samowoli budowlanej, należało umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 3 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Ol 947/09, odrzucił skargę M. K. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powyższe orzeczenie Sądu zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010r., sygn. akt II OSK 373/10.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 200/10, WSA w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 25 sierpnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd wywiódł, że organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, że inwestorzy wybudowali na podstawie zgłoszenia baterię pięciu zbiorników na gnojowicę, gdyż nie wzięły pod uwagę rur łączących komory zbiornika. W sprawie było zaś niekwestionowane, że tylko jeden zbiornik nie został połączony z pozostałymi komorami. Pozostałe komory zostały połączone ze sobą rurami Ø 15 cm, znajdującymi się w ścianach, co umożliwiało przelewanie się zawartości pomiędzy poszczególnymi komorami. Tylko dwie środkowe komory miały bezpośrednie połączenie z oborą. Powyższe przesądziło, w ocenie Sądu, że przedmiotem sprawy były dwa zbiorniki: jeden o pojemności 24 m³ i drugi zbiornik czterokomorowy o łącznej pojemności 96 m³. Skoro zrealizowana inwestycja stanowiła dwa zbiorniki, w tym jeden znacznie przewyższający pojemność 25 m³, to naruszała ona art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji Sąd zobligował organ nadzoru budowanego do ustalenia, z uwzględnieniem oceny zamiaru inwestorów, czy sporny zbiornik wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie samowoli budowlanej w sprawie budowy obiektu budowlanego – zbiornika wielokomorowego na gnojówkę na działce nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu podał, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 9 listopada 2010 r. ustalił, iż inwestor w dniach 29 października – 9 listopada 2010 r. zlikwidował połączenia przelewowe pomiędzy czterokomorową baterią zbiorników i połączył każdy zbiornik z oborą za pomocą rur PCV. W ocenie inwestora, roboty te miały na celu wykonanie wyroku Sądu z dnia 27 maja 2010 r. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w wyniku tych działań powstało pięć wolnostojących jednokomorowych zbiorników, o pojemności każdego nieprzekraczającej 25 m³, które mogą funkcjonować samodzielnie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wybudowanie tych obiektów budowlanych wymagało zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej.

Organ pierwszej instancji zaznaczył, że parametry techniczne opisanych zbiorników są zgodne z danymi zawartymi w zgłoszeniu z dnia 16 maja 2007 r., a ponadto wybudowane zostały na działce siedliskowej. Zaznaczył również, że inwestorzy przed dniem 17 maja 2007 r. nie występowali o wydanie pozwolenia na budowę i nie zgłaszali zamiaru budowy takich obiektów. W tej sytuacji uznał, że inwestorzy nie wybudowali spornych zbiorników w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie.

W złożonym odwołaniu M. K. zarzucił, że organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. nie zawiadomił go o planowanej kontroli budowy zbiorników na gnojówkę. Wywiódł również, że wbrew art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaniechano oceny rzeczywistego zamiaru inwestora w chwili składania zgłoszenia i ustalenia, czy zgłoszony obiekt budowlany wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie odwołującego się, działania inwestorów wskazywały na zamiar obejścia przepisów prawa i uniknięcie obowiązku ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1 lit. c oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane budowa w ramach działki siedliskowej szczelnych zbiorników na gnojowicę o pojemności do 25 m³, nie wymagała pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestorzy zgłoszeniem z dnia 16 maja 2007 r. zawiadomili skutecznie Starostę N. o zamiarze budowy pięciu zbiorników na gnojówkę o pojemności 24 m³ każdy i płyty gnojowej o powierzchni użytkowej 150 m². Organ odwoławczy zaznaczył, że zostały zachowane odległości wymagane przy lokalizacji płyt obornikowych i zbiorników, a realizacja przedmiotowej inwestycji nie wpłynie negatywnie na Obszar Chronionego Krajobrazu. Wskazał również, że po wyroku Sądu z dnia 27 maja 2010 r., organ pierwszej instancji wystąpił do Wójta Gminy J. i Starosty N. o udzielenie informacji odnośnie do zamiaru inwestorów dotyczącego budowy spornej inwestycji.

Organ drugiej instancji podniósł ponadto, że odwołujący się pismem z dnia 5 listopada 2010 r. zawiadomił organ pierwszej instancji o wykonywanych przez inwestorów odkrywkach wokół zbiorników na gnojówkę, układaniu rur i zaślepianiu ubytków po poprzednich rurach w zbiornikach. W piśmie tym wniósł o niezwłoczną kontrolę budowy, którą organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 9 listopada 2010 r. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyższe roboty budowlane spowodowały, że inwestorzy wykonali zbiorniki zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Zdaniem organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy potwierdził, że budowa zbiorników wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, które zostało dokonane, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.

Na skutek skargi wniesionej przez M. K., sprawę ponownie rozpatrzył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 415/11, Sąd ten uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] kwietnia 2011r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu sąd stwierdził, że organy nie wykonały zaleceń wynikających z wyroku z dnia 27 maja 2010r., sygn. akt II SA/Ol 200/10. Wprawdzie uzupełniły materiał dowodowy lecz nie dokonały jego analizy i nie ustaliły, jakie były intencje inwestorów i nie oceniły, czy przedmiotowy obiekt spełnia wymogi przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, a więc czy jego budowa mogła nastąpić na podstawie zgłoszenia. W dokumentacji zgłoszeniowej przewidziane bowiem było połączenie pięciu zbiorników o łącznej pojemności 120 m³, a nadto w toku realizacji początkowo wybudowany był jeden zbiornik przedzielony wewnętrzną ścianką 20 cm zamiast mniejszych zbiorników oddzielonych od siebie ścianą 40 cm.

Ponadto sąd wywiódł w wyroku, że z wykonania zaleceń sądu nie zwalniał organów administracji fakt, że inwestorzy w toku postępowania dokonali przeróbki przedmiotowych obiektów budowlanych. W pierwotnym kształcie zbiorniki bezspornie były połączone i tworzyły funkcjonalnie jeden zbiornik o pojemności przekraczającej 25m3. Należało zatem jednoznacznie ocenić, czy inwestycja naruszała art 29 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane i czy do jej wykonania niezbędne było uzyskanie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd zauważył nadto, że ustawodawca przewidział w art. 48-51 u.p.b. tryby, w których możliwe jest doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Faktyczne działania inwestora nie stanowią przewidzianej prawem formy legalizacji samowoli budowlanej.

Sąd zalecił organom zbadanie pierwotnego zamiaru inwestorów i dokonanie oceny, czy cytowany wyżej przepis dopuszcza budowę w ramach działki siedliskowej kilku zbiorników o łącznej pojemności przekraczającej pojemność wskazaną w przepisie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., decyzją z dnia [...] lutego 2012r., nr [...], na podstawie art.51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51ust.7, art.81 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., w związku z dobrowolnym wykonaniem przez inwestora robót możliwych do wykonania, postanowił "odstąpić od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budowie pięciu zbiorników na gnojówkę, każdy o poj. 24m3, na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...], obręb [...], gm.., do stanu zgodnego z prawem ".

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził, że pierwotnym zamiarem inwestora było wykonanie budowy płyty obornikowej o powierzchni 150m² oraz zbiornika na gnojówkę o pojemności 100m³, co znajdowało potwierdzenie w prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2006r. Występował następnie o zwiększenie pojemności zbiornika do 120m³ lecz wniosek wycofał. Ostatecznie, w efekcie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie płyty obornikowej i budowie pięciu zbiorników na gnojówkę o pojemności 24 m³ każdy. W dniu 17 maja 2007r. inwestorzy dokonali w Starostwie Powiatowym w N. wspomnianego już wyżej zgłoszenia budowy pięciu zbiorników na gnojówkę. Jako termin rozpoczęcia prac wskazali 17 czerwca 2007r., a do zgłoszenia dołączyli projekt budowlany, przewidujący budowę pięciu połączonych ze sobą zbiorników o pojemności łącznej 120m³, czyli w rzeczywistości jednego zbiornika wielokomorowego.

Inwestorzy nie występowali wcześniej o pozwolenie na taką budowę. W ocenie organu zamiar określony w decyzji o warunkach zabudowy stanowił jedynie planowane zamierzenie, lecz rzeczywisty zamiar inwestycyjny określony został w zgłoszeniu. Przeprowadzone później kontrole realizacji inwestycji wykazały jednak, że inwestor w rzeczywistości realizował budowę niezgodnie ze zgłoszeniem. Wybudował bowiem zbiornik dwukomorowy, który następnie, po częściowej rozbiórce, przebudował na dwa zbiorniki - jeden o pojemności ok. 25m³ i drugi czterokomorowy o pojemności ok. 96 m³. Budowa pierwszego z nich wymagała zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane.

Natomiast budowa drugiego (większego) zbiornika wymagała pozwolenia na budowę. Budowa była więc niezgodna z zakresem zawartym w zgłoszeniu, ale miała odzwierciedlenie w załączonym do zgłoszenia projekcie budowlanym, który przewidywał budowę pięciu połączonych ze sobą zbiorników o łącznej pojemności 120 m³.

Według organu I instancji, w takiej sytuacji, inwestor powinien uzyskać przed realizacją inwestycji decyzję o pozwoleniu na budowę zbiornika o pojemności przekraczającej 25m³. Fakt przyjęcia zgłoszenia przez Starostwo Powiatowe w N. wykluczał jednak prowadzenie postępowania na podstawie art.48 u.p.b.. Właściwy tryb w tej sytuacji określony jest w art. 50 ust. 1 pkt 3 u.p.b., gdyż roboty wykonane zostały na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 u.p.b. ale zgodnie z dokumentami załączonym do zgłoszenia.

W dalszej części decyzji, organ I instancji ustalił, że kontrola budowy przeprowadzona w dniu 9 listopada 2010r. wykazała, iż zostały zlikwidowane połączenia przelewowe pomiędzy zbiornikami, zaślepiono zaprawą cementową i uszczelniono otwory przelewowe oraz połączono każdy zbiornik z budynkiem obory za pomocą rur PCV. W wyniku tych robót, powstało obecnie pięć wolnostojących, jednokomorowych zbiorników na gnojówkę, o pojemności każdego z nich nieprzekraczajacej 25m3, będących obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 u.p.b. Każdy z tych zbiorników może funkcjonować jako odrębny obiekt budowlany. Nie stwierdzono połączeń konstrukcyjnych pomiędzy zbiornikami.

W ocenie organu zbiorniki spełniają obecnie wymogi wynikające z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.c/ u.p.b. i jako takie zgodnie z art. 30 ust. 1 u.p.b. nie wymagały pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ uznał, że w związku ze skutecznym zgłoszeniem z dnia 16 maja 2007r., zastosowanie ma tryb naprawczy przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.b. Powołał się przy tym na stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 19 marca 2008r., sygn. akt II SA/Go 102/08. Zgodnie z cytowanym przepisem i stanowiskiem sądu w cyt. wyroku, właściwy organ, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót, nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepis ten, w myśl art. 51 ust. 7 u.p.b., stosuje się odpowiednio jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b.

Z uwagi na fakt, że inwestor dobrowolnie wykonał roboty budowlane możliwe do nakazania w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, tj. do stanu, w którym każdy zbiornik na gnojówkę ma pojemność do 25 m³, organ I instancji orzekł jak w cytowanej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...] maja 2012r., nr [...] uchylił "zaskarżoną decyzję w części orzeczenia" i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane odstąpił od "nałożenia na Państwo A. i R. G. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych przy budowie pięciu zbiorników na gnojówkę, każdy 24m³, na działce o nr [...]obręb [...] gm. J., do stanu zgodnego z prawem" oraz w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r., w trybie art. 136 k.p.a., zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez odebranie od inwestorów oświadczenia na okoliczność intencji co do budowy zbiorników będących przedmiotem postępowania. Czynność ta spełniała wskazania zawarte w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 2 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA.Ol 415/11. Jak wynika z oświadczenia spisanego do protokołu w dniu 13 kwietnia 2012r., złożonego przed organem I instancji, zakres robót zawartych w zgłoszeniu stanowił konkretny, rzeczywisty zamiar inwestycyjny, stosowny do potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego. Inwestorzy nie próbowali omijać prawa "bo się na tym nie znali". Wykonawca sam podjął decyzję, że zbiorniki będzie łączył. Przeróbki dokonane w listopadzie 2010r. spowodowały, że powstało pięć wolnostojących zbiorników.

Organ zacytował treść art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 30 ust. 1 pkt1 i art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Następnie stwierdził, że inwestorzy zgłoszeniem z dnia 16 maja 2007r., zawiadomili Starostę N. o zamiarze budowy m.in. pięciu zbiorników na gnojówkę o pojemności 24m3 każdy. Starosta nie wniósł sprzeciwu do tego zamierzenia inwestycyjnego, jak również nie nałożył na inwestorów obowiązku uzupełnienia dokonanego zgłoszenia. W świetle zacytowanych przepisów prawa budowlanego, zgłoszenie uznaje się za skutecznie dokonane. Zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.b. uznano więc za nietrafny.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy powołał się na wyniki kontroli przedmiotowej budowy i związane z tym dowody (protokół, materiał fotograficzny). Z dowodów tych wynika, że roboty budowlane są wykonane i brak jest "delegacji prawnej do postanowienia o ich wstrzymaniu". Po zacytowaniu treści art. 51 ust. 7 u.p.b., organ stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. ma odpowiednie zastosowanie, a więc właściwy organ, w sytuacji przewidzianej w art. 50 ust. 1 u.p.b., "nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Wobec faktu potwierdzającego, że budowa zbiorników jest zgodna z dokonanym skutecznie zgłoszeniem oraz stwierdzeniem, że jakość robót nie budzi wątpliwości, niestwierdzeniem ubytków i braków mogących powodować nieszczelność zbiorników, organ uznał, iż zbiorniki mogą być użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem i wymogami środowiska. Brak jest zatem podstaw do nakładania obowiązku w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Skargę od powyższej decyzji wniósł M. K., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga zarzuciła:

1/ naruszenie przepisów art.153 i art.170 p.p.s.a. przez

1. - niedokonanie właściwej i dogłębnej oceny w myśl wytycznych WSA w Olsztynie czy zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej z zamiarem obejścia prawa i poprzestanie wyłącznie na przyjęciu budzącego uzasadnione wątpliwości oświadczeniu inwestora;
2. - nieustosunkowanie się do wytycznych WSA i niewyjaśnienie w myśl tych wytycznych czy inwestycja w swojej pierwotnej formie naruszała treść art.29 ust. pkt1 lit.c prawa budowlanego i czy do jej realizacji niezbędne było uprzednie uzyskanie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę;
3. - niewyjaśnienie w myśl wytycznych WSA w Olsztynie czy art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane dopuszcza budowę w ramach działki siedliskowej kilku zbiorników o łącznej pojemności znacznie przekraczającej pojemność wskazaną w powołanym przepisie;

2/ naruszenie treści art. 29 Prawa budowlanego przez uznanie, iż wybudowany przez inwestora obiekt budowlany spełnia wymogi określone w tym przepisie i uzasadnia zastosowanie trybu zgłoszeniowego mimo, iż już w projekcie załączonym do zgłoszenia przewidziano budowę 5 połączonych ze sobą zbiorników czyli jednego zbiornika wielokomorowego, to jest budowli niedopuszczalnej do zalegalizowania w trybie zgłoszeniowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd zauważył, że sprawa była już trzykrotnie przedmiotem orzekania przez WSA w Olsztynie. Stosownie zaś do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Naruszenie tej zasady jest podstawą zarzutów skargi. Skarżący nie zauważa jednak, że oceny prawne i wskazania (w skardze nazywane błędnie wytycznymi) co do dalszego postępowania zawarte w poprzednich wyrokach, sformułowane zostały w ustalonych wówczas okolicznościach faktycznych, przy uwzględnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przepisy te nakładają na organy obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dna okoliczność została udowodniona.

Wskazując na uchybienia w tym zakresie, poprzednie wyroki wskazywały na braki materiału dowodowego i na okoliczności wymagające wyjaśnienia i rozważenia. Było to konieczne dla rozstrzygnięcia, czy przedmiotową budowę zrealizowano jako samowolę budowlaną i czy zastosowanie znajdował art. 48 u.p.b. Szczególnie wyraźnie kwestie te zostały podniesione i rozważone w wyroku z dnia 27 maja 2010r., sygn. akt II SA/Ol 200/10, w którym sformułowano konieczność oceny rzeczywistego zamiaru inwestorów i ich intencji celem ustalenia, czy działali z zamiarem obejścia prawa poprzez wykonanie na podstawie zgłoszenia robót wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok ten odnosił się jednak do decyzji organu odwoławczego o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w wówczas ustalonym przez organy stanie faktycznym. Organ odwoławczy, stwierdzając że budowa realizowana była na podstawie skutecznego zgłoszenia, nie zakwestionowanego przez starostę, uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach samowoli i nie ma zastosowania art. 48 u.p.b.

Pominął jednak całkowicie, na co wskazał sąd, faktyczny zakres robót i rzeczywisty stan, istniejący wówczas stan budowy. A jak już wyżej wskazywano w rzeczywistości doszło do wybudowania dwóch zbiorników na gnojowicę, z których jeden miał pojemność 24 m³, a drugi był dużym zbiornikiem o pojemności 96m³, przy czym połączenie zbiorników między sobą powodowało, że tworzyły jedną całość techniczno- użytkową. W ocenie sądu, stanowisko zajęte przez organ w zaskarżonej decyzji, nie uwzględniające rzeczywistego stanu wybudowanych obiektów, naruszało dyspozycję art. 29 ust. pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, gdyż wybudowanie zbiornika o pojemności czterokrotnie przekraczającej dopuszczalną wielkość wymagało pozwolenia na budowę.

Natomiast wyrok z dnia 2 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 415/11, wydany został w odniesieniu do decyzji ponownie umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe. Sąd wywiódł w tym wyroku, że organy administracji nie przeprowadziły postępowania zgodnie ze wskazaniami poprzedniego wyroku, nie dokonały analizy otrzymanych dokumentów i nie ustaliły pierwotnego zamiaru (intencji) inwestorów. Niewypełnienie wskazań sądu co do dalszego postępowania jest uchybieniem procesowym, uzasadniającym zasadność zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. i skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zauważenia wymaga przy tym, że cytowany wyrok badał decyzje wydane już po dokonaniu przez inwestorów przeróbek, które spowodowały rozdzielenie poszczególnych zbiorników na pięć samodzielnych zbiorników o pojemności do 24 m³ każdy.

W związku z tym sąd podniósł, że okoliczność ta nie zwalniała organów od obowiązku wykonania wskazań wyroku sądu, a nadto zwrócił uwagę na to, że faktyczne działania inwestora nie stanowią przewidzianej prawem formy legalizacji samowoli budowlanej. Ustawodawca przewidział bowiem w art. art. 48 - 51 u.p.b. stosowne tryby, w których możliwe jest doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem.

Sąd I instancji zauważył, że przedmiotem badania zgodności z prawem jest obecnie decyzja, w której organ odwoławczy w istocie rzeczy podtrzymał stanowisko organu I instancji co do braku przesłanek uznania przedmiotowej budowy za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 u.p.b., uznając zasadność zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b. Podstawą takiego stanowiska organów stanowiły ustalenia faktyczne, niekwestionowane przez skarżącego, a oparte na prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym, że obecnie nie ma już dwóch zbiorników na gnojówkę, wybudowanych niezgodnie ze zgłoszeniem, z których budowa jednego wymagała pozwolenia na budowę. Inwestor z własnej inicjatywy, po wyroku z dnia 27 maja 2010r., sygn. akt II SA/Ol 200/10, dokonał bowiem rozdzielenia zbiorników, doprowadzając zrealizowany obiekt do stanu zgodnego z prawem.

Ustalenia te poprzedzone zostały rozważeniem przez organy kwestii pierwotnego zamiaru (intencji) inwestorów, przy czym w postępowaniu odwoławczym uzupełniono dowody w tym zakresie o przyjęte do protokołu oświadczenie inwestora z dnia 13 kwietnia 2012r. Według organów inwestorom nie można przypisać działania w celu obejścia prawa, jakkolwiek w pierwotnym kształcie wybudowany obiekt był niezgodny z wymogami art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.c u.p.b., a na wybudowanie wielokomorowego zbiornika o pojemności ponad 25m³ wymagane byłoby pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu I instancji takie stanowisko organów jest trafne, a zaskarżone decyzje nie naruszają art. 153 p.p.s.a. Wskazania wynikające z wyroków sądu zostały spełnione w sposób odpowiadający prawu i w zgodzie z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi. Wbrew zarzutowi skargi, że decyzje wydano bez "właściwej i dogłębnej oceny w myśl wytycznych WSA", co do kwestii samowoli budowlanej, stwierdzić należy, że w zaskarżonych decyzjach organy odniosły się do kwestii, czy można inwestorom przypisać działanie w celu obejścia prawa. Wskazały przy tym przesłanki takiej oceny, wywiedzione z zebranego materiału dowodowego, w tym wspomnianego wyżej oświadczenia inwestora. Zauważenia wymaga nadto, że nie jest trafny zarzut jakoby organy nie dokonały ustalenia, iż w początkowym kształcie budowa zbiorników wymagała pozwolenia na budowę. Takie ustalenie zawarte jest wprost w decyzji organu I instancji i nie zostało zakwestionowane przez organ odwoławczy.

Organy nadzoru budowlanego wskazały jednak także na fakt,że inwestorzy nie ukrywali swoich początkowych zamiarów, skoro do zgłoszenia dołączyli projekt przewidujący wybudowanie pięciu połączonych ze sobą zbiorników (okoliczność tę przyznaje wyraźnie skarga). Jeżeli więc starostwo, dysponując dokumentacją przedstawioną przez inwestorów przy zgłoszeniu budowy zbiorników, nie skorzystało ze sprzeciwu przewidzianego w art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b., to nie ma podstaw do ustalenia, że budowa realizowana była w warunkach samowoli. Wobec braku intencji obejścia prawa, zgłoszenie było prawnie skuteczne i pozwalało na zrealizowanie robót budowlanych. Trafnie zatem organy uznały, że nie zachodził przypadek samowoli budowlanej z art. 48 u.p.b. W orzecznictwie przyjmowany jest pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te wykonywane były w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48, chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 28.04.2004r., sygn. akt OSK 108/04 opub. w ONSAiWSA nr 1 /2004r. poz. 26; nadto: "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. A.Glinieckiego, W-wa 2012, s. 479).

Nie jest trafny także podniesiony w skardze zarzut dotyczący dopuszczalności budowy na działce siedliskowej kilku zbiorników o łącznej pojemności (nie powierzchni jak określa skarga) przekraczającej pojemność wskazaną w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.c u.p.b. Z treści decyzji jednoznacznie wynika, że organy uznały taką sytuację za dopuszczalną. Jednoznacznie stwierdza to decyzja organu I instancji (str. 3 od góry). Nadto organy przyjęły, co już wyżej wskazywano, że zastosowany tryb naprawczy odnosi się do wszystkich pięciu odrębnych zbiorników. W ocenie sądu I instancji jest to stanowisko prawidłowe. Przepis art. 29 ust. pkt 1 lit.c u.p.b. nie ogranicza liczby zbiorników o pojemności do 25m³, a wprost używa liczby mnogiej ("szczelnych zbiorników na gnojówkę...").

W ocenie sądu nie ma przy tym podstaw do różnicowania prawnych wymogów dopuszczalności budowy na podstawie zgłoszenia w zależności od tego, czy budowa kilku zbiorników dokonywana jest jednocześnie, czy każdy ze zbiorników budowany jest odrębnie w pewnym odstępie czasu. Istotne jest aby spełnione były pozostałe wymogi z art. 29 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, a więc żeby budowany był obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Warunki te zostały spełnione. Organy wskazały nadto, że wybudowane zbiorniki nie naruszały wymogów techniczno- budowlanych i ochrony środowiska oraz warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji trafnie ustaliły, że przy budowie przedmiotowych zbiorników nie zachodził przypadek samowoli budowlanej przewidzianej w art. 48 ust.1 lub 49b ust.1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji zastosowanie znajdował tryb naprawczy przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 u.p.b., dotyczący wykonywania robót na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 u.p.b. Istota decyzji wydawanej na tej podstawie prawnej polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem. Za stan zgodny z prawem uznaje się zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo (jak w niniejszej sprawie) zgodność z dokonanym zgłoszeniem.

Chodzi więc o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego. W rozpoznawanej sprawie stan zgodny z prawem to stan odpowiadający budowie na podstawie zgłoszenia zbiorników na gnojówkę, spełniających wymogi określone w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.c u.p.b. Bezsporne jest, że po przeróbkach dokonanych dobrowolnie przez inwestorów, przedmiotowe zbiorniki są obecnie zgodne z prawem i warunkami budowy na podstawie zgłoszenia. W tej sytuacji, wobec wykonania robót, które mógłby nakazać organ nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zasadnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b. organy odstąpiły od nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania takich robót. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają więc prawu. Czynią także zadość wskazaniom zawartym w wyrokach WSA w Olsztynie.

Skarga kasacyjna M. K. została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie:

1. a) art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i art. 244 k.p.c., a także art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez ogólnikową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że organy I i II instancji wykonały wskazania sądów administracyjnych w poprzednich sprawach i uzupełniły materiał procesowy w sprawie podczas gdy organy te jedynie przeanalizowały jedynie uprzednio zebrane dowody opierając się na kwestionowanych przez skarżącego wynikach kontroli przedmiotowych zbiorników a Sąd I instancji – posiadając takie uprawnienia – nie uzupełnił samodzielnie materiału dowodowego bądź nie uchylił zaskarżonej decyzji z zaleceniem przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
2. b) "wskazanych w punkcie a przepisów przez zaniechanie przez WSA rozważań, czy brak ponownej kontroli zbiorników po uprzednim prawidłowym zawiadomieniu obu stron postępowania, przeprowadzonej do ustalenia czy inwestor rzeczywiście zlikwidował połączenia przelewowe pomiędzy baterią zbiorników i połączył każdy zbiornik bezpośrednio z oborą mógł mieć wpływ na rezultat postępowania dowodowego oraz na kształt zapadłej w sprawie decyzji
3. c) wskazanych wyżej przepisów przez niezasadne uznanie przez WSA, iż tryb naprawczy inwestycji został wdrożony zasadnie skoro już we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych w tej sprawie wskazywano, że budowa zamiast jednego kilku mniejszych – położonych w bezpośredniej bliskości zbiorników o tej samej łącznej pojemności stanowi obejście prawa, pomijając przy tym fakt, iż organ II instancji oparł się jedynie na nie popartym niczym i niewiarygodnym oświadczeniu inwestora sprowadzającym się do stwierdzenia, że nie próbował omijać prawa skoro się na tym nie znał"

Odnośnie naruszenia prawa materialnego, które zdaniem skarżącego kasacyjnie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucono naruszenie:

"a/ art. 29 ustawy Prawo budowlane przez niezasadne uznanie, iż wybudowany przez inwestora obiekt budowlany spełnia wymogi określone w tym przepisie zwłaszcza jeżeli zważy się, iż już w projekcie załączonym do zgłoszenia przewidziano budowę 5 połączonych ze sobą zbiorników czyli jednego zbiornika wielokomorowego, to jest budowli niedopuszczalnej do zalegalizowania w trybie zgłoszeniowym a nadto zdaniem skarżącego cyt. wyżej przepis nie dopuszcza budowy w ramach działki siedliskowej kilku zbiorników o łącznej pojemności przekraczającej pojemność wskazaną w przepisie b/ naruszenie odrębnych przepisów prawa materialnego a w szczególności:

1. 1) § 6 ust. 1-2 pkt 1 oraz § 11, § 45-46 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7. X. 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 132, poz 877 ze zm./ w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4a i art. 25 ustawy z 10.VII.2007 roku o nawozach i nawożeniu – poprzez pominięcie problemu wpływu lokalizacji inwestycji na jej uciążliwość dla najbliższego otoczenia
2. 2) § 2 ust. 1 pkt 43 oraz § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz. U. Nr 257 poz. 2573/ poprzez zaniechanie rozważenia, czy inwestycja wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko."

Skarżący kasacyjnie wniósł uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podniósł, że Sąd I instancji błędnie ustalił, że zaskarżone decyzje nie naruszają art. 153 p.p.s.a., a także iż wskazania wynikające z uprzednich wyroków zostały spełnione w sposób odpowiadający prawu i w zgodzie z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi. Ponadto organ I instancji oparł się w uzasadnieniu swojej decyzji na kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 9 listopada 2010 r. - jeszcze przed poprzednim wyrokiem WSA. Kontrola nie została powtórzona w toku niniejszego postępowania a Skarżący nadal kwestionuje ustalenia poprzedniej kontroli, podczas której nie był obecny z powodu uchybień leżących po stronie organów administracyjnych. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie obejście prawa przez inwestora polegało na tym, iż chcąc uzyskać efekt w postaci posiadania na potrzeby swojego gospodarstwa zbiornika na gnojówkę o znacznej pojemności i bojąc się zalegalizowania go w drodze uzyskania pozwolenia na budowę (z uwagi na szczegółowe sprawdzenie inwestycji również pod kątem przepisów o ochronie przyrody i innych) zgłosił budowę 5 zbiorników o łącznej tej samej pojemności, zlokalizowanych w bezpośredniej bliskości a przy tym w pierwszej fazie budowy mimo zgłoszenia 5 zbiorników wybudował jeden większy zbiornik przerabiając go w wyniku kontroli. Nadto w dalszym toku postępowania inwestor ponownie naruszył warunki wskazane w zgłoszeniu łącząc poszczególne zbiorniki rurami.

Ponadto, zdaniem Skarżącego kasacyjnie, błędny jest pogląd Sądu I instancji, w myśl którego przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane dopuszcza budowę w ramach działki siedliskowej kilku zbiorników o łącznej pojemności przekraczającej 25 m³. W ocenie Skarżącego skoro prawodawca przewidział tryb zgłoszeniowy tylko dla małych zbiorników do 25 metrów to znaczy, iż stał na stanowisku, że bateria zbiorników, a w każdym razie duża ich ilość o łącznej pojemności przekraczającej 25 m³ jest budowlą wymagającą pozwolenia na budowę.

Podniesiono także, że Sąd I instancji nie dokonał samodzielnej oceny – pomimo zgłaszanych zarzutów – wpływu wybudowanej inwestycji na środowisko naturalne, w tym na znajdujący się w bezpośredniej bliskości – ok. 40 cm – wodociąg wiejski.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w granicach określonych w art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1): "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Oceniając w powyżej zakreślonych granicach wniesioną skargę kasacyjną, za bezzasadny należało uznać postawiony w niej zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i art 244 k.p.c., a także art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z powołanych artykułów stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Według paragrafu 5 powołanego artykułu do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Wskazany w skardze art. 233 § 1 k.p.c. stanowi, że sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

Z kolei powołany art. 244 § 1 k.p.c. stanowi, że dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Według § 2 tego artykułu przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje pozarządowe w zakresie zleconych im przez ustawę spraw z dziedziny administracji publicznej.

Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Czynienie zarzutu Sądowi I instancji, że nie uzupełnił samodzielnie materiału dowodowego jest więc chybione, bowiem w ocenie skarżącego Sąd I instancji winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe za organy - co jest oczywiście niedopuszczalne. Ponadto Skarżący kasacyjnie nie wskazał dowód z jakich dokumentów miałby przeprowadzić Sąd I instancji.

Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z akt sądowy wnika bezsprzecznie, że Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy.

Z kolei przepis art.134 § 1 stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Także ten zarzut nie jest zasadny tak z powodów merytorycznych jak i z powodów związanych ze sposobem wykazywania jego trafności. Przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, którym uchybiono w postępowaniu administracyjnym a Sąd I instancji nie zauważył tego z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzut naruszenia omawianego przepisu jest wprawdzie powiązany z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i art 244 k.p.c., a także art. 133 § 1 p.p.s.a. Jak już zostało jednak wspomniane Sąd I instancji nie naruszył art. 106 § 2 i 5 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., zatem nie mógł też naruszyć powołanego przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami.

Odnosząc powyższe uwagi do treści samego zarzutu, zauważyć przede wszystkim należało, iż skarżący naruszenie wskazanych norm upatruje w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonych przepisów. Tak skonstruowanym zarzutem nie można było skutecznie zakwestionować takich okoliczności sprawy jak: ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego ewentualne braki, czy naruszenie uprawnień procesowych strony. Okoliczności te stanowią elementy postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, a więc ich kwestionowanie winno polegać na podniesieniu zarzutu naruszenia odpowiednich przepisów tego postępowania, czego jednak autor kasacji nie uczynił. Powołane w petitum skargi kasacyjnej przepisy nie mogły też skutecznie zarzucić naruszenia przez Sąd I instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych we wcześniejszych prawomocnych wyrokach tego Sądu, dotyczących tej sprawy.

Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego powołano jako naruszony przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne uznanie, że wybudowany przez inwestora obiekt budowlany spełnia wymogi określone w tym przepisie. Artykuł ten składa się z trzech ustępów, a ustępy pierwszy i drugi składają się z wielu punktów. Skarga nie określa, którą jednostkę redakcyjną naruszono. Uchybienie to nie zostało sanowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej nie jest władny do poprawiania skargi kasacyjnej i ustalania którą w istocie jednostkę redakcyjną należało powołać. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd Sądu I instancji, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego nie ogranicza liczby zbiorników o pojemności do 25 m³, odpowiada prawu. Jak słusznie zauważa Sąd I instancji w powołanym przepisie prawodawca używa liczby mnogiej "szczelnych zbiorników na gnojówkę".

Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazanych w punkcie 2 b1, Skarżący kasacyjnie zarzuca pominięcie wpływu uciążliwości lokalizacji inwestycji dla najbliższego otoczenia. Zauważyć przede wszystkim należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni żadnego z przepisów wymienionych w punkcie 2b1 petitum skargi. Tym samym Sąd nie mógł dopuścić się ich błędnej wykładni. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie, ewentualnie, ujmując tę kwestię z drugiej strony, na użyciu przepisu, który nie powinien mieć w danej sprawie zastosowania. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji.

Ze wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.), stanowi, że do usuwania i magazynowania odchodów pochodzenia zwierzęcego powinny być przewidziane urządzenia i zbiorniki dostosowane do systemów technologicznych utrzymywania zwierząt, zwane dalej "zbiornikami na płynne odchody zwierzęce". Z kolei według powołanego w skardze § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne. Według § 45 ust. 1 powołanego rozporządzenia budowle rolnicze i urządzenia budowlane z nimi związane powinny być projektowane i wykonane w sposób zabezpieczający przed wydzielaniem szkodliwych substancji. Ustęp 2 tego paragrafu stanowi, że w wypadku gdy nie można uniknąć wydzielania się szkodliwych substancji, należy przewidzieć właściwą wentylację, aby stężenia tych substancji nie przekraczały dopuszczalnych norm, określonych w odrębnych przepisach.

Natomiast § 46 rozporządzenia stanowi, że w budowlach rolniczych, wewnątrz których wydzielają się szkodliwe dla zdrowia substancje i zapachy, należy przewidzieć skuteczny system wentylacji na czas doraźnego pobytu obsługi, zapewniający wykonywanie czynności związanych z czyszczeniem, naprawą i konserwacją, zgodnie z odpowiednimi przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa i higieny pracy. Z kolei według art. 2 ust. 1 pkt 4a ustawy o nawozach i nawożeniu użyte w ustawie określenie nawozy naturalne oznacza obornik, gnojówkę i gnojowicę. Według art. 25 tej ustawy gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Podmioty, o których mowa w art. 18 ust. 1, przechowują nawozy naturalne, inne niż wymienione w ust. 1, na nieprzepuszczalnych płytach, zabezpieczonych w taki sposób, aby wycieki nie przedostawały się do gruntu.

Przedstawione zarzuty naruszenia przytoczonych przepisów nie podważają legalności zaskarżonego wyroku, bowiem z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że budowa zbiorników ostatecznie okazała się być zgodną z prawem, w tym także z warunkami technicznymi. Ponadto skarga nie precyzuje na czym naruszenie prawa materialnego miałoby polegać a nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie argumentacji skargi.

Według powołanego w skardze kasacyjnej § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP); współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia.

Z kolei według § 3 ust. 1 pkt 90 tego rozporządzenia sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać chów lub hodowla zwierząt, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 43: a)w granicach administracyjnych miast, w obrębie zwartej zabudowy wsi lub na terenach objętych formami ochrony przyrody na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - w liczbie nie niższej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP); b) na pozostałych obszarach - w liczbie nie niższej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP).

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia należy stosować przepisy dotychczasowe. Zatem w stosunku do inwestycji Wnioskodawców miałyby zastosowanie przepisy dotychczasowe, czyli przepisy rozporządzenie wskazane przez skarżącego kasacyjnie. Zwrócić jednak należy uwagę, że skarga kasacyjna nie zakwestionowała skutecznie ustaleń faktycznych w sprawie. Z akt wynika, że inwestycja nie wymagała prowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zatem nie było podstaw by wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego uzależniać od przedłożenia przez Inwestorów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sądu Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

1. - ---------------------- 10