Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 406/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna z dnia [...] października 2016 r., nr [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej: "P.b.") nakazał K. K. i A. W. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część gospodarczo – garażową na działce nr [...] przy ul. K. w K..
Odwołanie od decyzji wniósł K. K.. Wskazał, że wykonał wiatę, na którą niewymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, jak również dokonanie zgłoszenia, więc dla tego obiektu nie mają zastosowania warunki techniczne dotyczące odległości od sąsiednich działek.
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że wybudowany obiekt budowlany znajdujący się przy budynku mieszkalnym na działce nr ewid. [...] przy ul. K. w K., nie może być zakwalifikowany jako wiata. Pojęcie "wiata", w powszechnym rozumieniu oznacza "lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach". Wybudowany obiekt, posiada cechy budynku, a nie wiaty - posiada trzy ściany własne oraz jedną ścianę, którą stanowi część ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jest trwale związany z gruntem (słupy drewniane, stanowiące konstrukcję budynku zostały posadowione i zamontowane na stopach fundamentowych) i posiada własny dach. Obiekt został konstrukcyjnie i komunikacyjnie (w ścianie wspólnej budynku mieszkalnego oraz wybudowanego obiektu znajdują się drzwi) połączony z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a więc jak prawidłowo wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna, wybudowany obiekt budowlany znajdujący się przy budynku mieszkalnym na działce nr ewid.
A przy ul. K. w K., od strony działki nr B, stanowi więc, zdaniem organu, rozbudowę budynku mieszkalnego. Organy ustaliły, że inwestor K. K. na rozbudowę budynku mieszkalnego nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.).
Ponadto, według organów nadzoru budowlanego, wykonana rozbudowa budynku mieszkalnego o część gospodarczo – garażową narusza obecnie obowiązujące przepisy techniczno- budowlane, co uniemożliwia podjęcie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 P.b. Zgodnie bowiem z § 12 ust 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w przypadku rozbudowy budynku istniejącego, jej odległość od sąsiedniej działki nie może być mniejsza niż 3 m. Z akt sprawy wynika zaś, że odległość ta nie została zachowana i wykonana rozbudowa znajduje się w odległości mniejszej niż wymagana przepisami odległość 3 m.
Skargę na powyższą decyzję złożył K. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- - art. 29 ust 1 pkt 2c P.b. przez jego niezastosowanie mimo, że z okoliczności sprawy wynika, że wybudowany obiekt jest wiatą o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 50 m2,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to:
- - art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania obywateli do organów państwa jak również naruszenie zasady przekonywania w merytorycznym rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w kontekście wpisu do ewidencji gruntów i budynków z dnia 9 lutego 2017 r., z którego to wpisu wynika, że obiekt nie jest budynkiem garażowym a wiatą garażową,
- - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję.
Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – zawiadomienia o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 9 lutego 2017 r. nr kancelaryjny [...].
Na tych podstawach wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Sąd stwierdził, że spór sprowadzał się do określenia charakteru budynku tj. przyjęcia czy stanowił wiatę, jak chciał tego skarżący, czy był rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jak przyjęły organy.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały wymienione między innymi w art. 29 P.b. Zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę są między innymi wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowane na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, pod warunkiem, że łączna liczba tych wiat na działce nie przekracza dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki – art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b.
Sąd przytoczył ustalenie, według którego, będący przedmiotem kontroli obiekt budowlany posiada wymiary zewnętrzne 3,32 x 9,75 m i wysokość 2,75-3,45 m., konstrukcję drewnianą – słupy drewniane, posadowione i zamontowane na stopach fundamentowych, pod całym obiektem wykonano wylewkę betonową na podłożu gruntowym, obiekt posiada dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej. Od strony frontowej znajduje się otwór drzwiowy o wym. 0,55 x 0,35 m. Obiekt został wykonany na przełomie czerwca, lipca 2016 r. bez dokonania zgłoszenia – pismo Prezydenta Miasta Krosna z dnia [...] października 2016 r., nr [...].
W ocenie Sądu, stwierdzenie przez organy, że obiekt nie jest wiatą tylko dlatego, że jest konstrukcyjnie i komunikacyjnie połączony z budynkiem mieszkalnym, posiada ściany zewnętrzne z blachy trapezowej, otwór okienny i drzwiowy bez zamontowanej bramy, a co za tym idzie jest rozbudową, w sytuacji podnoszenia przez skarżącego, że obiekt jest otwarty, nie jest trwale związany z gruntem, ani też połączony z obiektem, wymagało od organu odniesienia się do powyższej argumentacji i uzasadnienia przyjętego przez siebie stanowiska w sposób zrozumiały dla skarżącego i poddający się następnie kontroli Sądu.
Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji pozbawia Sąd możliwości kontroli przeprowadzonego przez organ procesu wnioskowania, a także możliwości ewentualnego odparcia stawianych przez skarżącego zarzutów, dotyczących braku wyczerpującego wyjaśnienia charakteru budynku.
Sąd skonstatował, że poza stwierdzeniem przez organy obu instancji, że wiata stanowi lekką budowę w postaci dachu wspartego na słupach, wyjaśnienia również wymaga, że na tle przepisów Prawa budowlanego przeciwstawia się podjęcie wiaty pojęciom "budynek" czy "budowla". Budynek to obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach - art. 3 pkt 2 P.b., zatem wiata w odróżnieniu od niego nie posiada wszystkich tych cech - jest obiektem budowlanym, który nie jest związany trwale z gruntem lub nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych lub też nie posiada fundamentów lub dachu, przy czym wystarczy brak jednej z tych cech. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316, z późn. zm.) wiatę uważa się za szczególny rodzaj budynku, która "stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione.
Sąd argumentował dalej, że rozbudowa, której legalnej definicji brak w prawie budowlanym, to wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zmiana tych parametrów, zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b. pozwala uznać roboty budowlane za budowę, przez którą stosownie do art. 3 pkt 6 tej ustawy, należy rozumieć m. innymi rozbudowę obiektu budowlanego. Efektem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej.
Aby powiększenie budynku było rozbudową, powinno stanowić część tego rozbudowywanego obiektu i być funkcjonalnie z tym obiektem związane. Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę, wykusz lub taras). Owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego.
Nie przesądzając charakteru obiektu budowlanego Sąd stwierdził, że w świetle stawianych w odwołaniu zarzutów organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny przyczyn zakwalifikowania wykonanych prac jako rozbudowy, a nie jak chciał tego skarżący jako wiaty, czyniąc tym samym zasadnymi postawione w skardze zarzuty naruszenia art. 8 w zw. z art. 11 i 12 K.p.a. – nakazujących organom działanie w sposób budzący zaufanie oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi się kierowały, a także art. 107 § 3 K.p.a. dotyczący uzasadniania decyzji.
Wobec uchybienia powyższym przepisom procesowym Sąd za przedwczesne uznał odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2c, dotyczącego kwestii uznania obiektu budowlanego za wiatę. Nie zachodzi w związku z tym przypadek określony w art. 145 a § 1 P.p.s.a., na podstawie którego Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięci.
Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do dokonania ponownych ustaleń dotyczących charakteru obiektu budowlanego z uwzględnieniem wyżej wskazanych uwag co należy rozumieć przez wiatę, a co przez rozbudowę i odniesie je do będącego przedmiotem kontroli obiektu.
Sąd pierwszej instancji powziął również wątpliwości w kwestii adresata decyzji tj. K. K. i A. W. Z protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 25 sierpnia 2016 r. w obecności skarżącego i A. W. wynika, że użytkownikiem wieczystym działki nr A przy ul. K. w K. jest A. W.- teściowa inwestora. Teść T. W. zmarł w 1980 r. K. K. oświadczył, że jest inwestorem spornych robót. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że użytkowanie wieczyste działki A stanowiącej własność Gminy Krosno znajduje się w użytkowaniu wieczystym A. W. i T. W., powyższe znajduje również potwierdzenie w KW nr 31804.
W świetle powyższego skierowanie decyzji do A. W. w sytuacji kiedy K. K. oświadczył, że był inwestorem wydaje się być wątpliwe.
Nie bez znaczenia pozostaje jednak kwestia ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością, na której znajduje się sporny budynek. Nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a lub 51 Pr. bud., w stosunku do podmiotu, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, czyniłoby decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku.
W świetle powyższego organy nadzoru budowlanego powinny były ustalić osoby, którym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością, wobec informacji dotyczącej śmierci T. W., współużytkowania wieczystego ustalić ewentualnych następców prawnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuzasadnienie podstawy prawnej wyroku, brak stanowiska co do naruszenia przepisów warunków technicznych tj. § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), brak stanowiska WSA w Rzeszowie co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, brak adekwatnych do stwierdzonego naruszenia prawa wskazań co do dalszego postępowania - co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 12 K.p.a., i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Trafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji nie zajął jasnego stanowiska, odnośnie do przesłanek uchylenia decyzji, tj. naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
- 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Zdaniem organów nadzoru budowlanego, taka sytuacja wystąpiła.
Organy ustaliły, że na działce nr A w K., przy budynku mieszkalnym wykonano obiekt budowlany (wymiary: 3,32 m x 9,75 m x 3,45 m - 2,75 m) o konstrukcji drewnianej – słupy drewniane zostały posadowione i zamontowane na stopach fundamentowych. Pod całym obiektem wykonano wylewkę betonową na podłożu gruntowym. Obiekt posiada dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą trapezową oraz ściany z blachy trapezowej, które zostały przykręcone do konstrukcji drewnianej. Ustalono usytuowanie otworu drzwiowego i okna, odległość okapu dachu od granicy z działką nr B (0,27 m) oraz odległość ściany obiektu od tej granicy (0,72 m). Obiekt został wykonany na przełomie czerwca i lipca 2016 r. Inwestorem był K. K., który określił obiekt jako "wiata garażowa". Ustaleń tych dokonano na podstawie oględzin, materiału fotograficznego, szkicu, i mapy geodezyjnej oraz oświadczenia inwestora.
Organy ustaliły, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Nie dokonał także zgłoszenia robót budowlanych. Inwestor oświadczył, że użytkownikiem wieczystym jest A. W., zaś teść. W. zmarł w 1980 r.
Ustaleń tych skarżący nie podważył w trakcie postępowania administracyjnego. Kwestionował jedynie kwalifikację robót, formułując tezę, że wykonał wiatę (takie stanowisko zajął także w skardze do WSA w Rzeszowie).
Na podstawie powyższych ustaleń organy uznały, że doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego o obiekt gospodarczo-garażowy, która to rozbudowa spełnia przesłanki budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). W ocenie organów nadzoru budowlanego, obiekt nie stanowi wiaty, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. Nie zachodzą także inne podstawy do przyjęcia, że wykonanie robót było zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na usytuowanie obiektu naruszające przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), organy przyjęły, że nie ma możliwości legalizacji obiektu na podstawie procedury przewidzianej w art. 48 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego.
Oczywiste jest, w świetle niestwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszeń procesowych co do zakresu wykonanych robót i powstałego obiektu, że Sąd dysponował kompletnym materiałem dowodowym w tej mierze. Rolą Sądu było zatem dokonanie oceny trafności kwalifikacji obiektu i przyjęcie, czy dokonana przez organy ocena prawna, skutkująca zastosowaniem norm art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 1, 2, 3, 6, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2c, pozostałych przepisów art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a także § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, była zgodna z prawem.
Sąd administracyjny rozpoznający skargę nie ma podstaw do wyrażenia jedynie wątpliwości odnośnie do tej zgodności. Nie jest wystarczająca, jako przesłanka uchylenia decyzji, wątpliwość wynikająca z tego, że skarżący ma inne zdanie na temat pojęcia wiaty, czy też wskazywanie, iż w świetle Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, mogą występować wiaty częściowo obudowane ścianami. Konstatacje te, aby usprawiedliwić uchylenie zaskarżonej decyzji, w warunkach precyzyjnego ustalenia rodzaju, wymiarów, usytuowania i funkcji wykonanego obiektu, muszą doprowadzić sąd do stanowiska o braku zgodności z prawem kwalifikacji obiektu dokonanej przez organy nadzoru budowlanego.
Podkreślenia wymaga, że ponowne rozważenie przez organ tej zgodności nie może być wskazywane w warunkach wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki nie powinno być oparte na wątpliwościach sądu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem takiej decyzji. Pamiętać trzeba, że decyzja o nakazie rozbiórki ma charakter związany. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2, organ nadzoru budowlanego nie może odmówić wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.
Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji także w odniesieniu do podmiotu zobowiązanego. W myśl art. 52 Prawa budowlanego, inwestor właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.
Okoliczności każdego przypadku powinny być rozpatrywane indywidualnie. Nie jest wykluczone skierowanie nakazu rozbiórki jednocześnie do inwestora, jak i do osoby posiadającej prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (w tym przypadku prawo użytkowania wieczystego). Wyrażenie przez Sąd pierwszej instancji wątpliwości, czy powinno nastąpić skierowanie decyzji do A. W. (a właściwie skierowanie do niej nakazu) w braku odwołania i skargi ze strony użytkownika wieczystego oraz bez jakichkolwiek ustaleń o tym, że takie skierowanie nakazu w okolicznościach sprawy narusza art. 52 Prawa budowlanego, nie stanowi oceny legalności wymaganej przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji o konieczności ustalenia następców prawnych T. W. Powód pierwszy ma charakter procesowy. Na okoliczności natury wznowieniowej, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (których to przepisów zresztą Sąd pierwszej instancji nie wskazał) mogą powoływać się osoby zainteresowane. Jest pogląd w orzecznictwie niebudzący wątpliwości.
Po drugie, z art. 52 Prawa budowlanego nie wynika obowiązek ustalenia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym bardziej, nie jest wymagane skierowanie nakazu do wszystkich współwłaścicieli (użytkowników wieczystych).
Nakaz, powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to niewątpliwie takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2723/13; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2146/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1924/13; wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14).
W pewnych jednak okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego, niż prawo własności (art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Wreszcie, inwestor może w ogóle nie posiadać takiego prawa, kiedy buduje obiekt na terenie, do którego nie ma żadnych praw, bez zgody właściciela nieruchomości gruntowej.
Skierowanie nakazu do inwestora dopuszczalne jest w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (por. NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08). Podobnie ocenić należy przypadek, w którym, inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany na nieruchomości za zgodą jednego ze współwłaścicieli działki. W takiej sytuacji, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11).
W sytuacji faktyczno-prawnej niniejszej sprawy nie było żadnych podstaw do przyjęcia, że zobowiązanie zarówno inwestora, jak i osoby mającej tytuł prawny, naruszało art. 52 Prawa budowlanego i wymagało ustalenia następców prawnych nieżyjącego od wielu lat współużytkownika wieczystego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 P.p.s.a.