Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1675/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp.k. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia: "Rozbudowa budynku administracyjno-biurowego o część usługowo-biurową wraz z budową zagospodarowania terenu, infrastruktury technicznej: zewnętrznych instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej wraz ze zbiornikiem retencyjnym, wewnętrzna instalacja wentylacji mechanicznej, przebudową przeniesieniem stacji transformatorowej, przebudową kabla średniego i niskiego napięcia oraz przełożeniem kabla oświetlenia ulicznego na działkach nr [...],[...].[...].[...].[...],[...].[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w K.", oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła wyżej wymieniona spółka, zaskarżając go w całości.
Skargę kasacyjną wniesiono na podstawie:
- 1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z naruszeniem art. 8 k.p.a., wobec orzeczenia, że decyzja Wojewody jest prawidłowa, podczas gdy narusza ona prawo skarżącej kasacyjnie, wynikające z art. 4 Prawa budowlanego, ponieważ spełnienie wymogów przepisów prawa, a w szczególności przepisów techniczno-budowlanych nie jest możliwe w świetle obowiązującego planu miejscowego obszaru [...], a postanowieniem o odmowie odstępstwa odmówiono skarżącej kasacyjnie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, a co oznacza, że decyzja Wojewody jest sprzeczna z zasadą lojalnego prowadzenia postępowania wynikającą z art. 8 k.p.a.;
- 2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z naruszeniem art. 15 k.p.a., wobec orzeczenia o prawidłowości decyzji Wojewody, podczas gdy jest ona dotknięta wadliwością, a w związku z (podniesionymi już w skardze) zarzutami, a to:
- a) nierozważeniem całokształtu sprawy i poprzestaniu na ustaleniach organu pierwszej instancji, który odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ze wskazaniem na niedostosowanie projektu budowlanego do wymogów przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy:
- i. organ nie może oceniać projektu budowlanego w całości w kontekście zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a jedynie może takiej ocenie pooddawać projekt zagospodarowania działki lub terenu, ii. spełnienie wymogów przepisów techniczno-budowlanych z jednoczesnym spełnieniem wymogów obowiązującego planu miejscowego obszaru [...] jest niemożliwe, a odwołującemu odmówiono zgody na odstępstwo, oraz
- b) przyjęcia, że postanowienie z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...],[...] o odmowie odstępstwa zostało wydane bez naruszenia prawa, podczas gdy odmowa zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, bez jakiegokolwiek uzasadniania, tj. z naruszeniem art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, oznacza przekroczenie przez organ administracji granic uznania administracyjnego, w szczególności, że skarżąca kasacyjnie wykazała przesłanki uzasadniające wyrażenie takiej zgody,
- c) przyjęcia, że postanowienie z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] o odmowie zawieszenia jest prawidłowe, podczas gdy zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a., zgoda strony na zawieszenie postępowania nie jest wymagana, a zatem odmowa zawieszenia postępowania, z uzasadnieniem, że strona (Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]) poinformowała o braku zgody na zawieszenie, jest sprzeczna z wyraźnym brzemieniem ww. przepisu.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organy obu instancji, wymagając zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, jednocześnie pomijały fakt, że projekt budowlany musiał być też zgodny z postanowieniami planu miejscowego obszaru [...]. Mając na względzie podnoszoną okoliczność, że ww. plan wszedł w życie już po zrealizowaniu obiektu, który zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę miał zostać rozbudowany, okoliczność ta wymagała rozważenia w kontekście wniosku skarżącej kasacyjnie o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, odmowa udzielenia zgody na odstępstwo nie została w żaden sposób uzasadniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Z wyrażonej w tym przepisie zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć w nim miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Zasada ta, skoro wynika z niej obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, determinuje także obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy.
Organ odwoławczy nie przeprowadza w całości własnego, odrębnego postępowania dowodowego. Jest uprawniony i równocześnie zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów może wyciągnąć odmienne wnioski, ale może także podzielić w całości stanowisko organu pierwszej instancji jak to się stało w sprawie niniejszej. Strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła bliżej w czym upatruje naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do udzielenia odpowiedzi na pytanie - czy Prezydent Miasta K. prawidłowo odmówił skarżącej spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i słusznie wydał postanowienie [...] sierpnia 2016 r., którym odmówił inwestorowi udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów § 19 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na tak zadane pytanie należy odpowiedzieć twierdząco bowiem kluczowe w sprawie jest to, że pismem z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił udzielenia upoważnienia Prezydentowi Miasta K. w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. To pismo ministra nie jest postanowieniem ani decyzją administracyjną jest takim "wewnętrznym aktem administracyjnym" wydanym w konkretnej sprawie, który odmawia udzielenia upoważnienia.
Inwestor tutaj nie jest stroną gdyż jest poza strukturą administracji publicznej. Artykuł 9 ust. 2 prawa budowlanego wskazuje na dwa etapy procedury w sprawach o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W pierwszej kolejności inwestor nie mogący zastosować się do przepisów warunków technicznych występuje z odpowiednim wnioskiem do właściwego organu architektoniczno-budowlanego, ten zaś zwraca się o udzielenie stosownego upoważnienia do właściwego ministra. Tylko w przypadku udzielenia upoważnienia właściwy organ może udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo wynika to wprost z brzmienia wskazanego wyżej przepisu. W niniejszej sprawie skoro minister odmówił udzielenia upoważnienia to Prezydentowi Miasta K. był tym aktem związany i miał obowiązek odmówić wydania zgody na odstępstwo. Błędne jest zatem stanowisko skarżącej kasacyjnie, że postanowienie z [...]sierpnia 2016 r. Prezydenta Miasta K. jest uznaniowe i zostało wydane "bez jakiegokolwiek uzasadnienia" – zawiera ono prawidłowe uzasadnienie.
Niezasadny jest zarzut naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. i art. 4 prawa budowlanego zgodnie z którym każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której wykaże swoje prawo do dysponowania nią na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Kontrolowane zamierzenie inwestycyjne - rozbudowa budynku administracyjno-biurowego jest niezgodne z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponieważ inwestor nie uzupełnił braków wskazanych w postanowieniu z art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane (nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z zapisami § 19 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia), w terminie zakreślonym do ich uzupełnienia organ architektoniczno-budowlany zgodnie z treścią powyższego przepisu był zobligowany do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98 § 1 k.p.a., to powtórzyć należy za sądem I instancji, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie zawieszenia postępowania było prawidłowe. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zajęte w toku postępowania stanowisko strony, Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", które zostało wyrażone w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. (k. 147 akt administracyjnych) jest sprzeciwem w rozumieniu zacytowanego artykułu, to spowodowało, że nie ziściły się przesłanki do zawieszenia postępowania Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).