Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 612/15, oddalił skargę P.B. i D.B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przełożeniem sieci kanalizacyjnej.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Starosta Bolesławiecki, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr 111, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Kornelii Jagielskiej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (bez infrastruktury technicznej oraz wjazdu na posesję) wraz z przełożeniem sieci kanalizacyjnej na działce nr [...] w obrębie [...] miasta Bolesławiec. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że realizacja obiektu objętego wnioskiem inwestora z dnia 8 września 2014 r., uzupełnionym na wezwanie organu, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy - Prawo budowlane.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D.B. i P.B. zarzucając nieprawidłowe usytuowanie projektowanego budynku w tzw. ostrej granicy z ich działkami nr [...] i [...] i żądając odsunięcia projektowanego budynku na odległość od 3 do 4 m od granicy ich działek.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego inwestycję zaprojektowano, jako zgodną z ustaleniami zawartymi w uchwale Rady Miasta Bolesławiec z dnia 24 lutego 2010 r., nr XLVIII/401/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zlokalizowanych w mieście Bolesławiec (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 64, poz. 981). Wskazano także, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji jest zgodny z przepisami, gdyż z projektu tego wynika, że zamierzenie inwestycyjne odpowiada normom zawartym w treści przepisów stanowiących o odległości od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (to znaczy w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ stwierdził więc, że skoro z ustaleń m.p.z.p. wynika, iż dopuszczalne jest sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, to przyjęte rozwiązanie techniczne jest zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ zauważył również, że inwestor do projektu budowlanego dołączył opracowanie pn.: wnioski z analizy czasu nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych budynków sąsiednich. Analizę przeprowadzono dla budynku projektowanego i budynków sąsiednich o nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz dla budynku budowanego na działkach nr [...] i nr [...], gdyż na pozostałe obiekty projektowany budynek jednorodzinny nie ma wpływu w zakresie nasłonecznia. Jak wskazał organ, z przeprowadzonej przez projektanta analizy wynika, że żadne pomieszczenia mieszkalne budynków sąsiednich nie będą zacieniane projektowanym budynkiem jednorodzinnym, gdyż budynek ten oddalony jest o 12,50 m od najbliższego budynku mieszkalnego oraz o 14,30 m od budynku budowanego na działkach nr [...] i nr [...].
Stwierdzono zatem spełnienie warunku wynikającego z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. W związku z powyższym Wojewoda Dolnośląski uznał, że planowana inwestycja, nie wprowadza ograniczeń w zakresie zagospodarowania działek nr [...] i [...], których właścicielem jest skarżący kasacyjnie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli D. i P.B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] lutego 2015 r. Skarżący zarzucili organom m.in. naruszenie art. 34 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy planowana inwestycja jest niezgodna z przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz § 6 uchwały Rady Miasta Bolesławiec z dnia 24 lutego 2010 r., nr XLVIII/401/10, gdyż została ona usytuowana w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [...] i [...] należącymi do skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po dokonaniu oceny ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r. oddalił wniesioną skargę, uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie.
Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy – Prawo budowlane, a zwłaszcza przepisy art. 35 i art. 36 tej ustawy. W regulacjach tych określono zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Do kompetencji tego organu należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega natomiast sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi.
Przy czym przepis art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie stwierdza, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały wymagania, o których mowa w ust. 1 tego przepisu oraz w art. 32 ust. 4.
Zdaniem Sądu, organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji - kierując się dyspozycją zawartą we wskazanym powyżej przepisie, prawidłowo uznały, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do nieuwzględnienia wniosku inwestorki i wydania negatywnego orzeczenia. Sąd uznał, że zarówno przepisy planu, a zwłaszcza § 6 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p., jak też przepisy techniczno-budowlane, w tym § 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczają lokalizację obiektu przedstawioną w projekcie.
Natomiast twierdzenia skarżących o nieprawidłowej lokalizacji budynku nie zostały poparte argumentacją podważającą ustalenia organów. Sąd zauważył także, że organy w oparciu o przedłożone przez inwestora opracowanie dokonały również analizy czasu nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych budynków sąsiednich i prawidłowo oceniły, iż lokalizacja planowanego budynku spełnia wymagania § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Odnosząc się z kolei do podnoszonej przez skarżących możliwości innej lokalizacji budynku, czy też wyboru innego projektu, a nawet braku zgody na aktualną lokalizację, Sąd stwierdził, że twierdzenia te nie mogą podważać prawidłowości wydanych decyzji. Ponadto, jak zauważył Sąd, przedłożone łącznie ze skargą akta administracyjne nie potwierdzają zarzutu skarżących o posadowieniu budynku na sieci gazowej czy linii telekomunikacyjnej, natomiast decyzja Starosty Bolesławieckiego obejmuje swoim zakresem przełożenie sieci kanalizacyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P.B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, 8, 9, 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organy oraz naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy dokładna analiza akt sprawy oraz dowodów w nich zgromadzonych nie pozwala na zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przełożeniem sieci kanalizacyjnej;
- b) art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w zw. z przepisami uchwały nr XLVIII/401/10 Rady Miasta Bolesławiec z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zlokalizowanych w mieście Bolesławiec i z art. 34 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez orzeczenie o wydaniu pozwolenia na budowę inwestycji, podczas gdy planowana inwestycja budowlana jest niezgodna z przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz § 6 uchwały nr XLVIII/401/10 Rady Miasta Bolesławiec z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zlokalizowanych w mieście Bolesławiec.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przeprowadził bowiem kontrolę decyzji administracyjnej Wojewody Dolnośląskiego stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia ww. przepisów. Organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu wyjaśniły i zbadały w sposób wystarczający wszystkie istotne kwestie dla postępowania sprawdzającego, o którym mowa w art. 35 ustawy - Prawo budowlane. Wyjaśniły także powody, dla których uznały, że sporna inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w uchwale Rady Miasta Bolesławiec z dnia 24 lutego 2010 r., nr XLVIII/401/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zlokalizowanych w mieście Bolesławiec oraz normami i przepisami techniczno-budowlanymi, które Sąd pierwszej instancji w całości podzielił.
Ponadto zaskarżona decyzja zawiera elementy konieczne określone w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. i poddaje się kontroli sądowej. Wojewoda Dolnośląski w sposób wyraźny przedstawił co legło u podstaw wydania spornej decyzji. Natomiast wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnił, w jaki sposób naruszenie powyższych przepisów miało by mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zatem ustalenia faktyczne poczynione przez organy orzekające w sprawie i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, czyniąc je podstawą swoich rozważań.
Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była ostateczna decyzja wydana przez Wojewodę Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. W ramach tego postępowania organ architektoniczno-budowlany w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego, m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że teren na którym ma być realizowana sporna inwestycja objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Bolesławiec z dnia 24 lutego 2010 r., nr XLVIII/401/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zlokalizowanych w mieście Bolesławiec). Zgodnie z ustaleniami zawartymi w ww. uchwale działka nr 1178 (na której ma być realizowana inwestycja) położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem H-MN3 o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa jednorodzinna (w rozumieniu przepisów odrębnych), wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią (§ 6 pkt 2 ppk 1).
Natomiast w § 6 pkt 5 ww. uchwały określono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania danego terenu, wskazując m.in., że w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy sąsiedniej działki budowlanej dopuszcza się sytuowanie tej ściany bezpośrednio przy granicy działki (§ 6 pkt 5 ppkt 2 ww. uchwały). Z kolei przedmiotem opracowania projektowego jest budynek mieszkalny jednorodzinny, w zabudowie wolnostojącej, parterowy z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczony, z dobudowanym garażem jednostanowiskowym, który zlokalizowano ze względu na kształt działki w północnej części nieruchomości w odległości 4 m od granicy z działką nr [...] oraz w ostrej granicy w działkami nr [...] i nr [...]. Od strony działki nr [...] i nr [...] zaprojektowano ścianę oddzielenia ppoż.
Mając zatem na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że organ architektoniczno-budowlany słusznie uznał, co podtrzymał też Sąd pierwszej instancji, iż objęte wnioskiem zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tak w zakresie wysokości, liczby kondygnacji, wskaźnika zabudowy, rodzaju dachu itd., jak też posadowienia północno-wschodniej ściany zewnętrznej planowanego budynku na granicy z działkami nr [...] i [...] stanowiącymi własność skarżących. Jak wskazano powyżej, w § 6 pkt 5 ppkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczono bowiem w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy sąsiedniej działki budowlanej możliwość sytuowania tej ściany bezpośrednio przy granicy działki. Uwzględnienie więc powyższego przepisu m.p.z.p. w projekcie budowlanym i zaprojektowanie północno-wschodniej ściany zewnętrznej bez otworów okiennych lub drzwiowych spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy granicy z działkami nr [...] i [...] nie stanowi, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, naruszenia § 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wynika, że organy architektoniczno-budowlane przeprowadziły również postępowanie wyjaśniające w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zauważyć należy, że w § 12 ust. 2 omawianego rozporządzenia wskazano, że sytuowanie budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem wykładnia powyższych przepisów rozporządzenia nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że posadowienie budynków z odstępstwem od ogólnych zasad ich lokalizacji jest dopuszczalne w przypadku, gdy możliwość taką przewiduje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy. Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wraz z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 6 pkt 5 ppkt 2) wyłącza w niniejszej sprawie stosowanie przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w zakresie konieczności zachowania odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną.
Organy architektoniczno-budowlane zbadały także, czy projektowany budynek spełnia warunki wynikające z § 13 i § 60 rozporządzenia sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustaleń w tym zakresie dokonano w oparciu o załączoną do projektu budowlanego analizę zatytułowaną "Wnioski z analizy czasu nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych budynków sąsiednich", którą to analizę sporządzono dla budynku projektowanego i wskazanych budynków sąsiednich oraz dla budynku budowanego na działkach nr [...] i [...]. Z analizy tej wynikało, że żadne pomieszczenia mieszkalne budynków sąsiednich nie będą zacieniane projektowanym budynkiem jednorodzinnym, gdyż budynek ten usytuowany jest w znacznej odległości od otaczającej zabudowy mieszkalnej. Stwierdzono bowiem, co wynika też z mapy do celów projektowych, że projektowany budynek oddalony jest o 12,5 m od najbliższego budynku mieszkalnego oraz o 14,3 m od budynku budowanego na działkach nr [...] i [...].
Organy zasadnie uznały zatem, co podtrzymał też Sąd pierwszej instancji, że lokalizacja budynku nie wypłynie negatywnie na zapewnienie właściwego oświetlenia dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. Planowana inwestycja, nie wprowadza także ograniczeń w zakresie zagospodarowania działek nr [...] i [...] należących do skarżących.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, lokalizacja planowanego budynku słusznie zatem uznana została za zgodną zarówno z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego jak i z przepisami techniczno-budowlanymi. Z analizy akt administracyjnych nie wynika także, aby lokalizacja spornego budynku kolidowała z siecią gazową czy linią telekomunikacyjną, a decyzja Starosty Bolesławieckiego obejmuje swoim zakresem przełożenie sieci kanalizacyjnej, co wynika też z projektu budowlanego. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że budynek projektowany na działce nr [...] będzie posadowiony na linii telekomunikacyjnej światłowodowej oraz na sieci gazowej i kanalizacji. Wnoszący skargę kasacyjną nie przedstawił żadnych dowodów w tym zakresie.
Tak więc skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.