Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 113/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. i A. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach /dalej: ŚWINB/ z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego - skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
na skutek pisma H. G. z dnia 22 sierpnia 2011 r. o zbadanie legalności obiektów budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. /dalej: PINB/ wszczął postępowanie wobec zlokalizowanej na niej altany i garażu. Jak ustalono w trakcie dokonanych oględzin, blaszany garaż o wymiarach 3,0 m x 5,0 m i drewniana altana o wymiarach ok. 4,8 m x 3,2 m położone są odpowiednio w odległości 2,0 m i ok. 2,5 m od granicy z działką nr [...]. Właściciele działki nr [...] D. i A. W. nie przedłożyli decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeń na realizację tych obiektów, przy czym jako daty ich budowy wskazano odpowiednio rok 2004 i 2011.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], PINB na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazał D. i A. W. rozbiórkę garażu. W uzasadnieniu wskazał, że wykluczona jest możliwość legalizacji obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...], gdyż zgodnie z obowiązującym na terenie Gminy K. planem zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZL1, przeznaczonym pod zalesienie. Decyzja ta, na skutek odwołania D. i A. W., została uchylona decyzją ŚWINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] z uwagi na uchybienia proceduralne, dotyczące ustalenia przeznaczenia spornego obiektu oraz kręgu stron postępowania (w postępowaniu nie brała udziału współwłaścicielka działki nr [...] I. G.). PINB po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołując wcześniejszą argumentację, decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: P.b./, nakazał D. i A. W. rozbiórkę – usunięcie garażu z położonej w K. działki nr [...].
W odwołaniu D. i A. W., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż umieszczony na działce obiekt pełni funkcje garażu oraz, że jego budowa wymagała pozwolenia na budowę, a także rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 29 ust. 1 P.b., podczas gdy obiekt pełni funkcje stricte gospodarcze.
ŚWINB decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu, nawet gdyby przyjąć twierdzenia inwestorów, że sporny obiekt służy tylko do sezonowego wykorzystania – jako pomieszczenie gospodarcze, w którym przechowywane są narzędzia do uprawy działki, nie zwalniało ich to od dokonania zgłoszenia inwestycji do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. (jak wynika z dokumentacji sprawy, na działce [...] o pow. 0,1293 ha zlokalizowany jest sporny garaż o powierzchni zabudowy 15 m² oraz altana o powierzchni zabudowy 15,36 m², zatem budowa przedmiotowego garażu – stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. - nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę).
Niezależnie jednak od zastosowania jednego z trybów procedury legalizacyjnej (art. 48 P.b. - dla obiektów budowlanych lub ich części, na budowę których wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę lub art. 49b P.b. – względem obiektów, na których budowę wymagane jest dokonanie zgłoszenia), obowiązek jego rozbiórki jest zasadny, gdyż możliwość wdrożenia postępowania legalizacyjnego uzależniona jest od zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z pisma Urzędu Gminy i Miasta K. z dnia 29 listopada 2011 r., działka nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr 152/XVIU/2004 Rady Gminy i Miasta Koziegłowy z dnia 28 maja 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 27 sierpnia 2004 r. Nr 82, poz. 2384), znajduje się na terenie przeznaczonym pod zalesienie, a w przypadku niezgodności obiektu budowlanego z porządkiem planistycznym, brak jest możliwości jego legalizacji.
W skardze D. W. i A. W. domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 10 § 1 i art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji ich pełnomocnikowi, któremu nie umożliwiono też zapoznania się z aktami sprawy. Ponowili dotychczasowe zarzuty co do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy z uwagi na brak jednoznacznej kwalifikacji spornego obiektu jako wymagającego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia oraz błędne uznanie, że posadowiony na działce obiekt stanowi garaż blaszany. Podnieśli, że sporny obiekt pełni funkcje gospodarcze oraz powołali się na fakt, że zasady współżycia społecznego przemawiają za uwzględnieniem ich skargi.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że błędne doręczenie decyzji bezpośrednio stronom nie miało ujemnych konsekwencji, bowiem skarga została wniesiona w terminie przez fachowego pełnomocnika.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę stwierdził, że wskazane naruszenie prawa nie stanowi podstawy wzruszenia decyzji. Doręczenie decyzji skarżącym z pominięciem pełnomocnika naruszyło art. 40 § 2 K.p.a., jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy, skoro nastąpiło już po jej wydaniu, a skarga została wniesiona przez pełnomocnika w terminie. Brak jest też podstaw do ferowania zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy gwarancji procesowych z art. 10 § 1 K.p.a., skoro w postępowaniu przed tym organem nie było prowadzone żadne postępowanie dowodowe, a zaskarżona decyzja zapadła wskutek odwołania wniesionego przez pełnomocnika skarżących, który mógł z własnej inicjatywy zapoznać się z aktami sprawy (po uchyleniu decyzji z dnia 8 grudnia 2011 r., organ I instancji również nie przeprowadził żadnych dodatkowych czynności procesowych, a jedynie doręczył decyzję I. G., jako stronie pominiętej w pierwotnym postępowaniu).
W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego I instancji w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń skarżących co do przeznaczenia spornego obiektu, określanego jako garaż blaszany, jednak na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (zawiadomienie H. G. z 22 sierpnia 2011 r., treść protokołu oględzin z 12 października 2011 r. z dokumentacją fotograficzną, oświadczenie skarżącego) nie może budzić żadnych wątpliwości, że obiekt ten o konstrukcji blaszanej został właśnie w takim celu zrealizowany. Dopiero w odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący wskazali, że służy on jako pomieszczenie gospodarcze, co może najwyżej oznaczać, że po wszczęciu postępowania doszło do zmiany jego przeznaczenia.
Niezależnie od funkcji, w każdym wypadku jego realizacja i tak podlegała wymogom ustawy – Prawo budowlane. Jest to bowiem obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy, mimo braku ustalenia czy posiada fundamenty, czyli stanowi budynek bądź budowlę z art. 3 pkt 3, a nawet gdyby pełnił jedynie funkcje gospodarcze, jego realizacja wymagałaby uprzedniego zgłoszenia zgodnie z art. 29 pkt 2 lub 12 P.b. Skoro istnieje od 2004 r., nie stanowi też obiektu tymczasowego, nawet jeżeli nie jest trwale połączony z gruntem. Nie może być też zakwalifikowany jako przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (pkt 24), gdyż skarżący nigdy nie legitymowali się decyzją o pozwoleniu na budowę, a jedynie decyzją o warunkach zabudowy, którą wygaszono wobec wejścia w życie planu miejscowego z 2004 r. Zasadnie wskazał organ odwoławczy, że w sytuacji, gdy obiekt pełni funkcje garażu, jego realizacja wymagałaby pozwolenia na budowę, a jego brak uzasadnia zastosowanie art. 48 P.b.
Jeżeli zaś sporny obiekt kwalifikować jako pełniący funkcje gospodarcze, wówczas jego budowa podlegałaby trybowi zgłoszenia, którego niedopełnienie skutkuje wdrożeniem trybu z art. 49 b P.b. W sprawie poza sporem jest, że skarżący nie legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, ani też nie dokonali zgłoszenia budowy. Samowolnie zrealizowany obiekt budowlany w każdym wypadku podlega przewidzianym w tej ustawie sankcjom, a jego legalizacja, niezależnie od tego, czy budowa wymagała pozwolenia, czy jedynie zgłoszenia, uzależniona jest od zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na przedmiotowym terenie od 2004 r. obowiązuje plan miejscowy i niezależnie od faktu, czy budowa została zrealizowana przed wejściem w życie aktu prawa miejscowego czy też w okresie jego obowiązywania, nie jest możliwe wdrożenie postępowania legalizacyjnego, gdyż sporny obiekt budowlany znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZL1, tj. terenie zalesień, na którym obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych.
Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał zasadność nakazu rozbiórki spornego obiektu. O ile wadliwe było powołanie podstawy prawnej z art. 48 ust. 1 P.b., to naruszenie prawa materialnego w żadnym wypadku nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro wydanie takiego nakazu byłoby uzasadnione również z mocy art. 49b ust. 1 P.b. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego związane są ustaleniami planu miejscowego, a sąd administracyjny powołany do kontroli legalności wydawanych przez nie decyzji, nie jest władny uwzględnić zasady współżycia społecznego.
W skardze kasacyjnej reprezentujący D. W. i A. W. radca prawny zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu:
- - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie do obiektu budowlanego pełniącego funkcje stricte gospodarcze,
- - na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż umieszczony na działce obiekt pełni funkcje garażu, podczas gdy obiekt ten od momentu jego posadowienia pełni funkcje gospodarcze.
W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 176 P.p.s.a., pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w razie uwzględnienia przez NSA zarzutów odnośnie naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm przepisanych i wstrzymanie - na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. – wykonania wyroku Sądu I instancji do czasu wydania w sprawie prawomocnego wyroku.
W uzasadnieniu wskazano na niewłaściwe zastosowanie art. 49b ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 P.b. do obiektu budowlanego uznanego przez Sąd za garaż, podczas gdy od momentu jego posadowienia na działce nr [...] pełni on funkcje gospodarcze, a tym samym nie było konieczne jego zgłoszenie do właściwego organu. Po uchwaleniu nowego m.p.z.p. obiekt miał zaś służyć przechowywaniu materiałów budowlanych przez właścicieli działki. Skarżący kasacyjnie od początku zaprzeczał, że blaszany obiekt jest użytkowany jako garaż, a domniemania takiej funkcji nie dowodzi okoliczność parkowania obok niego samochodu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazano na art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że umieszczony na działce obiekt pełni funkcje garażu, podczas gdy obiekt ten od momentu jego posadowienia pełni funkcje gospodarcze. W rezultacie wadliwie przyjęto, że do jego posadowienia konieczne było zgłoszenie do właściwego organu tym bardziej, że przedmiotowy obiekt wykorzystywany jest do przechowywania narzędzi ogrodniczych.
Nie ulega wątpliwości i skarga kasacyjna tego nie kwestionuje, że obiekt będący przedmiotem postępowania należy do jednej z kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane: jest to blaszak o wymiarach 3 x 5 m, który na etapie postępowania przed organem I instancji określony został przez skarżącego kasacyjnie jako garaż. O tym, że taką funkcję obiekt może spełniać świadczy jego wygląd, a w szczególności brama umożliwiająca wjazd samochodem. Może też być wykorzystywany w inny sposób, np. jako pomieszczenie gospodarcze na narzędzia co nie zmienia jednak faktu, że i przy takiej funkcji podlega unormowaniom ustawy – Prawo budowlane.
W świetle bowiem unormowań ustawy – Prawo budowlane, odpowiada definicji tymczasowego obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt. 5 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, przez tymczasowy obiekt budowlany należy także rozumieć obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Przykładowe wyliczenie obiektów tymczasowych oznacza, że również inne obiekty o podobnym charakterze, niezależnie od sposobu ich wykorzystywania, mieszczą się w tym pojęciu. Oznacza to, że postawienie przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało uprzedniej zgody właściwego organu; zgoda ta polegała bądź to na uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, względnie na dokonaniu zgłoszenia (art. 28 ust. 1 P.b.).
Z ustaleń organów obu instancji, podzielonych przez WSA w sposób jednoznaczny wynika, że skarżący kasacyjnie zgody takiej nie uzyskali. Poza decyzją o warunkach zabudowy, która została wygaszona po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr 152/XVIU/2004 Rady Gminy i Miasta Koziegłowy z dnia 28 maja 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 27 sierpnia 2004 r. Nr 82, poz. 2384), skarżący kasacyjnie nie uzyskali ani ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie dokonali zgłoszenia właściwemu organowi. Prowadzi to do wniosku, że niezależnie od pełnionej funkcji, a więc czy jest to garaż, czy też obiekt gospodarczy przeznaczony do przechowywania narzędzi, jak to twierdzi autor skargi kasacyjnej, przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym istniejącym nielegalnie.
Zatem ustalenie sposobu wykorzystywania obiektu nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy, którym jest nakaz rozbiórki – usunięcia przedmiotowego obiektu. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku.
Jeśli chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie do obiektu budowlanego pełniącego funkcje stricte gospodarcze, to jak już wyżej stwierdzono, niezależnie od pełnionej funkcji, obiekt podlega ustawie – Prawo budowlane. Przed jego realizacją inwestor miał obowiązek uzyskania albo pozwolenia na budowę, albo dokonania zgłoszenia. Ponieważ skarżący kasacyjnie nie uzyskali pozwolenia na budowę ani nie dokonali zgłoszenia właściwemu organowi, dlatego poprzez budowę przedmiotowego obiektu dopuścili się samowoli budowlanej. Samowola ta, w realiach sprawy, gdzie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza lokalizację obiektów kubaturowych na działce nr [...] w K. (teren oznaczony symbolem ZL1 – zalesienia z zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych), nie może podlegać procedurze legalizacyjnej.
Ma więc rację WSA stwierdzając, że niezależnie od podstawy prawnej decyzji organów nadzoru budowlanego, a to art. 48 ust. 1 P.b., względnie art. 49b ust. 1 P.b., przedmiotowy obiekt podlega nakazowi rozbiórki (usunięcia). Skoro w stanie faktycznym sprawy nakaz taki, przy aprobacie WSA, został orzeczony, to w żadnym wypadku nie można mówić o naruszeniu prawa materialnego. Przypomnieć bowiem należy, że w postępowaniu przed sądem I instancji, z mocy art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponieważ wynik sprawy a więc nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu orzeczony został prawidłowo, dlatego zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.