Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1457/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A.M. i M.M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej w wyniku przeprowadzonych w dniu 19 września 2011 r. oględzin terenu działki nr A położonej w Dąbrowie Górniczej, przy ul. P. stwierdził wybudowanie na niej drogi wewnętrznej wraz z zatoczką parkingową oraz słupami oświetleniowymi. Pracownicy PINB ustalili, że droga wewnętrzna oraz parking zostały wykonane przez utwardzenie terenu działki tłuczniem, na który wysypano i wyrównano frez asfaltowy. Po obu stronach utwardzonego terenu zabudowane zostały krawężniki betonowe typu ciężkiego. Od strony sąsiedniej działki nr B, której właścicielami są A. i A.M., ustawiono 6 słupów betonowych, na których zamontowano lampy oświetleniowe. Według oświadczenia współwłaściciela nieruchomości M.M. roboty budowlane wykonał on w 2011 r. Robót tych nie poprzedził zgłoszeniem do organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], wydanym z powołaniem się na art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Postanowieniem tym nałożył także na A. i M.M. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, a także ocenę ich zgodności z wiedzą i sztuką budowlaną oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem tym nałożono też obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej z wymiarami działki oraz ze wskazaniem granicy między obszarem przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę oznaczonym symbolem 14 MNU, RM, a obszarem rolnym oznaczonym w planie symbolem 28 RP.
W dniu 30 grudnia 2011 r. M.M. przedłożył organowi wymaganą inwentaryzację geodezyjną, a w dniu 5 stycznia 2012 r. opinię techniczną. W opinii tej stwierdzono, że przedmiotowe roboty budowlane nie mogły zostać zakwalifikowane jako budowa drogi wewnętrznej lecz winno się je potraktować jako utwardzenie terenu. Zgodnie z tą opinią wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z obowiązującym planem miejscowym. PINB nie podzielił ustaleń zawartych w tej opinii. W szczególności stwierdził naruszenie wykonanymi robotami budowlanymi ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowy Górniczej dla terenów położonych w Ł.. Część utwardzonego terenu działki znalazła się bowiem w obszarze oznaczonym symbolem 28 RP objętym zakazem zabudowy. Organ nadzoru budowlanego powziął ponadto wątpliwości co do prawidłowości zawartych w opinii ustaleń dotyczących grubości wykonanego utwardzenia terenu.
W związku z tym w dniu 9 stycznia 2012 r. wykonane zostały stosowne pomiary, w których wyniku ustalono, że grubość podbudowy wykonanej z rozdrobnionego gruzu oraz kamienia dolomitowego wyniosła 25 – 30 cm, a grubość warstwy wierzchniej ok. 10 cm. PINB doszedł do przekonania, że samowolnie wykonane roboty budowlane nie mogą zostać zalegalizowane z uwagi na postanowienia planu miejscowego. W związku z tym decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. organ ten nakazał A. i M.M., właścicielom działki nr A, rozbiórkę drogi wewnętrznej wraz z zatoczką parkingową oraz słupami oświetleniowymi zrealizowanymi na części ich działki wchodzącej w skład obszarów oznaczonych w planie miejscowym symbolem 28 RP od wyznaczających granicę tego obszaru punktu B i C naniesionego na sporządzonym przez geodetę szkicu polowym.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie ŚWINB stwierdził, że PINB prawidłowo uznał, iż realizacja robót budowlanych opisanych w jego decyzji wymagała pozwolenia na budowę, bowiem wykonane utwardzenie terenu nie mieściło się w kategorii budów jak i robót budowlanych wskazanych w art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Za zasadne organ uznał natomiast zarzuty odwołania kwestionujące stanowisko PINB dotyczące niezgodności zrealizowanych słupów oświetleniowych z przepisami planu miejscowego. Plan ten w § 14 pkt 6 ppkt b dopuścił bowiem prowadzenie przez działkę liniowych urządzeń infrastruktury technicznej z zachowaniem charakteru funkcjonowania terenu. Przedmiotowe słupy oświetleniowe, które zgodnie z art. 3 pkt 3a w zw. z pkt 9 Prawa budowlanego należy zaliczyć do liniowych urządzeń infrastruktury technicznej nie mogły zaś w żaden sposób spowodować zmiany przewidzianego w planie przeznaczenia działki, a zatem w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych winno zostać wszczęte postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 48 Prawa budowlanego.
Odmiennie zdaniem ŚWINB należy natomiast ocenić zgodność z planem wykonanego utwardzenia terenu działki. Działka ta mająca szerokość 12 m utraciła bowiem swój rolny charakter w wyniku utwardzenia jej powierzchni na szerokości 9,5 m rożnymi materiałami o łącznej grubości ok. 40 cm. Wobec tego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należało wydać nakaz rozbiórki powstałych w wyniku utwardzenia gruntu drogi wewnętrznej i zatoczki parkingowej, a to z uwagi na brak możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W następstwie tego orzeczenia PINB wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r. postanowienie oparte na przepisie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. zmierzające do umożliwienia legalizacji słupów oświetleniowych zrealizowanych na działce nr A. Postanowieniem tym nałożył na A. i M.M. obowiązek przedłożenia w Inspektoracie dokumentów wynikających z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w terminie do dnia 29 czerwca 2012 r.
Z uwagi na niewywiązanie się A. i M.M. z obowiązku przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację słupów oświetleniowych, do których przedłożenia zostali zobowiązani wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] PINB w Dąbrowie Górniczej nałożył na A. i M.M. obowiązek rozbiórki słupów oświetleniowych (6 szt.) zlokalizowanych na przedmiotowej działce wskazując jednocześnie, że o wykonaniu obowiązku należy pisemnie powiadomić PINB w Dąbrowie Górniczej w terminie 7 dni od daty jego wykonania. W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego akcentując, iż zobowiązani do tego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie przedłożyli dokumentów, do których przedłożenia zostali zobligowani. W związku z powyższym zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego PINB w drodze decyzji nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego.
W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej A. i M.M. zarzucili wydanej przez PINB decyzji: naruszenie przepisów Prawa budowlanego, w szczególności art. 3 pkt 3a poprzez uznanie, że słupy oświetleniowe są obiektem liniowym oraz poprzez nałożenie obowiązku nie znajdującego oparcia w przepisach tj. obowiązku pisemnego powiadomienia o wykonaniu decyzji, naruszenie przepisów postępowania poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji.
Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, a następnie obszernie omówił art. 48 Prawa budowlanego. Wskazał, że w sytuacji, gdy inwestor nie przedłoży żądanych dokumentów organ jest zobligowany do wydania nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. Termin, który wyznacza organ na przedłożenie stosownych dokumentów jest uzależniony od uznania organu, lecz winien on być wyznaczany w sposób umożliwiający realizację nałożonego nakazu.
W ocenie organu odwoławczego organ powiatowy wyznaczając postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów do dnia 26 czerwca 2012 r. wyznaczył termin wystarczający. Ponadto ów termin może być przez organ zmieniony na wniosek inwestora, jednak w niniejszej sprawie inwestor z wnioskiem takim do powiatowego organu nadzoru budowlanego nie wystąpił. Organ II instancji zaakcentował nadto, że przedmiotem niniejszego postępowania są, jak to niefortunnie zostało sformułowane, słupy oświetleniowe. W istocie jest to obiekt liniowy - linia kablowa i mając na względzie, że w katalogu zwolnień od uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ustawy – Prawo budowlane) nie została ujęta - wymaga przed jej wykonaniem uzyskania pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Reasumując w ocenie organu odwoławczego organ powiatowy zasadnie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę wobec nieprzedłożenia przez Inwestorów stosownych dokumentów umożliwiających dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej.
Pismem z dnia 31 października 2012 r. A. i M.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wspólną skargę na ww. decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nakaz rozbiórki obiektu może bowiem nastąpić wyłącznie wówczas, gdy przesłanki zastosowania tej instytucji zostaną ustalone w sposób niewątpliwy. Tym samym organy miały obowiązek dokładnie zbadać istnienie tych przesłanek, korzystając z dostępnych środków dowodowych. Podstawowym problemem, który winien być należycie wyjaśniony jest zakwalifikowanie wykonanego oświetlenia posesji do "obiektów liniowych" lub "słupów (słupków) oświetleniowych". Nie zajmując stanowiska wobec wyrażanych przez skarżących zastrzeżeń, organy naruszyły zatem m.in. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżących nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego znajduje uwidocznienie w rozbieżnościach dotyczących kwalifikacji przedmiotowego oświetlenia.
Wbrew temu co napisane jest w zaskarżonej decyzji nie jest to tylko kwestia "niefortunnego sformułowania". Ustalenie z czym mamy do czynienia jest podstawową okolicznością sprawy. Wiedząc co jest przedmiotem postępowania można prawidłowo stosować przepisy prawa materialnego. Niedopuszczalne jest, aby dopiero w rozstrzygnięciu organu II instancji dowiadywać się jaki jest (był) przedmiot postępowania. Nadto sentencja każdego nakazu rozbiórki musi zawierać szczegółowy opis przedmiotu rozbiórki, co warunkuje możliwość wykonania takiego nakazu w drodze egzekucji administracyjnej i nie jest w tym zakresie dopuszczalne odwoływanie się do opisów zawartych w uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się nadto do złożonego zarzutu nałożenia obowiązku nie znajdującego oparcia w przepisach a mianowicie obowiązku pisemnego zawiadomienia o wykonaniu decyzji. To uchybienie jest jednocześnie przejawem nienależytego uzasadniania decyzji. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił po raz kolejny, że sporne słupy oświetleniowe stanowią w istocie obiekt liniowy w rozumieniu pkt 3a art. 3 ustawy - Prawo budowlane. Zaznaczył przy tym, że obiekty liniowe są oparte na obiektach punktowych, czyli owe słupy oświetleniowe dopiero jako całość stanowią obiekt liniowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2013 r., stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga nie mogła zostać uwzględniona. W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż bezspornym w sprawie jest, że skarżący przed podjęciem robót zmierzających m.in. do posadowienia na działce 6 słupów oświetleniowych (kwestia utwardzenia drogi wewnętrznej i zatoczki stanowiła przedmiot odrębnego postępowania przed Sądem zakończonego oddaleniem skargi skarżących inwestorów wyrokiem o sygn. akt II SA/Gl 989/12) nie uzyskali pozwolenia na budowę, ani też nie dokonali zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wskazanych robót. Okoliczność tę skarżący w toku postępowania administracyjnego przyznają. Bezspornym jest także, że po doręczeniu im postanowienia PINB w Dąbrowie Górniczej z dnia [...] kwietnia 2012 r., w którym organ na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na A. i M.M. obowiązek przedłożenia w Inspektoracie dokumentów wynikających z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w terminie do 29 czerwca 2012 r. skarżący w przewidzianym terminie obowiązku tego nie wykonali.
Wobec powyższego Sąd wskazał, że w myśl art. 48 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że według oceny organu potencjalnie możliwa jest legalizacja obiektu z uwagi na spełnienie przezeń przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy (wówczas dalszy tok postępowania przebiega odmiennie). W konsekwencji rozpoznający sprawę organ w pierwszej kolejności zbadać winien powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji, a w zależności od wyniku poczynionych ustaleń bądź to wstrzymać prowadzenie robót (gdy budowa nie została jeszcze zakończona) i nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną przyszłą legalizację obiektu, bądź też, w razie stwierdzenia, że legalizacja nie jest możliwa nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu.
W przypadku gdy w ocenie organu nie jest wykluczona możliwość legalizacji obiektu i postanowieniem nałożył on na inwestora przedłożenie wyliczonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumentów, ich przedłożenie w wyznaczonym terminie traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego (oraz w przypadku gdy budowa nie została zakończona także wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych). Z mocy natomiast art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, nałożonych nań wskazanym wyżej postanowieniem, organ zobligowany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki.
Sąd podkreślił, iż orzekające nakaz rozbiórki decyzje nie są zależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu skorzystanie z możliwości legalizacji poprzez m.in. wykonanie nałożonych przez organ czynności, a następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, nie jest obowiązkiem inwestora, a jedynie swojego rodzaju przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej. Nie korzystając z przywileju tego inwestor musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku właściwy organ zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia budowlanego części obiektu budowlanego. Odnosząc ustalenia te do okoliczności faktycznych sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy PINB w Dąbrowie Górniczej nie wykluczył możliwości legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu i w tym celu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nałożył na Inwestorów obowiązek przedłożenia, w terminie do 29 czerwca 2012 r. wymaganych prawem, dokumentów.
Skoro zatem, jak to stwierdzono powyżej, bezspornym jest, iż skarżący dokumentów tych nie przedłożyli to swoim działaniem uniemożliwili tym samym rozpatrywanie przez organ ewentualnej legalizacji obiektu (czy w istocie byłaby ona możliwa o tym decydowałaby bowiem treść koniecznej dokumentacji). Spowodowali w efekcie, iż organ nadzoru budowlanego zobligowany był do nakazania rozbiórki obiektu stanowiącego samowolę budowlaną. Sąd uznał, iż decyzja organu I instancji co do meritum nie narusza prawa, a jej wydanie stanowiło bowiem obowiązek organu. Poprawnie zatem organ II instancji rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy.
Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów i argumentów Sąd pierwszej instancji nie podzielił twierdzeń skarżących, iż zaskarżone rozstrzygnięcia organów są wadliwe albowiem organy raz posługują się pojęciem słupów oświetleniowych a raz obiektu liniowego. Powoduje to zdaniem skarżących, iż o przedmiocie sprawy dowiedzieli się dopiero z decyzji drugoinstancyjnej. Zdaniem Sądu w istocie nie ulega wątpliwości, że na działce skarżący posadowili słupy oświetleniowe, które organy zakwalifikowały jako obiekt liniowy (linię kablową) w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, która to kwalifikacja implikowała konieczność uzyskania przed przystąpieniem do robót budowlanych pozwolenia na budowę. Zarówno zatem traktując o słupach, jak też o obiekcie liniowym organy wskazywały w decyzjach jedną i tę samą inwestycję albowiem to właśnie te 6 słupów zostało zakwalifikowanych przez organy jako całość stanowiącą obiekt liniowy.
Wbrew twierdzeniom skargi kwalifikacji takiej skarżący byli w pełni świadomi już od dawna. Konieczność zakwalifikowania słupów do wskazanych w Prawie budowlanym obiektów liniowych i zastosowania w stosunku do nich art. 48 Prawa budowlanego wskazał już bowiem w obszernych wywodach ŚWINB w decyzji z dnia [...] marca 2012 r., którą to decyzją uchylił wówczas, rozpoznając odwołanie skarżących, ówczesne rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma zatem istotnego znaczenia czy orzekając o obowiązku rozbiórki organ I instancji wskazał, iż mają jej podlegać słupy oświetleniowe czy też podałby, że rozebrać należy obiekt liniowy składający się z 6 słupów oświetleniowych, oczywistym jest bowiem, jaka inwestycja stanowi przedmiot nakazu rozbiórki. Choć oczywiście dbałość o jednoznaczność sformułowań i ich precyzję zarówno w osnowie decyzji administracyjnej jak i uzasadnieniu winna być przedmiotem starań organu.
Sąd zauważył, że co do zasady, w zależności od sposobu podłączenia do źródeł energii, słupy oświetleniowe mogą stanowić obiekt liniowy (jeśli są połączone także między sobą, a tym samym ich charakterystycznym parametrem jest długość – por. art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego) bądź obiekty oddzielne, w razie braku takich połączeń i odrębnych przyłączeń do źródeł zasilania. Podnosząc zarzuty co do zakwalifikowania przedmiotowych słupów do obiektów liniowych skarżący nie wskazali jednak żadnych argumentów przemawiających przeciwko takiej kwalifikacji, a ich zarzuty mają charakter jedynie teoretyczny, oparty na art. 7, 77 i 80 k.p.a. Sąd dodał, że w trakcie rozprawy w dniu [...] kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżących na pytanie Sądu wskazał, iż pomiędzy słupami są łączące je kable co, zdaniem Sądu, jednoznacznie dowodzi liniowego charakteru obiektu. Okoliczności istnienia wspomnianych kabli obecny na rozprawie skarżący nie zaprzeczył.
Nie ma natomiast znaczenia podana w trakcie tejże rozprawy przez skarżącego informacja, że na działce nie ma jeszcze prądu, co oznacza w konsekwencji, że słupy nie zostały jeszcze do źródła energii podłączone. Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zawsze odnosi się bowiem do inwestycji przyszłych, a więc takich, które dopiero w przyszłości zostaną zrealizowane i w razie potrzeby przyłączone do mediów. Nadto Sąd wskazał, że nawet gdyby w konkretnym przypadku, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, słupy oświetleniowe nie stanowiły obiektu liniowego to i tak zamiar ich realizacji wymagałby wprawdzie nie pozwolenia to jednak uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi.
W konsekwencji fakt, iż skarżący, co przyznali w toku postępowania ani nie uzyskali pozwolenia na budowę, ani nie zgłosili zamiaru podjęcia robót, a następnie nie przedłożyli dokumentów do których przedłożenia byli wezwani – powoduje, że orzeczenie o obowiązku rozbiórki w obu przypadkach byłoby takie same (oparte jedynie na innej podstawie prawnej – nie art. 48 lecz 49b Prawa budowlanego). Odnośnie natomiast zakwestionowanego przez skarżących sformułowanego w decyzji pierwszoinstancyjnej obowiązku powiadomienia PINB na piśmie w określonym terminie o realizacji obowiązku rozbiórki Sąd stwierdził, iż powinność ta nie stanowi kolejnego, poza rozbiórką, opatrzonego jakąkolwiek sankcją obowiązku, ma bowiem charakter jedynie pouczenia dotyczącego konieczności powiadomienia organu o dokonanej rozbiórce tak by organ nie podjął działań nakazanych prawem w razie niewykonania obowiązku nałożonego decyzją ostateczną.
Pouczenie takie nie powinno jednak znajdować się w osnowie decyzji, lecz ewentualnie w jej uzasadnieniu, organ II instancji winien zaś był, czego nie uczynił, odnieść się do zgłoszonego przez strony w tej mierze zarzutu. Uchybienia te nie miały jednak wpływu na merytoryczną prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie mogą powodować uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Sąd wojewódzki nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. M. i M.M. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- - art. 3 pkt 3 w zw. z pkt 3 a ustawy dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że skarżący wykonali obiekt liniowy i niepoczynienie ustaleń dotyczących zakwalifikowania słupków (słupów) oświetleniowych do innej kategorii obiektów budowlanych. Podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby wykonano obiekt liniowy;
- - art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że prace jakie wykonali skarżący nie mieszczą się w dyspozycji tych przepisów i wymagają pozwolenia na budowę, co więcej nie ustalono dokładnie jaka kategoria obiektów budowlanych została wykonana i co za tym idzie czy są one objęte obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi czy też uzyskania pozwolenia na budowę;
- - art. 48 i art. 49 b w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym decyzja o dokonaniu rozbiórki jest jedyną możliwością ukończenia postępowania naprawczego, mimo, że nie wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, nie jest poprzedzone rozważeniem czy inny sposób wdrożenia postępowania naprawczego wobec wykonanych prac jest możliwy;
oraz naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że nie wszystkie elementy stanu faktycznego zostały rozważone przez organ, a w szczególności sposób wykonania i funkcja jakie ma pełnić oświetlenie na przedmiotowej działce. Tym samym Sąd winien był sprawując kontrolę legalności zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach. Podkreślono, iż wykonano oświetlenie adekwatne do istniejących warunków w szczególności odpowiadające obszarowi działki i jej przeznaczeniu. Te względy sprawiają, że wykonane oświetlenie posiada cechy charakterystyczne dla obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane. Jakkolwiek ustawodawca nie zamieszcza jednoznacznej definicji takiego obiektu, to poprzez przykładowe wyliczenie m.in. w art. 3 pkt 4 tej ustawy niewielkie obiekty, w szczególności kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury (lit. a), posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej (lit. b), użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (lit. c) - wskazuje na funkcje, jakie obiekt małej architektury powinien spełniać.
Są to funkcje o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości. Taki też charakter ma przedmiotowe oświetlenie. Skarżący podkreślili, że Sąd ustalił, iż decyzja o dokonaniu rozbiórki jest jedyną możliwością ukończenia postępowania naprawczego. Skoro art. 51 ustawy Prawo budowlane znajduje również zastosowanie do zakończonych robót budowlanych, zgodnie z ust. 7 tegoż artykułu, zobowiązuje do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-3, czyli odpowiedniego wydawania nakazów i nakładania obowiązków w nim określonych, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub art. 49b zostały już wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 ustawy).
Nie jest zrozumiałe, z jakich powodów, bo nie zostały one wykazane, jedynym rozwiązaniem sprawy była rozbiórka słupów. Nie ustalono z jakich względów inne możliwości postępowania naprawczego nie są dopuszczalne. Sąd poszedł jeszcze dalej w tym zakresie i uznał, że orzeczenie rozbiórki było koniecznością i organy administracji nie miały tutaj żadnego wyboru, powyższe okoliczności wskazują na zasadność i konieczność skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zgłoszone przez stronę skarżącą zarzuty koncentrują się w istocie na kwestii kwalifikacji dokonanych przez inwestora robót budowlanych, które według organów nadzoru budowlanego i Sądu wojewódzkiego doprowadziły do powstania obiektu liniowego, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę natomiast zdaniem skarżących w istocie organy administracji, a za nimi Sąd pierwszej instancji nie rozważyli czy słupy oświetleniowe, które są przedmiotem nakazu rozbiórki nie stanowią innej kategorii obiektów budowlanych w tym m.in. obiektów małej architektury, które nie wymagają uzyskania takiego pozwolenia.
Z zarzutem błędnego zakwalifikowania inwestycji jako obiektu liniowego nie można się zgodzić. Definicja obiektu liniowego została zawarta w art. 3 pkt 3 a ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca wskazał, że jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Jedynie przykładowo wymienił takie inwestycje jak droga, linia kolejowa oraz linia i trakcja elektroenergetyczna. Inwestycja będąca przedmiotem postępowania takie cechy posiada. Jak bowiem wynika z niewadliwych ustaleń organów administracji, które zostały zaakceptowane przez Sąd wojewódzki, inwestor wykonał 6 słupków betonowych, na których zamontowano lampy oświetleniowe.
Skarżący przyznał na rozprawie dnia 24 kwietnia 2013 r., przed Sądem pierwszej instancji, że lampy te połączone są kablami (są między nimi kable) oraz że obszar, na którym słupy te stoją to ok. 30 – 50m. Zakres inwestycji, wbrew zatem zarzutom skarżących kasacyjnie nie budzi wątpliwości. A zatem nawet jeśli organy nie określiły w treści decyzji charakterystycznego parametru jakim jest długość to nie przesądza to o trafności twierdzeń skarżącego, iż nie wykonano obiektu liniowego. Wskazać przy tym należy, że charakter inwestycji objętej nakazem rozbiórki w sposób jasny wynika z uzasadnienia decyzji. A zatem skoro słupy, na których zamontowano oświetlenie są ze sobą połączone kablami, to inwestycja stanowi jeden obiekt budowlany. Takiej oceny nie zmienia fakt, że organ objął nakazem rozbiórki 6 słupów oświetleniowych. Trafnie bowiem wskazał organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji, iż w tym zakresie należy organowi stopnia powiatowego zarzucić jedynie pewną nieprecyzyjność sformułowania, która jednak nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.
I wreszcie nie można przyjąć, że przedmiotowa inwestycja to obiekty małej architektury. Obiekt taki został zdefiniowany w art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że są to niewielkie obiekty, a w szczególności:
- a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,
- b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,
- c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki;
Zapisy ustawy jednoznacznie wskazują, że wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 4 nie ma charakteru zamkniętego. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze prawa przyjmuje się, że cechą charakterystyczną takiego obiektu jest zarówno niewielki rozmiar jak i jego funkcja użytkowa. Po pierwsze budzi wątpliwości czy przedmiotowy obiekt, biorąc pod uwagę jego długość: 30-50 m spełnia pierwszą z ww. cech. Materiał zdjęciowy wskazuje wprawdzie, iż zrealizowane słupki są niewielkiej wysokości, ale na wielkość obiektu składa się nie tylko wysokość, ale i długość. W tym wypadku jest to 30-50 m. Po drugie, żadną miarą nie można uznać, aby funkcja, którą inwestycja spełnia była podobna do tej, którą przewidział ustawodawca. Z akt niniejszej sprawy oraz sprawy o sygnaturze II OSK 1745/13 (ze skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2013 r. w przedmiocie rozbiórki drogi wewnętrznej) wynika bowiem, że ma ona na celu oświetlenie drogi, która była przedmiotem postępowania we wskazanej ostatnio sprawie.
Nie jest zatem ani obiektem architektury ogrodowej, ani nie służy rekreacji codziennej albowiem utwardzenie, które w efekcie doprowadziło do realizacji drogi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego zostało zrealizowane na odrębnej działce i miało na celu nie dojazd do budynku mieszkalnego (ani rekreacyjnego), ale do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez inwestorów.
W tym stanie rzeczy błędnie autor skargi kasacyjnej zarzuca, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Elementy stanu faktycznego niezbędne do wydania rozstrzygnięcia zostały w sprawie prawidłowo wyjaśnione, co uzasadniało ocenę, że zrealizowany obiekt budowlany jako obiekt liniowy wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Nie mieści się on bowiem w katalogu ani robót budowanych ani budów wymienionych w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.
Tym samym dla legalizacji inwestycji prawidłowo organy nadzoru budowlanego zastosowały przepisy art. 48 ust. 1 tej ustawy. W tym celu postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 wstrzymano roboty budowlane i zobowiązano do złożenia dokumentów wymienionych w tym przepisie, a wobec bezskutecznego upływu terminu, w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że skoro skarżący nie przystąpili do legalizacji (nie złożyli wymaganych dokumentów) to organ administracji zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest przy tym jednolity pogląd, że decyzja nakazująca rozbiórkę ma charakter związany, ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom żadnego luzu decyzyjnego. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, iż organy administracji naruszyły art. 48 i 49b omaw. ustawy co, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uszło uwadze Sądu pierwszej instancji.
Brak rozważań o możliwości zastosowania innych trybów do przeprowadzenia postępowania naprawczego, pozostaje zatem bez wpływu na treść rozstrzygnięcia albowiem uznanie, iż obiekt wymagał pozwolenia na budowę, co ma miejsce w niniejszej sprawie, oczywiście zwalnia organy od prowadzenia rozważań o przyczynach niezastosowania innych przepisów prawa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zatem na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 tej ustawy.