Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 270/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.B. i J.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] października 2011r. na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") po ponownym rozpatrzeniu wniosku J.B. i J.B. z dnia 8 kwietnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D.S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykonaniem instalacji: c o. i elektrycznej, na działce nr A przy ul. P. w Lublinie - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Lublina. W uzasadnieniu organ wskazał, że J.B. i J.B. zarzucili, iż wydanie kwestionowanego pozwolenia na rozbudowę nastąpiło z naruszeniem art. 10 k.p.a., bowiem nie brali udziału w postępowaniu. Wadliwość ta skutkować powinna stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę.
Zarzucili również, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem § 27 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Lublina. W przepisie tym ustalono, że na terenie oznaczonym w Planie symbolem "M4" można realizować budynki jednorodzinne o wysokości do II kondygnacji z poddaszem użytkowym w stromym dachu. Powierzchnia zainwestowania nie powinna przekraczać 35 % całkowitej powierzchni działki. Wnioskujący podnosili też naruszenie ustaleń zawartych w § 30 Planu - odnoszących się do obszaru oznaczonego w Planie Symbolem "M4d" - zabudowy atrialnej. Wojewoda Lubelski wskazał, iż postępowanie toczy się od dłuższego czasu gdyż wcześniej organ ten decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., odmówił wszczęcia na wniosek J.B. i J.B. z dnia 8.04.2008 r. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. Lublina o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Lubelski stwierdził wówczas, że wnioskujący nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.
Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego. W uzasadnieniu potwierdził, że działka przy ul. T. nie znajdzie się w obszarze oddziaływania rozbudowy budynku na działce nr A. Nowa część budynku przewidziana została w odległości 4 m od granicy z sąsiednią działką J.B. i J.B., zgodnie z przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadają budynki i ich usytuowanie. Nie spowoduje zacienienia i braku nasłonecznienia pomieszczeń w budynku J.B. i J.B. Organ nie znalazł też innych przepisów, z których wynikałoby, że rozbudowa budynku ograniczy zagospodarowanie działki wnioskodawców. Stanowiska organów I i II instancji nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1589/09, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego.
Sąd stwierdził, że wydanie tych decyzji nastąpiło bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz z naruszeniem przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a., wobec wadliwej wykładni tego przepisu w okolicznościach sprawy. Sąd stwierdził, że nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji tyle, że organ uznał, że to oddziaływanie mieści się w granicach dopuszczalnych przez prawo. Taki stan prawny musiał - wg Sądu - dawać podstawę właścicielom nieruchomości, jako stronom postępowania, do polemiki z tą tezą także w toku postępowania nieważnościowego.
Sąd podkreślił, że przyznanie atrybutu strony skarżącej nie oznacza, że wszelkie prezentowane przez nią racje będą musiały być uwzględnione. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 472/10. Potwierdził, że Sąd I instancji dokonał właściwej co do istoty oceny tego procesu.
Po wskazanych wyrokach Sądów administracyjnych, Wojewoda Lubelski, zawiadomieniem z dnia 17 maja 2011 r. wszczął na wniosek J.B. i J.B. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. o pozwoleniu na budowę i decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważność ww. decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., uchylił w całości decyzję Wojewody Lubelskiego przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że Wojewoda Lubelski nie zapewnił I.B. - współwłaścicielce działki nr B przy ul. T. udziału w postępowaniu nieważnościowym.
Następnie Wojewoda Lubelski zgodnie z wytycznymi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponownie ustalił strony postępowania. Wezwał wnioskodawców do przedłożenia dokumentu potwierdzającego ich tytuł prawny do nieruchomości przy ul. T. w Lubinie. Poinformował też pismem z dnia 21.09.2011 r. I.B., zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., o prowadzonym postępowaniu. Zawiadomienie, pomimo dwukrotnego awizowania, nie zostało odebrane przez I.B. Ponownie rozpatrując sprawę merytorycznie, organ I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji Prezydenta Miasta Lublina o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr A przy ul. P. w Lublinie stanowił art. 28, art. 32, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane. Zakres obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej w tych sprawach określał art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W szczególności zgodnie z jego treścią, pozwolenie na budowę mogło być wydane przez organ po uprzednim sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Wojewody, organ I instancji wnikliwie i rzetelnie sprawdził przedstawione mu dokumenty, czyniąc zadość powyższej regulacji. Właściwie ocenił, że projekt budowlany spełnia wszystkie wymagane prawem warunki. Jako bezzasadny oceniono zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem § 27 ust. 1 m.p.z.p. miasta Lublina - część I z dnia 29 sierpnia 2002 r., zatwierdzonego uchwałą Nr 1641/LIII/2001 Rady Miejskiej w Lublinie (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 124, poz. 2670) - odnoszącego się do terenów oznaczonych symbolem "M4", dopuszczający zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o wysokości budynków - II kondygnacje z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu. W kwestii tej wypowiedział się bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 267/09, oddalającym skargę kasacyjną J.B. i J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 466/08, wydanego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie budynku (bliźniaczego) na działce nr C B.R.
Zarzuty wnioskodawców dotyczyły niezgodności identycznej rozbudowy budynku bliźniaczego z ww. przepisem Planu. W ocenie organu rozbudowa zgodna jest z ustaleniami Planu. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, przy ocenie możliwości realizacji rozbudowy budynku na obszarze oznaczonym symbolem "M4" nie ma zastosowania § 27 ust. 1 Planu, gdyż przepis ten odnosi się do obiektów nowo powstałych. Takie obiekty mogą mieć do Il-kondygnacji wysokości z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu. Jeśli zaś chodzi o budynki istniejące, to kwestię ich rozbudowy normuje ust. 2 i ust. 3 § 27. Zgodnie z ww. przepisem na terenach zrealizowanych osiedli mieszkaniowych ustala się "adaptację istniejących budynków mieszkalnych w ramach istniejących wysokości". Skoro więc istniejący budynek, zgodnie z obecnie obowiązującym pojęciem kondygnacji, posiada 3 lub 4 kondygnacje, to zgodnie z ww. przepisem, jego rozbudowana część może posiadać taką samą wysokości.
Spełniony też został warunek określony w § 27 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. Jak wynika z projektu budowlanego, powierzchnia zabudowy (zainwestowania), po rozbudowie budynku, wyniesie 128.7 m², nie przekroczy więc 35% (374 x 0.35 = 130.9 m²) całkowitej powierzchni działki. Tym samym organ potwierdził zgodność badanej inwestycji z ustaleniami odnoszącymi się do możliwości rozbudowy na obszarze objętym ww. planem. Rozbudowa budynku nie narusza też zasad określonych w § 82 dla strefy miejskiej "Y2", obejmującej obszary o intensywnym stopniu zurbanizowania realizowanym jako różnorodne formy zainwestowania, o dominujących formach miastotwórczych - a więc zespoły mieszkaniowe i zgrupowania aktywności gospodarczej wraz z infrastrukturą komunikacyjną i zespołami zieleni. Ustalenia dla "Strefy Kontynuacji Tradycji KNT5" nie miały zastosowania przy rozbudowie budynku przy ul. P. Badana inwestycja nie narusza innych przepisów, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1, mającym w sprawie zastosowanie w związku z art. § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia, budynek należy lokalizować, od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej działki. Rozbudowa budynku na działce nr A, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu została usytuowana 4.08 m od granicy z działką skarżących. W zaprojektowanych ścianach zewnętrznych - w tym w tej od strony ich działki – uwzględniono ocieplenie o grubości 12 cm. W odniesieniu do twierdzenia wnioskujących, że odległość ściany od granicy działki jest mniejsza niż 4 m, organ wskazał, że projekt budowlany, został wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Do opracowania zostały dołączone oświadczenia projektantów, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej.
Dołączona do projektu "Analiza warunków sąsiedztwa obiektu istniejącego i obiektów sąsiedzkich przewidzianych do rozbudowy pod kątem możliwości zacienienia" - sporządzona przez mgr arch. inż. J.B., potwierdziła brak jakiegokolwiek wpływu, o którym mowa w § 60 cyt. rozporządzenia, projektowanej rozbudowy budynku przy ul. P. na warunki nasłonecznienia budynku mieszkalnego wnioskodawców przy ul. T. Organ wojewódzki nie dopatrzył się także, aby badana decyzja Prezydenta m. Lublina została wydana z innymi wadami mogącymi skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
Odwołanie od ww. decyzji złożyli J.B. i J.B.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w odwołujący się kwestionują zgodność projektu budowlanego z obowiązującym w dacie wydania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. J.B. i J.B. twierdzą, iż doszło do rozbudowy, a nie tylko adaptacji istniejącego budynku oraz, że okoliczność tą pominął organ wojewódzki. W ocenie odwołujących się pojęcia "adaptacja" nie można utożsamiać z pojęciem "rozbudowy", czy "nadbudowy". Plan zagospodarowania przestrzennego wskazywał bowiem na możliwość adaptacji obiektu w zastanych gabarytach wysokościowych. Faktem spornym jest także czy rozbudowa spornego budynku odbyła się w pionie, czy w poziomie. Organ II instancji dokonał analizy obowiązującego w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Teren inwestycji był oznaczony symbolem "M4". Ponadto działka inwestycyjna znajdowała się w strefach polityki przestrzennej oznaczonych jako "Y2" i "KNT5" (pismo Urzędu Miasta Lublin Wydział Architektury i Administracji Budowlanej z dnia 17.03.2004 r.). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...].07.2006r. wynika, że dotyczy on budynku mieszkalnego przeznaczonego do rozbudowy, który stanowi zachodnią część bliźniaka oraz przebudowy garażu - część opisowa projektu budowlanego. W pkt 1 części opisowej wyraźnie wskazano na rozbudowę. W punkcie 3 części opisowej projektu budowlanego użyto określenia "pionowa dobudowa na całej wysokości budynku tak, aby na każdej kondygnacji mieszkalnej uzyskać dodatkowo jeden pokój (parter i piętro) i dwa pokoje na poddaszu. Obsługa komunikacyjna dodatkowych pokoi z istniejących pomieszczeń".
Wynika to także z części graficznej projektu budowlanego (m.in. rzut fundamentów - rys. nr 2; rzut przyziemia - rys. nr 3; rzut parteru - rys. 4). Rzuty poszczególnych kondygnacji zawierają naniesioną część istniejącego budynku oraz przylegającą do niej część projektowaną, które są jednocześnie połączone ze sobą przejściem. W ocenie organu odwoławczego przesądza to o powiększeniu istniejącej już kubatury na cele mieszkaniowe, zatem rozbudowę o integralną część funkcjonalno - architektoniczną, co spełnia wymóg określony w § 27 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p.
Jednocześnie sporny budynek mieszkalny nie narusza warunku określonego w przywołanym powyżej § 27 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu. Rozbudowę zaprojektowano bowiem do wysokości istniejącego budynku (projekt budowlany - przekrój A-A i przekrój B - rys. nr 9; widok elewacji zachodniej - rys. nr 10 z zaznaczoną projektowaną częścią). GINB zaznaczył, iż zaplanowana część budynku jest zwrócona w kierunku granicy działki nr ew. B elewacją bez otworów okiennych i drzwiowych. Tym samym został spełniony wymóg określony w przepisie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. J.J.B. w swojej wypowiedzi przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok NSA z dnia 16.03.2011r., sygn. akt II OSK 472/10) wskazał, iż zaprojektowana dobudowa do istniejącego budynku inwestora na działce nr ew. A przybliża rozbudowywany obiekt z oknami do granicy ich działki na odległość 3,70 m, a nie jak wskazano powyżej o 4.08 m, to jednak w tym postępowaniu ocenie podlegał tylko projekt budowlany.
Natomiast weryfikacja zgodności wykonania robót budowlanych z projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, należy do kompetencji właściwego miejscowo organu nadzoru budowlanego. Otwory okienne i drzwiowe znajdują się w części istniejącej budynku (w odległości 4 m od granicy działki B.), nie zaś w części projektowanej budynku, gdzie nie przewidziano żadnych otworów okiennych i drzwiowych. Istniejąca część budynku została zatwierdzona odrębnym pozwoleniem na budowę i nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Nadto w ocenie organu projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją nie narusza również wymogów określonych w § 13, 57 i 60 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Poza tym projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Inwestor złożył prawidłowo wypełniony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Tym samym spełniony został wymóg określony w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołujących się, organ odwoławczy wskazał m in., że I.B. została prawidłowo zawiadomiona (doręczenie zastępcze) pismem z dnia 21.09.2011r., o wszczętym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...].07.2006r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnieśli J.B. i J.B., podnosząc że wydanie zaskarżonych decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów art. 7, art. 10, art. 77 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Lublina.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r. uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji wskazał na treść § 27 ust. 1 m.p.z.p., z którego wynika, iż tereny oznaczone symbolem "M4", to tereny z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nadto § 27 ust. 2 ustala warunki zabudowy na terenach zrealizowanych już osiedli mieszkaniowych, zaś stosownie do § 27 ust. 2 pkt 1 dopuszcza się adaptację istniejących budynków mieszkalnych w zastanych gabarytach wysokościowych z możliwością ich przebudowy w ramach istniejących wysokości.
Natomiast § 27 ust. 2 pkt 4 ww. planu stanowi, że powiększenie kubatury na cele mieszkaniowe może nastąpić jedynie w formie rozbudowy kubatury istniejącej, jako integralna część funkcjonalno - architektoniczna. Sąd wskazał, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...].07.2006r., dotyczył rozbudowy budynku mieszkalnego, będącego zachodnią częścią bliźniaka oraz przebudowy garażu (część opisowa projektu budowlanego - pkt 1 przedmiot opracowania). W punkcie 3 części opisowej projektu budowlanego użyto określenia, "pionowa dobudowa na całej wysokości budynku tak, aby na każdej kondygnacji mieszkalnej uzyskać dodatkowo jeden pokój (parter i piętro) i dwa pokoje na poddaszu. Obsługa komunikacyjna dodatkowych pokoi z istniejących pomieszczeń". Wskazanie na rozbudowę wynika także z części graficznej projektu budowlanego, rzuty poszczególnych kondygnacji zawierają naniesioną część istniejącego budynku oraz przylegającą do niej część projektowaną, które są połączone ze sobą przejściem.
W ocenie Sądu I instancji słusznie organy ustaliły, że w przypadku przedmiotowej inwestycji mamy do czynienia z powiększeniem kubatury na cele mieszkaniowe, która stanowi rozbudowę istniejącej już kubatury i jest jej integralną częścią funkcjonalno – architektoniczną. Tym samym spełniony został wymóg określony w § 27 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. Poza tym zasadnie ustalono, że sporny budynek mieszkalny nie narusza warunku określonego w § 27 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. Rozbudowę zaprojektowano bowiem do wysokości istniejącego budynku (projekt budowlany - przekrój A-A i przekrój B - rys. nr 9; widok elewacji zachodniej - rys. nr 10 z zaznaczoną projektowaną częścią).
Sąd zwrócił uwagę, iż wprawdzie użyte przez projektanta określenia, nie są precyzyjne - "W ramach rozbudowy projektuje się pionową dobudowę", to nie zmienia faktu, że zaprojektowane roboty budowlane stanowiły rozbudowę, a nie adaptację. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że przy rozbudowie dochodzi do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Kwestionowany projekt budowlany przewiduje rozbudowę istniejącego budynku wszerz oraz wzwyż. Projekt budowlany rozbudowy przewiduje funkcjonalne połączenie z istniejącym budynkiem i jego pomieszczeniami na każdej kondygnacji, co właśnie przesądza o zakwalifikowaniu tych robót jako rozbudowa.
Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z § 27 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p., bowiem spełniony został warunek, polegający na rozbudowie w formie kubatury już istniejącej (pkt 4 części opisowej projektu budowlanego), zaś ustalenia z § 27 ust. 2 pkt 1 i 3 nie mają w tej sprawie zastosowania. Dlatego kwestionowane pozwolenie na budowę nie narusza przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - wg stanu prawnego na dzień [...].07.2006 r. W ocenie Sądu I instancji nie potwierdziły się także zarzuty dotyczące niezachowania wymaganych odległości od granicy z działką wnioskodawców. Z przedmiotowego projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek na działce nr ew. A zaprojektowano w odległości 4,08 m od granicy z sąsiednią działką nr ew. B przy ul. T. Objęta kwestionowanym pozwoleniem budowlanym część budynku, zwrócona jest w kierunku granicy działki nr ew.
B elewacją bez otworów okiennych i drzwiowych. Spełniony został zatem wymóg § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Sąd I instancji wskazał, że nie mogła mieć żadnego znaczenia prawnego w tej sprawie kwestia zgodności późniejszego wykonania robót budowlanych z projektem budowlanym. Tak samo zresztą, jak zarzuty co do istniejącej część budynku, która została zatwierdzona odrębnym pozwoleniem na budowę, nie mogły być przedmiotem niniejszego postępowania. Projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją nie narusza również wymogów określonych w § 13, 57 i 60 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Budynek wnioskodawców znajdujący się na działce nr ew. B. zwrócony jest bowiem w stronę granicy z działką nr ew. A ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Powyższe wynikało z analizy możliwości zacieniania budynku istniejącego na działce nr ew. B, (przez rozbudowę budynków sąsiadujących na działkach nr A i C) zawierającą widok elewacji bocznej budynku mieszkalnego wnioskodawców.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że I.B. została prawidłowo zawiadomiona pismem z dnia 21.09.2011r. (poprzez doręczenie zastępcze), o wszczętym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...].07.2006r. W ocenie Sądu I instancji wbrew zarzutom i wywodom skargi przeprowadzona przez organy analiza materiału dowodowego była rzetelna i prawidłowa, i w konsekwencji nie stwierdzono, aby decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...].07.2006r. była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J.B. i J.B. reprezentowani przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- - oddalenie skargi J. i J.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., pomimo zaistnienia przesłanek usprawiedliwiających zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na fakt, iż decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Pani D.S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku "mieszkalnego jednorodzinnego z wykonaniem instalacji co., i. elektrycznej na działce nr ew. A przy ul. P. w Lublinie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz innych stron w rozumieniu art. 28 k.p.a.;
- - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa mających zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie;
oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy z uwagi na błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszły, w świetle przepisów m.p.z.p. miasta Lublina przyjętego uchwałą nr 1641/LIH/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 29 sierpnia 2002 r., przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2006 r.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani D.S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykonaniem instalacji co. i elektrycznej na działce nr ew. A przy ul. P. w Lublinie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji przyjął, że projekt odpowiada warunkom § 27 ust. 2 pkt 1 planu, który stwierdza, że na terenach zrealizowanych osiedli mieszkaniowych ustala się, iż powiększenie kubatury na cele mieszkaniowe może nastąpić jedynie w formie rozbudowy kubatury istniejącej, jako integralna część funkcjonalno - architektoniczna. Istotą powyższego warunku jest zawarte w nim twierdzenie, że powiększenie kubatury na cele mieszkaniowe nastąpić może w ramach kubatury istniejącej, co wyłącza możliwość stwierdzenia, że rozbudowa kubatury istniejącej dotyczy rozbudowy, o jakiej jest mowa w art. 3 pkt 6 w związku z pkt 7a (a contrario) ustawy Prawo budowlane i która była przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2006 r. (zwrot "kubatura istniejąca" zawęża możliwość zastosowania warunku zawartego w § 27 ust. 2 pkt 4 planu wyłącznie do budynków istniejących, w których bez zmiany parametrów charakterystycznych dokonywane są roboty budowlane zwiększające powierzchnię mieszkalną i wyłącza objęcie jego dyspozycją rozbudowy.
Powyższe stanowisko potwierdza użycie zwrotu "jedynie", co należy odczytywać jako wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w § 27 ust. 1 planu). Warunki dotyczące rozbudowy w rozumieniu ww. decyzji Prezydenta Miasta Lublina zawarte są w § 27 ust. 3 pkt 2 planu, który stanowi, że na terenach, o których mowa w ust. 2 dopuszcza się możliwość przebudowy i rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych, przy czym maksymalna powierzchnia zainwestowania nie powinna przekroczyć 35% całkowitej powierzchni działki. Zdaniem skarżących kasacyjnie w przypadku rozbudowy budynku mieszkalnego w sposób w jaki uczynili to inwestorzy na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2006 r. warunki te określa § 27 ust. 1 i § 27 ust. 2 pkt 4 planu w zw. z § 27 ust. 3 pkt 2 oraz § 77 pkt 1 planu jako warunku, do zastosowania którego zobowiązuje § 27 ust. 6 planu. Zestawienie tych warunków pozwoliłoby na bezsporne ustalenie, że rozbudowa jakiej faktycznie dokonali inwestorzy na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2006 r. mogłaby zostać zrealizowana pod warunkiem ograniczenia jej wysokości do II kondygnacji oraz poddasza użytkowego z ograniczeniem wysokości zabudowy do 10m.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie ww. decyzja obarczona jest wadą nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem rażące naruszenie prawa ma miejsce w sytuacji, gdy proste zestawienie przepisów wskazuje, iż organ administracji zastosował je niewłaściwie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów.
Podkreślić należy, iż przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31).
W orzecznictwie sądów administracyjnych i poglądach doktryny przyjmuje się, że naruszenie prawa będzie rażące wtedy gdy jego skutków społeczno gospodarczych nie można akceptować z punktu widzenia państwa prawa i musi być to naruszenie oczywiste. Muszą to być wady o szczególnym charakterze gatunkowym, z najwyższym stopniem naruszenia prawa, nie dającym się pogodzić z zasadami praworządności, powodującym konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa nie może odnosić się do pewnego luzu decyzyjnego organu wydającego decyzję chyba, że organ jawnie wyszedł poza granice swobodnej oceny.
Dodatkowo, wobec wskazywania przez skarżącą na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., trzeba mieć na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa, 2) charakter przepisu który został naruszony, 3) racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Jeżeli chodzi o skutki, które wywołuje decyzja, to za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Dlatego też w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego zachodzi wówczas, gdy istnieją w niej wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
Stwierdzić trzeba, iż dokonana przez Sąd I instancji ocena, że zatwierdzony decyzją organu I instancji projekt budowlany jest zgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta Lublina część I, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 29 sierpnia 2002 r. jest prawidłowa. Trafnie, bowiem wywiedziono w skarżonym wyroku, że kontrolowana w przedmiotowej sprawie decyzja zawiera prawidłową analizę postanowień Planu pozwalających na stwierdzenie zgodności projektu budowlanego zamiennego z tymi zapisami. Jedynie za błędne należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, iż ustalenia § 27 ust. 2 pkt 1 i 3 nie mają zastosowania w sprawie. Jednakże uchybienie to nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku bowiem z dwóch powodów po pierwsze skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia tych przepisów, po drugie przedmiotową rozbudowę zaprojektowano do wysokości istniejącego budynku (projekt budowlany – przekrój A-A i przekrój B – rys. nr 9; widok elewacji zachodniej – rys. nr 10 z zaznaczoną projektowaną częścią) zatem zgodnie z zapisami § 27 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p.
Bowiem jak wynika z ustaleń organów oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy działka nr A, położona przy ul. P. w Lublinie, a na której projektowana była przedmiotowa rozbudowa budynku, znajduje się według wskazanego wyżej Planu w obszarze "tereny mieszkaniowe - M4" (§ 27 ust. 1). Na terenach zrealizowanych osiedli mieszkaniowych ustalono adaptację istniejących budynków mieszkalnych w zastanych gabarytach wysokościowych z możliwością ich przebudowy w ramach istniejących wysokości, zaś powiększenie kubatury na cele mieszkaniowe może nastąpić jedynie w formie rozbudowy kubatury istniejącej, jako integralna część funkcjonalno - architektoniczna (§ 27 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p.). Dopuszczono także możliwość przebudowy i rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych, przy czym maksymalna powierzchnia zainwestowania nie powinna przekraczać 35% całkowitej powierzchni działki (§ 27 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p.).
Powyższy wymóg objęta skarżonym wyrokiem inwestycja spełnia, bowiem z dokonanych wyliczeń, wynika, że wskaźnik zainwestowania działki nie przekroczy 35%. Wyliczenia te, podobnie zresztą jak ustalenie, że projektowana inwestycja nie spowoduje zwiększenia wysokości budynku, wynikały z przedstawionego przez inwestorkę zamiennego projektu budowlanego, co do którego nie było podstaw do kwestionowania go, skoro został on sporządzony zgodnie z wymaganymi przepisami.
Wobec powyższego za całkowicie błędne należy uznać twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż z zestawienia warunków wynikających z ww. zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika że przedmiotowa rozbudowa dokonana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2006r. mogłaby zostać zrealizowana pod warunkiem ograniczenia jej wysokości do II kondygnacji oraz poddasza użytkowego z ograniczeniem wysokości zabudowy do 10 m. Podkreślić należy, iż zapis § 27 ust. 1 m.p.z.p. odnosi się do obiektów nowo powstałych.
Natomiast jeśli chodzi o budynki istniejące to kwestie ich rozbudowy normuje § 27 ust. 2 i 3 m.p.z.p. Bowiem jak już wskazano wyżej § 27 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. dopuszcza adaptację istniejących budynków mieszkalnych w zastanych gabarytach wysokościowych z możliwością ich przebudowy w ramach istniejących wysokości. Skoro więc istniejący budynek, zgodnie z obowiązującym pojęciem kondygnacji posiada 3 lub 4 kondygnacje to zgodnie z tym przepisem jego rozbudowa może posiadać taką samą wysokość.
Mając na względzie przytoczone wyżej uwarunkowania za pozbawiony uzasadnionych podstaw uznać należało zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tych względów nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W istocie przepis ten określa obowiązki organu architektoniczno-budowlanego rozpoznającego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Organy orzekające w niniejszej sprawie wywiązały się z powyższego obowiązku sprawdzenia zgodności przedmiotowego projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., a przeprowadzona analiza materiału dowodowego jest rzetelna i prawidłowa.
Nadto jak słusznie wskazał Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie mogła mieć znaczenia kwestia zgodności późniejszego wykonania robót budowlanych z projektem budowlanym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.