Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 30 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 56/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...]i [...]na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...]w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji.
Skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę kasacyjną od powołanego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości.
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.:
- – art. 98 K.c. poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że inwestor mógł czerpać swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie z pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących [...] sp. z o.o. w [...] (dalej "[...]" lub "Spółka") w formie pisemnej z podpisami notarialnie poświadczonymi, a nie z umowy sprzedaży i ustanowienia hipoteki kaucyjnej zawartej przez skarżących z [...], które jako pełnomocnictwo ogólne obejmowało wyłącznie umocowanie do czynności zwykłego zarządu, zaś do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebne jest pełnomocnictwo określające ich rodzaj, chyba że ustawa wymaga pełnomocnictwa do poszczególnej czynności;
- – art. 201 K.c. poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że czynność polegająca na udzieleniu zgody konstytuującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu;
- – art. 56 w zw. z art. 65 § 1 w zw. z art. 65 § 2 K.c. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni treści oświadczeń skarżących składających się na treść udzielonego przez skarżących [...] pełnomocnictwa, albowiem nie odwołującej się do zgodnego zamiaru i celu stron tej czynności prawnej o charakterze umownym, a także wyrażające się w wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że treść umowy zawartej przez skarżących ze Spółką oddziaływała na sferę prawną inwestora w sytuacji, gdy umowa może oddziaływać wyłącznie na sferę prawną jej stron.
- II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- – art. 153 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., a w następstwie art. 151 P.p.s.a, polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zalecenia i ocena prawa, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 1259/16 zwalniają z prawidłowego stosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w zakresie niewyrażonym wprost w treści uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1259/16, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wyraził w tym wyroku stanowiska w przedmiocie konieczności odstąpienia od zasad wykładni oświadczeń woli, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd się go nie dopuścił, to doszedłby do przekonania, że organy administracji publicznej dokonały wadliwej wykładni treści oświadczeń woli skutkującej błędnym przyjęciem, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznałby sprawę w prawidłowych granicach przedmiotowych, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi skarżących w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia;
- – art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 86 w zw. z art. 140 K.p.a., a w następstwie art. 151 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej wyrażającej się w pominięciu tego, że organy administracji publicznej nie odniosły się do wniosków dowodowych skarżących zgłoszonych na okoliczności istotne z punktu widzenia rozpoznania sprawy, a związane z celem i zgodnym zamiarem skarżących i [...] jako ich pełnomocnika - stron umowy i stosunku pełnomocnictwa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd pierwszej instancji się go nie dopuścił, to doszedłby do przekonania, że materiał dowodowy stanowiący podstawę ustaleń faktycznych w zakresie treści stosunku prawnego łączącego skarżących i Spółkę jest niekompletny i jako taki nie może prowadzić do wniosku w przedmiocie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi skarżących w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia;
- – art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., a w następstwie art. 151 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej wyrażającej się w pominięciu tego, że organy administracji publicznej dowolnie ustaliły okoliczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi skarżących w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia;
- – art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 w zw. z art. 140 K.p.a., a w następstwie art. 151 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej wyrażającej się w przyjęciu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja w swojej treści odpowiadająca decyzji dotychczasowej, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi skarżących w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia.
Podnosząc powyższe zarzuty, [...]i [...]wnieśli o:
- I. uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;
- II. zasądzenie od organu administracji publicznej solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na podstawie powołanego przepisu przewodniczący zarządzeniem z 7 kwietnia 2021 r., z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Dla stwierdzenia, czy skarga kasacyjna [...]i [...]została oparta na usprawiedliwionych podstawach kluczowa okazała się ocena zarzutów, w ramach których skarżący zakwestionowali dopuszczalność wywiedzenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z treści zawartej w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) umowy sprzedaży i ustanowienia hipoteki zwykłej i kaucyjnej z 27 maja 2009 r. Stwierdzenie, że zarzuty te są nietrafne skutkowało bowiem uznaniem za niezasadne pozostałych.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów naruszenia art. 56 w zw. art. 65 § 1 w zw. z art. 65 § 2 K.c. oraz art. 98 K.c. w zakresie, a jakim skarżący kwestionują możliwość uznania powołanej umowy za źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Właściwa ocena tych zarzutów musiała natomiast zostać połączona z oceną zarzutu naruszania art. 153 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., a w następstwie art. 151 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wystąpienia w nim wadliwości (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 312/2, z 6 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 6/20, z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2546/19, z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 786/19, z 23 sierpnia 2019 r. I OSK 2584/17 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Użyty w art. 153 P.p.s.a. zwrot "w sprawie" wskazuje na to, że "związanie" dotyczy konkretnej sytuacji faktycznej, w której w orzeczeniu "wiążącym" dokonano wykładni mających w owej sytuacji zastosowanie przepisów prawa materialnego.
Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł w zaskarżonym wyroku, że w przedmiotowej sprawie zapadł wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1255/16. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę przyłącza wody oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z przyłączem na działkach [...] i [...] w [...], gm. [...] w sytuacji, gdyby inwestor nie przedstawił zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę [...] na gospodarowanie nią na cele budowlane, stanowiłoby istotne naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] pozwolenia na budowę; dalej powoływana jako "P.b.").
Zgodnie ze wskazanym przepisem, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 P.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumie się tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Jakkolwiek warunkiem wydania pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie tego prawa, to niepodważalną regułą jest, że prawo zabudowy nieruchomości gruntowej przysługuje tylko temu, kto w istocie posiada prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane (art. 4 P.b.). W sytuacji zatem, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej poweźmie wiadomość, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać lub jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, jego obowiązkiem jest wyjaśnić tę kwestię (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 486/19, z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1604/19, z 12 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 856/18, z 19 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2176/17
- - niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, w której [...]i [...] – jedni za współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...]- utrzymują, że nie udzielili zgody na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane ani [...]– inwestorowi, któremu decyzją Starosty [...] z [...] września 2012 r. znak: [...] udzielono pozwolenia na budowę, ani [...]- nowemu inwestorowi, na którego decyzją Starosty [...] z [...] października 2012 r. znak: [...] przeniesiono decyzję z [...] września 2012 r.
W uzasadnieniu wyroku z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1255/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - stwierdziwszy, że gdyby inwestor nie przedstawił zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę [...], doszłoby do istotnego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. - odniósł się do kwestii udzielania, bądź nieudzielania takiej zgody właśnie przez [...]i [...]. Wskazał tu, odwołując się do wyroku Sądu Rejonowego dla [...]w [...] z [...] grudnia 2015 r. sygn. akt [...] (kopia w aktach sprawy), że "odnośnie do działki [...] skarżący składali oświadczenia również w akcie notarialnym umowy sprzedaży, a treść tych oświadczeń jest prawdopodobnie szersza niż treść oświadczenia złożonego w pełnomocnictwie" z [...] maja 2009 r. Rep. A nr [...].
Następnie zaś, podzielając stanowisko Sądu Rejonowego zawarte w we wskazanym wyroku, Sąd stwierdził, że "zgodna na podłączenie mediów w oparciu o treść umowy sprzedaży może odpowiadać także treści pełnomocnictwa, ale wcale nie musi, skoro strony zdecydowały się na porządzenie dwóch osobnych aktów".
Dalej natomiast, zamieszczając w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, Sąd stwierdził, że organ administracji "dokona oceny treści oświadczeń złożonych przez skarżących odnośnie do działki nr [...] (...) zarówno w tej umowie, jak i w pełnomocnictwie. Uwzględniając ich pełną treść dokona wnikliwej oceny, czy z oświadczeń tych wynika, że skarżący złożyli oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w zakresie przeprowadzenia mediów dla innego podmiotu niż spółka, bądź też że umocowali spółkę do złożenia takiego oświadczenia w ich imieniu dla innego podmiotu, czego nie należy mylić z pełnomocnictwem do reprezentowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę".
Sąd skonstatował, że "podstawy do wydania decyzji o takiej treści, jak uchylona decyzja organu II instancji, istniałyby (...) w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ale wtedy, jeśli w wyniku przeprowadzonej wyczerpującej analizy treści tych oświadczeń organ miałby prawo uznać, że dawały one inwestorowi prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane".
Przywołane fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1255/16 pozwalają stwierdzić, że:
- 1. ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu sprowadza się do stwierdzenia, że:
- a. prawdo do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną [...] na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b., w zakresie obejmującym budowę przyłącza wody oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z przyłączem, można wywieść zarówno z pełnomocnictwa z 27 maja 2009 r. Rep. A nr [...], jak i z oświadczeń zawartych w akcie notarialnym umowy sprzedaży z 27 maja 2009 r. Rep. A nr [...];
- b. o ile okazałoby się, że pełnomocnictwo lub umowa rzeczywiście dawały inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie będzie podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] września 2012 r. znak: [...], przeniesioną decyzją tego organu z 17 października 2012 r. znak: [...], doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.;
- 2. wskazania co do dalszego postępowania zobowiązywały do:
- a. wnikliwej analizy treści oświadczeń złożonych przez [...]i [...] zarówno w akcie notarialnym umowy sprzedaży, jak i w pełnomocnictwie;
- b. ustalenia na podstawie tej analizy, czy skarżący złożyli oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością stanowiącą działkę [...] na cele budowlane w zakresie przeprowadzenia mediów dla innego podmiotu niż [...], bądź też że umocowali Spółkę do złożenia takiego oświadczenia w ich imieniu dla innego podmiotu.
Konfrontując powyższe z trzema wyżej wymienionymi zarzutami skargi kasacyjnej, należy skonstatować, że zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1255/16 ocena prawna, która wiązała zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji, a także wiąże Naczelny Sąd Administracyjny, nakazuje przyjąć, że oświadczenia skarżących zawarte w akcie notarialnym umowy sprzedaży nieruchomości mogły stanowić podstawę do stwierdzenia, że [...], a następnie [...], posiadali prawo do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną [...] na cele budowlane w zakresie obejmującym budowę przyłącza wody oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z przyłączem.
Jeżeli skarżący nie podzielali stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z 18 styczni 2017 r., powinni byli zakwestionować je w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. P.p.s.a. nie zawiera wprawdzie przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1672/13 – dostępne: http://www.nsa.gov.pl), jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że strona, nie zgadzając się z częścią uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, może je zakwestionować, zaskarżając całe orzeczenie. W takiej bowiem sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zasadność przesłanek, na których oparł się sąd pierwszej instancji, może orzec na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalając wprawdzie skargę kasacyjną, ale weryfikując motywy zaskarżonego wyroku, w tym wyrażoną w nim ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 października 2018 r. sygn. akt I FSK1644/16, z 26 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1585/14, z 6 marca 2014 r. sygn. akt II FSK 846/12, z 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 631/11, z 24 marca 2006 r. sygn. akt FSK 750/05 – niepublikowane; dostępne: http://www.nsa.gov.pl).
Próba podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartego w wyroku z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1255/16 w skardze kasacyjnej od wyroku tego Sądu z 30 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 56/18 jest natomiast "spóźniona" i nie może wywołać zamierzonego przez skarżących skutku.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty naruszenia: 1) art. 153 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., a w następstwie art. 151 P.p.s.a.;
2) art. 56 w zw. art. 65 § 1 w zw. z art. 65 § 2 K.c.; a także 3) art. 98 K.c. w zakresie, w jakim skarżący kwestionują dopuszczalność wywiedzenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z treści zawartej w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) umowy sprzedaży i ustanowienia hipoteki zwykłej i kaucyjnej z 27 maja 2009 r., nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Jakkolwiek z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny jest wiązany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1255/16, to zarazem podziela te ocenę, a nie podziela stanowiska wnoszących skargę kasacyjną, że zobowiązaniowy charakter stosunku prawnego nawiązanego przez skarżących z [...] na podstawie umowy sprzedaży wykluczał możliwość wywiedzenia z tej umowy prawa [...], a następnie [...], do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zgodnie z powołanym wyżej art. 3 pkt 11 P.b., źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być m.in. stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Strony mają prawo kształtowania stosunków umownych wedle swojego uznania. Ani organy administracji, ani sądy administracyjne, nie są natomiast uprawnione do oceny, czy treść lub cel tych stosunków sprzeciwiają się właściwości (naturze) stosunku, ustawie lub zasadom współżycia społecznego (art. 3531 K.c.). Kompetencja do oceny ważności umów należy do sądów powszechnych, jest to bowiem sprawa cywilna w znaczeniu materialnym (art. 1 i 2 K.p.c.). Dotyczy to w szczególności umów zawartych w formie aktu notarialnego, przy czym należy zaznaczyć, że aktowi notarialnemu, stanowiącemu szczególną postać dokumentu urzędowego, przysługuje domniemanie zgodności z prawdą (art. 244 § 1 K.p.c. w zw. z art. 2 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie
- - Dz. U. z 2020 r. poz. 1192 ze zm.). Wnoszący skargę kasacyjną i [...] dysponowali zatem swobodą ułożenia stosunku prawnego nawiązanego na podstawie umowy z 27 maja 2009 r.
W następnej kolejności należało odnieść się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, poprzez które [...] i [...] zmierzają do wykazania, że organy administracji, a następnie Sąd pierwszej instancji, błędnie ustaliły, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że [...], a następnie [...], mieli prawo do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę [...] na cele budowlane.
Zarówno w decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. i decyzji Wojewody [...] z 10 listopada 2017 r., jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odwołano się do § 4 umowy sprzedaży i ustanowienia hipoteki zwykłej i kaucyjnej z 27 maja 2009 r. zawartej w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]). Umową tą [...] sprzedała [...] i [...] nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne [...]i [...]w [...] wraz z usytuowanym na niej budynkiem mieszkalnym oraz udział wynoszący 4/200 w nieruchomościach składających się z wymienionych w umowie działek ewidencyjnych, m.in. z działki [...]. Jak wynika z § 4 aktu notarialnego [...] i [...]:
(tiret 3) "wyrażają nieodwołalną zgodę Spółce pod firmą: [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] lub jej następcy prawnemu - w przypadku, gdy Spółka pod firmą: [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] lub jej następca prawny stanie się właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością składająca się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w [...] - aby do wszystkich mediów jakie znajdują się lub będą znajdować się na obszarze nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] w [...] zostały nieodpłatnie przyłączone inne nieruchomości, pod warunkiem, że w przypadku wykonania takiego przyłączenia Spółka będzie zobowiązana do doprowadzenia terenu do uprzedniego stanu";
(tiret 4) "wyrażają nieodwołalna zgodę, aby do wszystkich mediów, jakie znajdują się lub będą znajdować na obszarze nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] w [...] zostały nieodpłatnie przyłączone inne nieruchomości, pod warunkiem, że w przypadku wykonania takiego przyłączenia Spółka będzie zobowiązana do doprowadzenia terenu do uprzedniego stanu".
Przywołana treść postanowień umowy z 27 maja 2009 r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że mocą § 4 tiret 3 [...] przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością składającą się z działek ewidencyjnych [...] i [...] na cele budowlane w zakresie przyłączenia do znajdujących się na obszarze tej nieruchomości mediów, sąsiadujących nieruchomości, których Spółka stanie się właścicielem lub współwłaścicielem. Innymi słowy, [...] zyskała mocą tego postanowienia prawo do realizacji inwestycji polegających na przyłączeniu działek sąsiadujących (z nabytą przez [...] i [...] nieruchomością składającą się z działek [...] i [...]), których stanie się właścicielem lub współwłaścicielem, do mediów, które znajdują się na nieruchomości składającej się działek [...]i [...]. Prawo takie zyskali także następcy prawni Spółki, którzy staną się właścicielami lub współwłaścicielami nieruchomości sąsiednich.
Mocą § 4 tiret 4 Spółka nabyła również prawo przyłączenia "innych nieruchomości" do mediów znajdujących się na obszarze nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne wymienione w tym postanowieniu umowy, w tym na działce [...]. Porównując przy tym treść tiret 4 z treścią tiret 3 oraz zauważając, że działka [...] graniczy z działką [...] (objęta razem z działką [...] pozwoleniem na budowę przyłącza), oddzielając ją od działki [...] (nabyta przez skarżących), trzeba stwierdzić, że "inne nieruchomości", o których mowa w tiret 4 to podobnie jak nieruchomości, o których mowa w tiret 3, nieruchomości, których [...] lub jej następcy prawni stali się właścicielami lub współwłaścicielami, sąsiadujące z działką [...] lub innymi działkami wymienionymi w triret 4.
W aktach sprawy znajduje się umowa sprzedaży z 9 października 2012 r. (akt notarialny – Rep. A [...]) zawarta pomiędzy [...] i [...] oraz [...] i [...]. Na podstawie tej umowy [...] i [...] nabyli od [...] i [...] nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną [...], dla której prowadzona jest księga wieczystą [...] oraz m.in. udział wynoszący 70/200 w nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Analiza obu wskazanych ksiąg wieczystych powala natomiast stwierdzić, że małżonkowie [...] nabyli własność działki [...]i współwłasność działki [...] od [...] na podstawie umowy sprzedaży z 30 listopada 2011 r. rep. A [...]. Na podstawie umowy sprzedaży, w ramach tzw. sukcesji syngularnej, najpierw [...] i [...], a następnie [...] i [...], stali się następcami prawnymi [...], nabywając prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] i prawo współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...].
Nie ulega więc wątpliwości, że uzyskali prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą działkę [...], a także nieruchomością składającą się z działek [...] i [...] w zakresie przyłączenia do ich nieruchomości (działki [...]) mediów, które znajdują się na obszarze każdej ze wskazanych nieruchomości (działki [...] oraz działek [...] i [...]). Zarówno zatem inwestor [...], któremu decyzją Starosty [...] z [...] września 2012 r. znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, jak i inwestor [...], na którego – decyzją Starosty [...] z [...] października 2012 r. znak: [...]– przeniesiono decyzję z [...] września 2012 r., posiadali w dacie wydania tych decyzji prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną [...].
Wobec uznania za błędne stanowiska [...] i [...] co do niedopuszczalność wywiedzenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z treści zawartej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży z 27 maja 2009 r. (Rep. A nr [...]), za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia art. 201 r. K.c. oraz art. 98 K.c. w zakresie, w jakim skarżący wywodzą, że pełnomocnictwo z 27 maja 2009 r. udzielone przez skarżących w formie pisemnej z podpisami notarialnie poświadczonymi (Rep. A nr [...]), jako pełnomocnictwo ogólne, obejmowało wyłącznie umocowanie do czynności zwykłego zarządu, podczas gdy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymagane jest pełnomocnictwo określające rodzaj tych czynności, chyba że ustawa wymaga pełnomocnictwa do poszczególnej czynności. Wobec bowiem tego, że organy administracji i Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustaliły, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikało z zawartej w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) umowy sprzedaży i ustanowienia hipoteki zwykłej i kaucyjnej z 27 maja 2009 r., ocena zakresu wskazanego pełnomocnictwa nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
W świetle powyższego za chybione należało uznać też zarzuty naruszenia: 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 86 w zw. z art. 140 K.p.a., a w następstwie art. 151 P.p.s.a.;
2) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., a w następstwie art. 151 P.p.s.a. oraz 3) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 w zw. z art. 140 K.p.a., a w następstwie art. 151 P.p.s.a.
W toku postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. organy administracji wyjaśniły wszystkie okoliczności niezbędne do stwierdzenia, czy decyzja Starosty [...] z [...] września 2012 r. znak: [...], przeniesiona decyzją tego organu z [...] października 2012 r. znak: [...], została wydana zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. Z przedstawionych wyżej względów nie może być mowy o tym, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego była dowolna. Skutkiem tej - prawidłowej - oceny był natomiast trafny wniosek, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uwzględniania skargi [...] i [...]
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.