Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2007/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi N. S., K. S., K. D., J. J., A. J., R. C., T. L., A. P. i J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak wynika z akt sprawy, Prezydent m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni [...] z siedzibą w W. (dalej: SMB [...]"), decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę SMB "[...]", dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (kategoria obiektu – XIII) wraz z elementami zagospodarowania terenu, w tym realizacji ogrodzenia od strony ul. [...] na terenie działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz realizacji zjazdu z drogi publicznej (kategoria obiektu – IV) na terenie działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] w W. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył m. in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki ew. nr [...] z obrębu [...] oraz 4 egz. projektu budowlanego sporządzone przez osoby uprawnione.
Organ ustalił, iż teren planowanej inwestycji położony jest w granicach obszaru objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty zgodnie z Uchwałą Nr XXXVI/1090/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2008 r. Nr 138, poz. 4870 ze zm.). Działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położone są na terenie oznaczonym na rysunku ww. planu symbolem 22 MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), a działki ew. nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] położone są na terenie oznaczonym na rysunku ww. planu symbolem 40.11KDL (tereny ulic lokalnych).
Dodatkowo część działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] położona jest w granicach obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego [...] w W. na podstawie uchwały Nr 76/11 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 20 czerwca 2011 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2011 r. Nr 128, poz. 4086).
Przy piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r. inwestor rozszerzył zakres wniosku o budowę ogrodzenia od strony drogi publicznej ul. [...] na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...].
W dniu 12 kwietnia 2013 r. inwestor złożył wniosek o udzielenie odstępstwa od § 40 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, umożliwiającego wykonanie budynku wielorodzinnego z oknami pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w odległości 8,00 m – 10,00 m od placu zabaw dla dzieci usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], powodując ograniczenie jego nasłonecznienia. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem znak: [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. upoważnił Prezydenta m.st. Warszawy, "(...) biorąc pod uwagę informacje przedstawione we wniosku organu, iż plac zabaw dla dzieci będzie w części nasłoneczniony", do wyrażenia zgody, w drodze postanowienia, na odstępstwo od przepisów § 40 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W związku z powyższym, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy udzielił inwestorowi zgody na ww. odstępstwo umożliwiające usytuowanie budynku wielorodzinnego, z oknami pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w odległości 8,00 m – 10,00 m od placu zabaw dla dzieci, usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], powodując ograniczenie jego nasłonecznienia.
Prezydent m.st. Warszawy wskazał, iż przedłożony projekt budowlany (uzupełniony ostatecznie w dniu 18 lipca 2013 r.) jest kompletny, zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posiada wymagane opinie, decyzje, uzgodnienia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 27 czerwca 2013 r., rzeczoznawcy do spraw sanitarno-higienicznych z dnia 27 czerwca 2013 r. oraz rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy z dnia 27 czerwca 2013 r., a także został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Spółdzielnia Mieszkaniowo-Lokatorsko-Własnościowa "[...]" w W., [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W., K. S., K. D., A. P., J. P., R. C., T. L., J. J., A. J. i N. S. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zawiadomienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. zawieszające przedmiotowe postępowanie, postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., udzielające SBM "[...]" zgody na odstępstwo od przepisu § 40 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), nie zostały doręczone do wszystkich stron zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. Pisma w postępowaniu administracyjnym powinny być kierowane do strony imiennie oznaczonej osoby, wskazując indywidualnie oznaczonego adresata.
Nie można jako zasady przyjmować stanowiska, że doręczenie pisma lub aktu administracyjnego jednemu ze współmałżonków wywiera taki sam skutek jakby doręczono go obojgu. W świetle powyższego organ uznał, że postępowanie w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone przez organ I instancji z naruszeniem art. 40 § 1 i § 3 oraz art. 10 § 1 k.p.a.
W ocenie Wojewody Mazowieckiego, organ I instancji naruszył również przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany załączony do ww. wniosku obejmuje także wykonanie przyłącza sieci cieplnej, zlokalizowanego poza zakresem przedmiotowej inwestycji, określonym w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Ponadto z części opisowej projektu zagospodarowania terenu nie wynika, czy zamiarem inwestora jest realizacja również ww. przyłącza, czy też wykonanie tego przyłącza będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Organ ten podkreślił, iż projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1), którego część opisowa winna korespondować z częścią rysunkową. Niespójność poszczególnych elementów wniosku jest nieprawidłowością polegającą na naruszeniu przepisów regulujących treść wniosku o pozwolenie na budowę oraz o kompletności projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). W sprawie wystąpiła rozbieżność pomiędzy częścią rysunkową a opisową projektu w zakresie ilości miejsc parkingowych.
W części rysunkowej wskazano, że zaprojektowano na działce 50 miejsc parkingowych, ponadto 5 miejsc parkingowych ogólnodostępnych, w tym 1 miejsce parkingowe dla osób niepełnosprawnych. Suma projektowanych miejsc postojowych – 55. Natomiast w części opisowej, w bilansie 55 miejsc parkingowych, oprócz 5 miejsc parkingowych ogólnodostępnych oraz 1 miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych, przewidziano dodatkowo 2 miejsca parkingowe dla osób niepełnosprawnych w przestrzeni dostępnej dla mieszkańców budynku.
Wojewoda Mazowiecki uznał, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Wskazał, iż Prezydent m.st. Warszawy powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wskazanych uchybień. Niewyjaśnienie przez organ I instancji przedmiotowych kwestii stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniach dotyczących projektowanej inwestycji: Odnośnie zarzutów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego oraz wysokości projektowanego budynku (w ocenie skarżących 5-kondygnacyjnego) organ wskazał, że projektowany budynek posiada 4 kondygnacje. Na czwartej kondygnacji znajduje się antresola, spełniająca wymagania zawarte w § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wspomniana antresola nie stanowi 5. kondygnacji budynku.
Projektowany budynek został zakwalifikowany do niskiej grupy wysokościowej (N) i do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV (mieszkalnej). W § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030) nie wymieniono obiektów budowlanych o takich parametrach. W związku z powyższym, brak było podstaw do nakładania na inwestora obowiązku realizacji drogi pożarowej dla projektowanego budynku. Dodatkowo wskazano, iż projekt budowlany został uzgodniony bez uwag przez inż. S. S. – rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Odnośnie zarzutu sprzeczności w liście uczestników postępowania, wskazanej w postanowieniu Nr [...] i zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 7 lutego 2013 r. organ odwoławczy wskazał na naruszenie art. 40 § 1 i § 3 i 10 § 1 k.p.a. m.in. w związku z wydaniem zawiadomienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 lutego 2013 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, oraz postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu niniejszej decyzji.
Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...].
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015 r. wnieśli N. S., K. S., K. D., J. J., A. J., R. C., T. L., A. P. i J. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Ke 2007/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] wnieśli: N. S., K. S. i K. D., J. J. i A. J., R. C. i T. L., A. P. i J. P. Wymienione osoby były adresatami zaskarżonej decyzji, która został wydana m.in. w wyniku złożonych przez niech odwołań. Kwestia legitymacji procesowej ww. osób była już przedmiotem oceny organu II instancji na etapie postępowania odwoławczego. Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 16 października 2013 r. wezwał ww. osoby do uzupełnienia odwołania w terminie 7 dni przez przedłożenie dokumentu potwierdzającego posiadanie przez osobę odwołującą się spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego w budynku położnym na działce należącej do spółdzielni mieszkaniowej; wykazanie indywidualnego interesu prawnego poprzez wskazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, który powodowałby ograniczenie w swobodnym korzystaniu z lokalu, będącego własnością osoby odwołującej się, na skutek wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...].
W odpowiedzi na powyższe wezwanie odwołujący się przesłali odpisy z ksiąg wieczystych, potwierdzające przysługujące im prawo własności poszczególnych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w W. wraz z udziałem w gruncie i miejscem garażowym: N. S. – nr 30, K. S. i K. D. – nr 1, J. J. i K. J. – nr 35, R. C. i T. L. – nr 21, A. P. i J. P. – nr 12. W pismach niemal tożsamej treści odwołujący się wskazali, że ich interes prawny wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, dającego im przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jako właścicielom nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, która ingeruje bezpośrednio w ich własność i uniemożliwia korzystanie z niej w sposób określony w art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, szczegółowo opisanych w odwołaniu i innych pismach przekazanych Wojewodzie Mazowieckiemu, a powtórzonych pokrótce w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu z dnia 16 października 2013 r.
Sąd podkreślił, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę krąg stron postępowania określa art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako przepis szczególny definiujący pojęcie strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę w stosunku do regulacji art. 28 k.p.a. Jak stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Okoliczność, iż skarżący są właścicielami lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyodrębnionych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym graniczącym bezpośrednio z terenem inwestycji, nie oznacza jednak, że mogą być oni stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Sąd podkreślił, że skarżący są właścicielami poszczególnych lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, znajdujących się w budynku przy ul. [...] w W. Z ustaleń dokonanych przez Sąd wynika, iż zarząd nieruchomością wspólną dla nieruchomości przy ul. [...] w W. sprawuje [...]Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W. na zasadach określonych w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.). Przywołany przepis stanowi, iż zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art.
26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Podzielić należy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż spółdzielnia mieszkaniowa sprawująca zarząd zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności (niezależnie od tego, czy są oni członkami spółdzielni, czy też nie). Zasada ta nie wyklucza oczywiście możliwości, iż właściciel takiego lokalu może być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Może to mieć jednak miejsce wyłącznie wówczas, gdy wykaże on swój własny indywidualny interes prawny – odrębny od interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowej.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie tylko K. S. i K. D. wykazali własny interes prawny, odrębny od interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowej, uzasadniający przyznanie im przymiotu strony w toczącym się postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. O przysługiwaniu K. S. i K. D. legitymacji skargowej przesądziła okoliczność, iż są oni właścicielami lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. W piśmie z dnia 21 listopada 2013 r. skarżący wskazali, iż należące do nich mieszkanie znajduje się na parterze w miejscu, w którym łączą się obie prostopadłe części budynku (tworzące literę L). Takie usytuowanie mieszkania powoduje pewne zaciemnienie, ale zapewnia jeszcze dostateczne nasłonecznienie. Projektowany budynek – gdyby powstał – spowodowałby natomiast całkowitą eliminację nasłonecznienia mieszkania. Podnieśli, że z przedłożonej w trakcie postępowania administracyjnego analizy mgr inż. arch.
M. M. wynika, że to konkretne mieszkanie nie miałoby w ogóle słońca ("brak absolutny"). W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzyli przywołaną argumentację, dodając, iż według projektanta SMB "[...]" mieszkanie to byłoby nasłonecznione w godzinach 8.00–13.00. Istotnie, sporządzona przez inwestora analiza nasłonecznienia wskazuje, że projektowana zabudowa, jak i budynki istniejące spełniają wymogi rozporządzenia w spawie warunków technicznych dotyczące minimalnego czasu nasłonecznienia. Analizę czasu nasłonecznienia dla budynku przy ul. [...] sporządzono dla granicznego mieszkania na parterze tego budynku stanowiącego własność K. S. i K. D. Badane mieszkanie zostało uznane mieszkaniem granicznym, ponieważ ma ono najmniejszy czas nasłonecznienia ze wszystkich mieszkań w badanych budynkach, co oznacza, że wszystkie inne mieszkania mają więcej czasu nasłonecznienia. Powyższa analiza nasłonecznienia była przez skarżących kwestionowana.
Z przedstawionej przez niech "Analizy wpływu projektowanej zabudowy na działce sąsiedniej (nr ewid. [...] i [...]z obr. [...]) na budynek mieszkalny wielorodzinny położony przy ul. [...] w W." sporządzonej przez mgr inż. arch. M. M. wynika, że analiza zawarta w projekcie budowlanym została sporządzona nieprawidłowo. W rzeczywistości zacienienie budynku na działce sąsiedniej, tj. budynku przy ul. [...], powodowane przez projektowany budynek – z uwagi na jego wysokość oraz oddalenie od granicy działki – nie spełnia warunków wymaganych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. W szczególnej sytuacji znalazłby się wówczas lokal mieszkalny nr 1 w tym budynku, który ma najmniejszy czas nasłonecznienia spośród wszystkich mieszkań w budynku.
W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona przez K. S. i K. D. uzasadnia stwierdzenie, że realizacja planowanej inwestycji może potencjalnie wiązać się z naruszeniem § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w stosunku do lokalu mieszkalnego nr 1 stanowiącego ich własność. Sama ta możliwość daje zatem właścicielom tego lokalu, tj. K. S. i K. D., status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. Mimo że z dokumentacji przedłożonej przez inwestora wynika, że realizacja spornej inwestycji nie spowoduje naruszenia wymogu minimalnego czasu nasłonecznienia dla badanego mieszkania granicznego, to kwestia ta, w szczególności wobec podnoszonych w trakcie postępowania wątpliwości w tym zakresie, wymaga dokładnej weryfikacji przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zbadanie, czy istotnie dojdzie do zacienienia tego mieszkania w zakresie przekraczającym normy wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, winno nastąpić w merytorycznym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o pozwolenie na budowę przy udziale wszystkich stron, w tym K. S. i K. D. jako właścicieli mieszkania, którego ewentualne zacienienie dotknęłoby w stopniu największym spośród pozostałych mieszkań budynku przy ul. [...].
W odniesieniu do pozostałych skarżących: N. S., J. J., A. J., R. C., T. L., A. P. i J. P., Sąd nie dostrzegł takich okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie tym osobom legitymacji skargowej. Samo powoływanie się na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i fakt bycia właścicielem lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności to za mało by uznać, iż skarżący ci posiadają własny indywidualny interes prawny, szczególnie wyróżniający ich spośród właścicieli pozostałych lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, a co byłoby warunkiem przyznania im przymiotu strony w postępowaniu w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. W tej sprawie wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, którzy takiego indywidualnego interesu prawnego nie wykazali tak, jak K. S. i K. D.reprezentuje zatem zarządca nieruchomości, którym w przedmiotowej sprawie w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] jest [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W. Jej legitymacja do udziału w postępowaniu administracyjnym, a także później w postępowaniu sądowym, wynika ze sprawowania przez nią zarządu nieruchomością wspólną na zasadach określonych w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych.
Zdaniem Sądu, organ I instancji, a za nim także organ odwoławczy, błędnie określiły krąg stron przedmiotowego postępowania, w sposób nieuzasadniony przyznając status strony wszystkim właścicielom lokali mieszkalnych wyodrębnionych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Wszyscy właściciele lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, którzy nie wykazali indywidualnego interesu prawnego jak K. S. i K. D., nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Osoby te reprezentuje zarządca nieruchomości, którym w przedmiotowej sprawie w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] jest [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W. zaś w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] – SBM "[...]". Jak wynika z informacji udzielonych przez te spółdzielnie w trakcie postępowania sądowego, ich legitymacja do udziału w przedmiotowym postępowaniu wynika ze sprawowania przez nie zarządu nieruchomością wspólną na zasadach określonych w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.
Fakt, iż organy błędnie umożliwiły udział w postępowaniu około 200 osobom, które przymiotu strony w tym postępowaniu nie posiadają, nie miał jednak negatywnego wpływu na ocenę prawidłowości wydanych rozstrzygnięć. Organy zapewniły udział w postępowaniu także [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. oraz SMB "[...]", które reprezentują właścicieli lokali mieszkalnych w budynkach przy ul. [...] i ul. [...] w W. Dodatkowo fakt, iż SMB "[...]" występuje jednocześnie w postępowaniu jako inwestor spornej inwestycji, nie pozbawia tej spółdzielni legitymacji strony wynikającej z wykonywania zarządu nieruchomością wspólną budynku przy ul. [...], a właścicielom lokali mieszkalnych w tym budynku nie przyznaje z tego tylko powodu statusu strony.
Sąd podkreślił również, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), zgodnie z którym projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Projekt zagospodarowania terenu (część rysunkowa) nie został sporządzony na oryginale bądź potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie został również opatrzony klauzulą, stwierdzającą przydatność mapy dla celów projektowych.
Trafnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na niespójność między wnioskiem inwestora a załączoną dokumentacją budowlaną. Projekt budowlany obejmuje m.in. wykonanie przyłącza sieci cieplnej, zlokalizowanego poza zakresem przedmiotowej inwestycji określonym w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Z części opisowej tego projektu nie wynika, czy zamiarem inwestora jest także wykonanie ww. przyłącza, czy będzie ono przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Rozbieżności pomiędzy częścią rysunkową a opisową projektu dotyczyły także ilości zaprojektowanych miejsc parkingowych, czego organ I instancji również nie zauważył. Prezydent m.st. Warszawy nie zbadał należycie zgodności projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zakresie odnoszącym się do wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.
Zapisy obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 39 ust. 2 pkt 1 ustalają powyższy wskaźnik dla terenu inwestycji (symbol 22MW) na 25%. Organ I instancji, bez odniesienia się do definicji powierzchni biologicznie czynnej zawartej w § 2 pkt 9 tego planu, stwierdził, że na projekcie zagospodarowania terenu wykazano zachowanie powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 26,86%, czym spełniono warunek z § 39 ust. 2 planu miejscowego. Organ I instancji nie dostrzegł, że projektant nie określił kategorii geotechnicznej całego obiektu budowlanego na podstawie aktualnego aktu prawnego obwiązującego w tym zakresie, tj. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463).
Dodatkowo, zgodnie z § 7 pkt 2 ww. rozporządzenia zaliczenie projektowanego obiektu do drugiej kategorii geotechnicznej wiąże się z koniecznością opracowania dodatkowo dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego, a tego ostatniego w niniejszej sprawie inwestor nie przedłożył.
Dodatkowo Sąd podkreślił, że uzasadnienie zarówno postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r., jak i decyzja organu I instancji, zawierają lakoniczną argumentację odnoszącą się do przyczyn udzielonego odstępstwa. W przedmiotowym postanowieniu Prezydent m.st. Warszawy powołał się jedynie na pismo Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 18 czerwca 2013 r. upoważniające do udzielenia zgody na wnioskowane odstępstwo, "biorąc pod uwagę informacje przedstawione we wniosku organu, iż plac zabaw dla dzieci będzie w części nasłoneczniony". Organ I instancji w ten sam sposób w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. odniósł się do kwestii udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy, pomimo zaskarżenia w złożonych odwołaniach również postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r., ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia: "Na podstawie analizy złożonego przez inwestora wniosku o ww. odstępstwo oraz załączonych do niego dokumentów, jako uzasadnione należy uznać udzielenie niniejszego odstępstwa".
Takie działanie organów obu instancji nie tylko narusza przepisy art. 107 § 3 k.p.a. i art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz także pozostaje w sprzeczności z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. i powiązaną z nią zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Strony postępowania, które wskutek realizacji inwestycji dotknięte będą następstwami udzielonego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, zostały w istocie pozbawione wyczerpującego wyjaśnienia dlaczego, zdaniem organów orzekających w sprawie, w tym konkretnym przypadku wystąpiły nadzwyczajne okoliczności uzasadniające odstępstwo od przepisu § 40 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Kwestia ta wymagała od organów administracji architektoniczno-budowlanej szerszej argumentacji, wskazującej na zaistnienie w rozpoznawanym przypadku konkretnych okoliczności przemawiających za uznaniem tego przypadku za szczególnie uzasadniony, a co stosownie to treści art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego jest warunkiem udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.
Dodatkowo zdaniem Sądu organy obu instancji nie odniosły się w sposób należyty do kwestii związanych z tzw. przesłanianiem i zacienieniem określonych § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Jednakże w ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, jakich dopuścił się organ II instancji, dostrzeżone również w decyzji organu I instancji, nie stanowią jednak podstawy do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Brak dostatecznego wyjaśnienia podniesionych kwestii nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem postępowanie przed Prezydentem m.st. Warszawy obarczone było szeregiem wad, które wiązały się z koniecznością powtórzenia postępowania i jego uzupełnienia przed tym organem. Z uwagi na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, wydanego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., dostrzeżone uchybienia mogą być zatem usunięte w trakcie ponownego rozpoznania sprawy.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r. wnieśli N. S., K. S., K. D., J. J., A. J., R. C., T. L., A. P. i J. P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 111 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo uznania interesu prawnego współskarżących K. D. i K. S. i mimo stwierdzonych naruszeń prawa, mających wpływ na wynik sprawy, a także istotnego naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu zaskarżonej do WSA decyzji, dotyczących wszystkich skarżących;
- 2. art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez nieuznanie skarżących za strony postępowania i odmowę uznania ich zdolności procesowej i indywidualnego interesu prawnego do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tej sprawie;
- 3. ar. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez zakwestionowanie prawa skarżących do działania nie tylko przed sądem ale i w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy Prezydenta m.st. Warszawy i Wojewodę Mazowieckiego;
- 4. art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali poprzez uznanie, iż spółdzielnia mieszkaniowa jako zarządca posiada wyłączne prawo do reprezentowania właścicieli nieruchomości przed sądem i innymi organami, mimo iż uprawnienia zarządcy działającego w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali określone w przepisach spółdzielczych nie obejmują upoważnień do działań w ramach pełnomocnictw procesowych właścicieli nieruchomości;
- 5. art. 12a § 2 p.p.s.a. poprzez udostępnienie akt organowi – Urzędowi Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, nie będącym stroną postępowania, co skutkowało kompletnym zignorowaniem przez Urząd toczącego się postępowania sądowego i wydaniem w sprawie kolejnego pozwolenia na budowę.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek odwoławczy od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Granice rozpoznania skargi kasacyjnej zostały określone w art. 183 § 1 p.p.s.a., natomiast to co powinna zawierać skarga kasacyjna wynika z przepisów art. 176 p.p.s.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej, jako że to pismo sporządza profesjonalny pełnomocnik (art. 175 p.p.s.a.), powinny odpowiadać podstawom określonym w art. 174 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia powyższych wymogów, jednak z uwagi na Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (podjętą w pełnym składzie NSA) z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), podlega rozpoznaniu.
Na wstępie należy zauważyć, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona od decyzji kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego, który uchylił w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, była to więc decyzja korzystna dla wnoszących skargę do Sądu. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji było szereg naruszeń przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, które dostrzegł organ odwoławczy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji aprobując stanowisko organu odwoławczego poddał kontroli również zaskarżoną decyzję wskazując na naruszenia prawa, jakie dostrzegł w tej decyzji (s. 30 i nast.). Jednak naruszenia te w ocenie Sądu nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tym bardziej że dostrzeżone uchybienia mogą być usunięte w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Z taką oceną zaskarżonej decyzji i podjętym przez Sąd rozstrzygnięciem należy się zgodzić w okolicznościach tej sprawy.
Sąd w zaskarżanym wyroku dokonał weryfikacji podmiotów wnoszących skargę pod względem posiadanego przez nie interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej.
W postępowaniu administracyjnym interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym interes prawny może być oparty także na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego.
Ze skargą do sądu administracyjnego może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).
Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak i wojewódzki sąd administracyjny może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 62).
Jak wynika z akt sprawy wnoszący skargi w tej sprawie są właścicielami lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności wraz z udziałem w gruncie i miejscem garażowym, wyodrębnionych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. i z tej racji uważają, że przysługuje im przymiot strony w niniejszym postępowaniu, co wynika z art. 28 ust. 2 Pr.bud. Wątpliwości co do prawidłowości tego poglądu miał już Wojewoda Mazowiecki na etapie rozpatrywania odwołań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżanym wyroku uznał jednak, że w tym przypadku zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną dla nieruchomości przy ul. [...] w W. sprawuje [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W. W związku z tym spółdzielnia mieszkaniowa jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego, czy są członkami spółdzielni, czy też nie.
Podobna zasada obowiązuje w budynkach, w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa (wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., II OSK 583/12, Lex nr 1483452; wyrok WSA w Opolu z 26 czerwca 2014 r., II SA/Op 296/11, Lex nr 1490661; wyrok WSA w Warszawie z 24 września 2014 r., VII SA/Wa 1220/14, Lex nr 1553949; wyrok NSA z 24 września 2014 r., II OSK 647/13, Lex nr 1664446; wyrok NSA z 4 listopada 2015 r., II OSK 511/14, Lex nr 1990843; wyrok NSA z 6 maja 2016 r., II OSK 2096/14, Lex nr 2083419). Od powyższej zasady mogą mieć miejsce wyjątki, jednak pod warunkiem że właściciel lokalu, członek spółdzielni mieszkaniowej, wykaże swój indywidualny interes prawny, odrębny od tego, który ma spółdzielnia mieszkaniowa (wyrok NSA z 9 maja 2003 r., IV SA 2995/01, Lex nr 685014; A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, wyd. 3, Warszawa 2016, s. 274-275). Można również uznać, że poszczególni właściciele lokali, członkowie spółdzielni mieszkaniowej mają przymiot strony w sprawie, jeżeli spółdzielnia mieszkaniowa sprawująca zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni, wykazuje bierność w postępowaniu, kiedy ewidentnie postępowanie to dotyczy interesów prawnych jej członków bądź właścicieli lokali niebędących członkami spółdzielni.
W rozpoznawanej sprawie zgodnie z ustaleniami Sądu pierwszej instancji jedynie skarżący K. S. i K. D. właściciele lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], wykazali własny indywidualny interes prawny, odrębny od interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowej ([...]) i interesów pozostałych skarżących. W związku z czym należało przyjąć, że tylko ww. skarżący spośród grona osób wnoszących skargi do WSA w Warszawie, mieli przymiot strony w postępowaniu administracyjnym wynikający z art. 28 ust. 2 Pr.bud. oraz legitymację skargowa w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.
Pozostali skarżący mieli prawo do wniesienia skarg do sądu administracyjnego z tego tytułu, że byli uznani za strony w postępowaniu administracyjnym a zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniesionych przez nich odwołań, co zgodnie z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę do dokonania kontroli sądowej działalności administracji publicznej.
W części dotyczącej skargi K. S. oraz K. D., uznanych za strony postępowania, Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli merytorycznej zaskarżonej decyzji, jednak nie uchylił jej gdyż dostrzeżone naruszenia przepisów prawa nie były na tyle istotne aby podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 33).
W świetle powyższych rozważań, żaden z przepisów powołanych w skardze kasacyjnej nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem, niezależnie od tego, jak naruszenie tego przepisu zostało sformułowane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok i uchwała NSA nie mogły stanowić odniesienia w tej sprawie gdyż dotyczyły one innych stanów faktycznych. Okoliczność, że w tej sprawie została wydana przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzja z dnia [...] marca 2015 r. nie ma znaczenia przy rozstrzygnięciu tej sprawy, wydanie tej decyzji przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r. nie narusza też prawa, co wskazuje na to, że skarżenie do sądu powyższej decyzji, korzystnej dla stron, było niepotrzebną strata czasu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.