Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 911/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] oraz decyzję Starosty Kwidzyńskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W sprawie o podział majątku wspólnego i zniesienie współwłasności z wniosku D. Z. z udziałem E. Z. i P. C. Sąd Rejonowy w Kwidzynie w dniu 4 grudnia 2012r. wydał postanowienie wstępne, w którym postanowił uznać żądanie dokonania podziału majątku wspólnego i zniesienie współwłasności poprzez ustanowienie odrębnej własności lokali w nieruchomości zabudowanej składającej się z działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w miejscowości G., dla której Sąd Rejonowy w Kwidzynie prowadzi księgę wieczystą nr [...] w zasadzie za usprawiedliwione i upoważnił uczestnika E. Z. do wykonania – tymczasowo na jego koszt – robót adaptacyjnych określonych w pkt 1.3.3. opinii biegłej B. Z., stanowiącej integralną część postanowienia, po opracowaniu projektu budowlanego przez uprawnione osoby i uzyskaniu pozwolenia na budowę w terminie 6 miesięcy.
W dniu [...] czerwca 2013 r. do Starostwa Powiatowego w Kwidzynie wpłynął wniosek E. Z. o udzielenie pozwolenia na budowę polegającego na wykonaniu robót budowlanych w budynku mieszkalnym z wydzieleniem sądowym na dwa lokale mieszkalne na działce nr [...] o pow. [...] ha w G., przy ul. G. [...]. Do wniosku inwestor załączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z wyżej powołanym postanowieniem wstępnym wydanym przez Sąd Rejonowy w Kwidzynie w dniu 4 grudnia 2012 r. w sprawie I Ns 46/09, decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. zatwierdzającą podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...], opinię biegłego sądowego B. Z. oraz projekt budowlany dotyczący adaptacji budynku mieszkalnego na dwa lokale mieszkalne.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. Starosta Kwidzyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi E. Z. pozwolenia na roboty budowlane w budynku mieszkalnym z podziałem na dwa lokale mieszkalne na działce nr [...] w miejscowości G., przy ul. G., zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji.
Organ wskazał, że inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył wszystkie wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, postanowienie Sądu Rejonowego w Kwidzynie z dnia 4 grudnia 2012 r. o zniesieniu współwłasności poprzez ustanowienie odrębnej własności lokali w przedmiotowym budynku oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego dotyczące robót adaptacyjnych niezbędnych do ustanowienia odrębnej własności lokali.
W toku postępowania wpłynęły do organu pisma D. Z. oraz P. C. dotyczące braku zgody na dokonanie przebudowy budynku, kwestionujące w szczególności stan techniczny budynku. Organ I instancji uznał je za nieuzasadnione mając na uwadze treść opinii biegłego sądowego w zakresu budownictwa Sądu Okręgowego w Gdańsku B. Z., która w swojej opinii uznała, że stan techniczny budynku z dobudowanym budynkiem gospodarczym jest dostateczny, a prace adaptacyjne niezbędne do ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych nie spowodują zagrożenia dla konstrukcji budynku. Organ wskazał, że podstawę dla inwestora dla złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo braku zgody współwłaścicieli, stanowi ww. postanowienie Sądu Rejonowego w Kwidzynie upoważniające E. Z. do wykonania robót adaptacyjnych, określonych w opinii biegłej B. Z..
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. Z. i P. C. wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz o orzeczenie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżący zarzucili, że decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa materialnego i procesowego, m.in. art. 3 pkt 11, art. 4 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Powołując się na art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane skarżący wskazali, że stosownie do jego treści prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych. E. Z. jest współwłaścicielem nieruchomości, na której ma być prowadzony proces inwestycyjny, jest to współwłasność ułamkowa (art. 196 § 2 K.c.). Czynność faktyczna, w wyniku której powstaną trwałe zmiany w strukturze przedmiotu współwłasności, jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną, a tym samym współwłaściciel musi uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli zgodnie z art. 199 K.c. Inwestor takiej zgody nie uzyskał.
Nie można za taką zgodę uznać postanowienia Sądu Rejonowego w Kwidzynie z dnia 4 grudnia 2012 r., gdyż uznaje ono roszczenie powoda za uzasadnione, jednak jest to postanowienie wstępne, wydane pod warunkiem a więc nie kształtujące prawa. Brak wyraźnej zgody pozostałych współwłaścicieli oznacza naruszenie przepisu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane.
Inwestor nie wykazując, że posiada tytuł prawny do nieruchomości, umożliwiający mu dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, działa sprzecznie z celami wynikającymi z art. 4 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie Sądu jest jedynie wstępnym rozstrzygnięciem i nie wkracza w ramy postępowania administracyjnego, a jedynie wskazuje możliwy zakres robót budowlanych, który musi być zgodny z przedstawionym projektem. Zarzucono, że organ nadzoru nie przeprowadził dogłębnej i wnikliwej analizy stanu technicznego budynku i ewentualnego wpływu prowadzonych robót budowlanych, a brak w tym zakresie jasnych i czytelnych ustaleń może powodować powstanie sytuacji, w której strona powołującą się na decyzję organu administracji doprowadzi do dewastacji obiektu.
Skarżący zarzucili również, że w pozwoleniu na budowę stwierdzono, że dotyczy ono robót budowlanych, nie precyzując czy chodzi o budowę, czy też o przebudowę, remont, lub rozbiórkę, a precyzyjne określenie zakresu robót wyznacza zakres uprawnień stron. Zdaniem skarżących, roboty budowlane, które chce przeprowadzić E. Z. to przebudowa co należało wskazać w pozwoleniu na budowę. W wyniku przeprowadzenia robót budowlanych następuje istotna zmiana sposobu użytkowania budynku, z budynku jednorodzinnego na dwurodzinny, a taka zmiana powinna zostać poprzedzona decyzją Wójta Gminy Gardeja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] października 2013 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść odwołania skarżących. Rozpatrując wniesione odwołanie organ II instancji ustalił, że inwestor zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści złożonego oświadczenia wynika, że inwestor prawo to wywodzi z prawa współwłasności nieruchomości, a jako zgodę współwłaścicieli wskazuje na prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Kwidzynie z dnia 4 grudnia 2012 r. wydane w sprawie, której przedmiotem jest zniesienie współwłasności nieruchomości rolnej położonej na działce nr [...]. W postanowieniu tym Sąd Rejonowy upoważnił inwestora do wykonania tymczasowo na jego koszt ściśle wskazanych w treści postanowienia robót adaptacyjnych celem wyodrębnienia dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych.
Organ uznał, że ww. prawomocne postanowienie stanowi dostateczną podstawę do uznania, że inwestor E. Z. ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wykonania prac adaptacyjnych zmierzających do wyodrębnienia dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych. Tym samym odnosząc się do zarzutu skarżących, że decyzja Starosty Kwidzyńskiego narusza przepisy m.in. art. 3 pkt 11, art. 4 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że niezasadne jest domaganie się przez skarżących złożenia przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości zgody na roboty budowlane, jak również niezasadnym jest domaganie się odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na wykonanie robót ze względu na brak tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Nadto organ II instancji dokonując szczegółowej analizy projektu budowlanego adaptacji budynku, który stanowił podstawę wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę ustalił, że przedmiotowy projekt adaptacji na dwa lokale mieszkalne odpowiada zakresowi prac budowlanych zawartych w opinii biegłego (zgodnie z powołanym postanowieniem Sądu z dnia 4 grudnia 2012 r. inwestor dostał upoważnienie do wykonania robót adaptacyjnych określonych w pkt 1.3.3 opinii Biegłego Sądowego B. Z. opracowanej w sprawie sygn. akt I Ns 46/09 o podział majątku, stanowiącej integralną część ww. postanowienia Sądu).
Odnosząc się do zarzutu dotyczących braku wnikliwej analizy stanu technicznego budynku organ II instancji wskazał, że zgodnie z punktem 1.3.3. wykonanie robót budowlanych niezbędnych do ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych nie spowoduje zagrożenia dla konstrukcji tego budynku.
Organ II instancji uznał za niezasadny zarzut, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę konieczne było uzyskanie przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy budynek nadal pozostanie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta w art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane wskazuje, że jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej albo grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczajacej 30%.
Ponadto przedmiotowe roboty nie wprowadzają zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.) jedynie zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy.
W skardze na powyższą decyzję D. Z. i P. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego i decyzji Starosty Kwidzyńskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że jeżeli dla danego terenu brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a planowane roboty będą dotyczyły obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, to zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczne jest wydanie decyzji dotyczącej warunków zagospodarowania terenu. W decyzji Starosty brak jest informacji, czy jego decyzja była powiązana z ewentualną wcześniejszą decyzją Wójta Gminy Gardeja. Wskazano, ze skoro przepisy ustawy Prawo budowlane posługują się terminem roboty budowlane, to jego wyjaśnienia należy szukać w ustawie Prawo budowlane. W legalnej definicji robót budowlanych w art. 3 pkt 7 mieści się budowa a także przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka. W pkt 7a art. 3 ustawy Prawo budowlane została zawarta definicja przebudowy, przez którą należy rozumieć takie roboty budowlane, które zmieniają parametry użytkowe lub techniczne istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem parametrów charakterystycznych.
W przypadku robót budowlanych, które chce przeprowadzić E. Z. nastąpi zmiana parametrów użytkowych (w budynku zostaną wydzielone dwa samodzielne lokale mieszkalne) i technicznych. Powyższe wiąże się z koniecznością zmian w konstrukcji budynku. Zmiany te powodują zmianę sposobu użytkowania budynku, czyli muszą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Powołując się na powyższe skarżący podnieśli, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarżący podnieśli, że nie można zgodzić się z organami administracji, iż postanowienie wstępne Sądu Rejonowego w Kwidzynie z dnia 4 grudnia 2012 r. jest orzeczeniem zastępującym oświadczenia stron. Spór cywilny miedzy stronami dotyczy podziału majątku i zniesienia współwłasności, a postanowienie stwierdza jedynie, że żądanie zniesienia jest, co do zasady uzasadnione i nie zastępuje oświadczenia stron w toku postępowania administracyjnego. Podniesiono, że inwestor składając wnioski o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o ile nieruchomość jest współwłasnością kilku osób, powinien posiadać zgodę tych współwłaścicieli. Pozostali współwłaściciele kwestionują prawo E. Z. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli brak takiej zgody nie będzie uzupełniony, to nie ma możliwości wydania pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Nadto organ odwoławczy wskazał, że w razie braku zgody miedzy współwłaścicielami kwestie rozstrzyga sąd powszechny, przy czym w postępowaniu o zniesienie współwłasności, zmierzającym do ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych możliwe jest stosowne upoważnienie (art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali – Dz. U. z 2000r., nr 80, poz. 203 ze zm.). Postanowienie Sądu wydane podstawie art. 11 ust. 2 stanowi, wbrew zarzutom skarżących tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazano nadto, że zniesienie współwłasności stanowi sprawę cywilną rozstrzyganą przez sądy powszechne. Postanowienie sądu upoważniające do wykonania robót adaptacyjnych należy więc do orzeczeń, o których mowa w art. 365 § 1 K.p.c. O ile jest to orzeczenie prawomocne wiąże strony, sąd, który je wydał i inne sądy.
Nadto na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. skarżący podnieśli, że na dzień wydania decyzji organ nie dysponował żadnym dokumentem, z którego mogłoby wynikać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie Sądu Rejonowego w Kwidzynie z dnia 4 grudnia 2012 r. przewidywało 6 miesięczny termin uzyskania pozwolenia na budowę, a decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] sierpnia 2013 r.
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 911/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2013 r., oraz decyzję Starosty Kwidzyńskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z treścią art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz.1623 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane wyłącznie temu, kto:
- 1. złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- 2. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. (art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane).
Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć, m. in.:
- 1. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;
- 2. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
- 3. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 4 ww. ustawy w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący kwestionują w szczególności prawidłowość i zgodność ze stanem faktycznym złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Ustosunkowując się do powyższego zarzutu Sąd wskazał, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2013 r. inwestor E. Z. złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczając, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze współwłasności nieruchomości D. Z., P. C. (pkt 2 wniosku), natomiast sposób dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z postanowienia Sądu z dnia 4 grudnia 2012 r. Do wniosku załączono zarówno przytoczone wyżej postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 4 grudnia 2012 r., decyzję z dnia [...] kwietnia 2013r. zatwierdzająca podział działki nr [...] oraz opinię biegłego sądowego B. Z. z maja 2012 r. i projekt budowlany adaptacji budynku mieszkalnego na dwa lokale mieszkalne z maja 2013 r.
Co do zasady, zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji gdy organ dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli innych współwłaścicieli nieruchomości zgłaszających sprzeciw co do planowanych robót, jego obowiązkiem jest ocena, czy przedłożone oświadczenie uprawnia inwestora do prowadzenia określonych we wniosku o pozwolenie na budowę robót budowlanych.
W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że inwestor spełnił wymóg przewidziany w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego składając wyżej opisane oświadczenie w postępowaniu administracyjnym. Organy oceniły, że złożone przez inwestora oświadczenie uprawniało inwestora do prowadzenia robót budowlanych.
Sąd stwierdził, że w całości podziela argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a zarzuty skargi co do braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uznaje za bezzasadne. Inwestor na mocy opisanego wyżej postanowienia Sądu został upoważniony do wykonania na swój koszt ściśle wskazanych robót adaptacyjnych, określonych w opinii punkt 1.3.3., tj. w budynku położonym w G. przy ul. G. [...]. Jak wskazał Sąd Rejonowy w uzasadnieniu ww. postanowienia, jeżeli uczynienie zadość przesłance samodzielności lokali wymaga wykonania robót adaptacyjnych, Sąd może w postępowaniu wstępnym uznającym żądanie ustanowienie odrębnej własności lokali w zasadzie za usprawiedliwione, upoważnić zainteresowanego uczestnika postępowania do ich wykonania. W razie przeszkód stawianych przez innych uczestników, sąd w postanowieniu wstępnym lub w postanowieniu oddzielnym - może wydać stosowne nakazy lub zakazy.
Postanowienie to podlegało wykonaniu i wiązało organy przy rozpoznawaniu sprawy pozwolenia na budowę. Natomiast kluczowe znaczenie w sprawie miało ustalenie, czy zakres robót adaptacyjnych, których dotyczyło postanowienie Sądu Rejonowego (zakres upoważnienia), jest zbieżny z zakresem robót, którego dotyczył załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany.
Organ II instancji ustalił, że przedmiotowy projekt adaptacji budynku mieszkalnego na dwa lokale mieszkalne odpowiada zakresowi robót budowlanych zawartych w opinii biegłego sądowego. Ustalenie to nie zostało w żaden sposób podważone czy nawet zakwestionowane przez skarżących.
Podsumowując, Sąd uznał, że składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił natomiast uwagę, że postanowienie Sądu Rejonowego zawierało klauzulę, iż inwestor został upoważniony do wykonania ściśle określonych robót adaptacyjnych, po opracowaniu projektu budowlanego, przez osoby uprawnione i uzyskaniu pozwolenia na budowę w terminie 6 miesięcy. Również w uzasadnieniu wyroku znajduje się stwierdzenie, że w ocenie sądu zakres prac i konieczność zgromadzenia niezbędnej dokumentacji budowlanej i pozwoleń na budowę uzasadniał zakreślenie uczestnikowi 6 miesięcznego terminu na ich wykonanie, aby nałożone na niego obowiązki były realne do wykonania.
Wobec przedstawionej wyżej sentencji postanowienia, zdaniem Sądu, uznać należy, że inwestor winien w ciągu 6 miesięcy uzyskać pozwolenie na budowę, a więc termin na jego uzyskanie upłynął w lipcu 2013 r., gdyż postanowienie Sądu z dnia 4 grudnia 2012 r. stało się prawomocne 19 stycznia 2013 r. Do tego czasu inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Tym samym, w ocenie Sądu, uznać należy, że prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze współwłasności nieruchomości w związku z postanowieniem z dnia 4 grudnia 2012 r. upoważniającym do wykonania robót adaptacyjnych, w dacie orzekania przez organy administracji już nie istniało.
Sąd uznał natomiast za niezasadny zarzut skarżących, że w rozpatrywanej sprawie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, niezbędnym było uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Sąd w tym zakresie podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Niezbędną przesłanką dla obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest więc zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Żadna z tych przesłanek nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Nie ulega bowiem zmianie sposób zagospodarowania terenu, poprzez zmianę parametrów budynku, tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji, geometrii dachu - § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164, poz. 1588). Nie ulega również zmianie sposób użytkowania obiektu, który pozostaje budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Sąd w tym zakresie podzielił argumentację organu, zawartą w zaskarżonej decyzji.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniósł E. podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1) art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że termin do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynosić miał 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego w Kwidzynie z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt I Ns 46/09 podczas gdy z treści tego postanowienia wynika, że termin 6 miesięcy odnosił się do wykonania prac budowlanych; nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny przypisał sądowi cywilnemu i zainteresowanej stronie uprawnienie do załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę pomijając okoliczność, że zainteresowana strona, to jest E. Z. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożył 13 czerwca 2013 r. i nie może ponosić negatywnych skutków tego, że organ budowlany wydał pozwolenie dopiero [...] sierpnia 2013 r.
- 2) art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej jako P.p.s.a. w zakresie oceny czy i w jakim zakresie akt ten nie może być wykonany poprzez rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku, pomimo że Sąd wcześniej postanowieniem z dnia 13 lutego 2014 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, która przez to została wykonana w całości
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. Z. ma usprawiedliwione podstawy.
Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepis ten stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie takiego oświadczenia jest co do zasady wystarczające do wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli jednak istnieją uzasadnione wątpliwości, co do zgodności z rzeczywistością takiego oświadczenia organ administracji powinien podjąć działania w celu jego weryfikacji. W przedmiotowej sprawie wiarygodność złożonego przez inwestora oświadczenia nie budziła wątpliwości. Inwestor jest współwłaścicielem nieruchomości, na której planował wykonać roboty budowlane oraz dysponował zgodą Sądu zastępującą zgodę współwłaścicieli na wykonanie tych robót.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadnie Sąd I instancji uznał, że z postanowienia Sądu Rejonowego w Kwidzynie Wydział I Cywilny z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I Ns 46/09 wynika, iż inwestor powinie w ciągu 6 miesięcy od uprawomocnienie się tego postanowienia uzyskać pozwolenie na budowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści ww. postanowienia wynika, że to wykonanie robót adaptacyjnych przez inwestora powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od uzyskania pozwolenia na budowę nie zaś, że pozwolenie na budowę powinno być uzyskane w ciągu 6 miesięcy od uprawomocnienia się postanowienia Sądu. Na takie rozumienie postanowienia Sądu wskazuje treść uzasadnienia tego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że "... zakres prac i konieczność zgromadzenia niezbędnej dokumentacji budowlanej i pozwoleń na budowę uzasadniał zakreślenie uczestnikowi 6 miesięcznego terminu na ich wykonanie, aby nałożone na niego obowiązki były realne do wykonania." Wykonywane mogą być czynności faktyczne, takie jak roboty budowlane.
Dokumentacja budowlana jest przez inwestora gromadzona zaś pozwolenie na budowę uzyskiwane od organu administracji. Nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że Sąd w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2012 r. wyznaczył inwestorowi termin 6 miesięcy do uzyskania pozwolenia na budowę. Nie było tym samym podstaw do przyjęcia, że inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę do dnia [...] lipca 2013 r. i uchylania z tego powodu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi. Podzielić bowiem należy pogląd Sądu I instancji, że pozwolenie a budowę nie wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 152 P.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji było rozstrzygnięciem tymczasowym obowiązującym do czasu zakończenia postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Postanowienie to nie rozstrzygało kwestii wstrzymania wykonania decyzji definitywnie. Nie ma tym samym jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji wydając wyrok był związany rozstrzygnięciem zawartym w postanowieniu z dnia 13 lutego 2014 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji.
Nadto stwierdzić należy, że związanie Sądu oceną prawną wynika z art. 153 P.p.s.a. nie zaś z art. 152 P.p.s.a. Z art. 152 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r.(nowelizacja P.p.s.a.), wynikało jedynie, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane oraz że rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji skorzystał jedynie z uprawnienia wynikającego z tego przepisu. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że przepis ten został naruszony.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 206 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.