Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 102/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J.R., P.R. i L.R. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do dostarczenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Na skutek pisemnej interwencji W.Z., właściciela działki nr ewid. [...] w N., o sprawdzenie legalności obiektu zrealizowanego przez M.R. na działkach nr ewid. [...] i [...] w N., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przeprowadził w dniu 12 lipca 2010 r. na ww. działkach czynności kontrolne, a następnie postępowanie administracyjne.
W wyniku przeprowadzonego postępowania postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zobowiązał J.R., L.R. i P.R. – następców prawnych zmarłej M.R., jako właścicieli nieruchomości, do dostarczenia w terminie do dnia 31 stycznia 2013r. oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku warsztatu samochodowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] w N. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były art. 123 i 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. Z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", oraz art. 81 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).
W uzasadnieniu wskazano, iż organ ustalił, że na ww. działach znajduje się budynek w kształcie litery "L" użytkowany jako warsztat samochodowy. Według oświadczenia M.R. obiekt wybudowano w latach 1991-1992 z przeznaczeniem na garaż rolniczy, a w 1997 r. został on przebudowany i dostosowany dla potrzeb warsztatu. Na wykonanie przebudowy ww. nie posiadała żadnych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę wymaganego przepisem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wobec tego, stosownie do art. 81c tej ustawy, organ zobowiązał obecnych współwłaścicieli do dostarczenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Po rozpatrzeniu zażalenia W.Z. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. postępowanie w sprawie przebudowy budynku nie było zasadne. Obiekt ten został bowiem wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, w warunkach samowoli budowlanej, do czego jednak organ pierwszej instancji się nie odniósł. Zatem w pierwszej kolejności niezbędne jest rozstrzygnięcie kwestii legalności budowy, dlatego żądanie przedstawienia oceny technicznej na obecnym etapie postępowania było przedwczesne. Ponadto z akt sprawy nie wynikało, na podstawie jakich przepisów ustawy Prawo budowlane i w jakim kierunku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. prowadził postępowanie.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się J.R., L.R. i P.R. wnosząc skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
- - naruszenie art. 48 ust. 3 i art. 49 oraz art. 81 ust. 2 - 4 i art. 81c ust. 2 - 4 ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie,
- - naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy.
Dalej skarżący zwrócili uwagę, że postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone było na podstawie art. 48 ust. 3 i art. 49 ustawy Prawo budowlane i zmierzało do zalegalizowania obiektu budowlanego przez zatwierdzenie projektu budowlanego. Natomiast naruszenie art. 8 i 124 § 2 K.p.a. polegało, w ich ocenie, na nienależytym uzasadnieniu postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń.
W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu organy w sposób pełny i zupełny zebrały materiał dowodowy, który następnie został poprawnie oceniony. Dlatego nietrafne są te zarzuty skargi, które wskazują na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zarzuty skargi skierowane są przeciw ustaleniom dla oceny samowoli budowlanej, jednak Sąd podkreślił, że to nie jest przedmiot kontroli w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zdaniem Sądu nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 8 i art. 124 § 2 K.p.a. polegające na braku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz nieuzasadnieniu wydanej decyzji. Sąd zauważył, że przedmiotem skargi nie była decyzja, zatem trudno odnosić się do oceny jej uzasadnienia. Natomiast pogłębianie zaufania obywateli do działań administracji polega m.in. na poprawnym stosowaniu norm prawa administracyjnego, co wypełnia objęte skargą postanowienie organu odwoławczego.
Dalej Sąd wyjaśnił, że w zakresie zarzutów skargi wskazujących na naruszenie prawa materialnego, art. 48 ust. 3 i art. 49 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, że skarżone postanowienie nie narusza tych przepisów, bo nie były one podstawą jego wydania.
Zdaniem Sądu Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poprawnie przyjął, że nakazanie w drodze postanowienia wykonania ekspertyzy technicznej budynku może mieć miejsce w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynikają wątpliwości co do szeroko rozumianego stanu faktycznego budynku. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania ten problem nie istnieje, zatem brak było podstaw do wydania postanowienia, które zostało wydane przez organ pierwszej instancji. Konsekwencją takiego ustalenia musiało być usunięcie tego postanowienia z obrotu prawnego, co zostało osiągnięte przez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji.
W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie odpowiada prawu, zatem skarga w tym zakresie także nie mogła być uwzględniona. Co więcej przy postanowieniach tego typu jak wskazane w art. 81c ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy dostrzegając wadliwość kontrolowanego rozstrzygnięcia może tylko uchylić je bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bo taka odrębna sprawa nie istnieje, a to oznacza, że nie ma przedmiotu możliwego do ponownego rozpatrzenia. Wskazując na powyższe Sąd w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym uchylone przez ten organ postanowienie było przedwczesne w postępowaniu, którego celem ma być wiążące wypowiedzenie się na temat legalizacji robót wykonanych przez skarżących. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd wniesioną skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiedli skarżący kwestionują wydany wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:
- 1. art. 48 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez odmowę uznania, iż możliwa jest legalizacja zmiany przeznaczenia budynku dokonanej po wejściu w życie ustawy z 1994 r., a legalizacja ta może nastąpić poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany jeśli budowa została zakończona, zaś do wspomnianego zatwierdzenia niezbędny jest projekt budowlany, którego wykonanie nakazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., a skarżący nie mogli zostać zobligowani na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z 1994 r. do przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2, 3, 4 tejże ustawy (w tym projektu budowlanego służącego legalizacji),
- 2. art. 37 ust. 1 i 2, art. 40, art. 42 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a to w skutek pominięcia przez Sąd pierwszej instancji tych przepisów, mimo iż wzniesiony w latach 1991-1992 budynek stanowi samowolę budowlaną podlegającą legalizacji stosownie do przepisu art. 40 oraz art. 42 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. (budowa zakończona pod rządami tej ustawy), a przesłanki z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 1974 r. nie zaszły,
- 3. art. 49 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a to w skutek pominięcia błędnego stanowiska organu drugiej instancji naruszającego ww. przepisy umożliwiające legalizację potencjalnej samowoli budowlanej w postaci zmiany przeznaczenia budynku wzniesionego w latach 1991-1992 i odmowy uznania zasadności przedłożenia dokumentów żądanych przez organ pierwszej instancji celem legalizacji samowoli budowlanej, możliwej poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w oparciu o wspomniane przepisy.
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż zaskarżone postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. narusza następujące przepisy prawa materialnego:
- a) art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.,
- b) art. 37 ust. 1 i 2, art. 40 oraz art. 42 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.,
- c) art. 49 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza następujące przepisy postępowania administracyjnego:
- a) art. 81c ust. 2-4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. będące wynikiem błędnego przyjęcia, iż art. 81c ust. 2-4 ustawy Prawo budowlane nie mógł być podstawą wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia dokumentacji służącej legalizacji budowlanej, a samo przedłożenie nakazanych dokumentów miałoby być zbędne w toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w R. postępowaniu,
- b) art. 7, 77 § 1 K.p.a. - poprzez uznanie, iż organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nie jest zobligowany do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w tym w postaci stosownej dokumentacji technicznej służącej legalizacji samowoli budowlanej,
- c) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] września 2012 r., mimo iż postanowienie to odpowiada wyżej powołanym przepisom prawa materialnego oraz powołanym pod literami a-b przepisom postępowania administracyjnego,
- 3. art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia organu drugiej instancji, pomimo iż postanowienie to zostało wydanego bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu postanowienia "na jakich dowodach oparł się organ drugiej instancji ustalenia stanu faktycznego sprawy";
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania W.Z. wniósł o jej odrzucenie, powołując się na niezasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują.
W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych we wniesionym w tej sprawie środku odwoławczym, te zaś w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W tej sytuacji, mając na uwadze tak skonstruowane zarzuty wniesionego środka odwoławczego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
W skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego koncentrują się przede wszystkim na wykazywaniu, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co przejawiało się w tym, iż nie uchylił zaskarżonego postanowienia, mimo że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., albowiem postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na właścicieli nieruchomości obowiązek dostarczenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku warsztatu samochodowego opowiadało prawu.
Tym samym, zdaniem skarżących, co wprost wynika z uzasadnienia wniesionej kasacji, organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy naruszając tym samym przepisy procedury administracyjnej, a w konsekwencji niewłaściwie zastosował przepisy prawa materialnego.
Usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu postanowienia organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd obowiązany jest uchylić zaskarżone postanowienie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik. A zatem Sąd stosuje te przepisy w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Jednakże, co już wyżej podkreślono, warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście przedstawionych podstaw skargi kasacyjnej i argumentacji z tym związanej nie było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie konstrukcji prawnej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., albowiem nie można, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mówić o tym, iż organ administracji dopuścił się innego naruszenia przepisów prawa procesowego czy też wystąpiły w tej sprawie takie naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie, wbrew stanowisku skarżących, odpowiada prawu, stąd też Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił wniesioną w tej sprawie skargę przy zastosowaniu art. 151 P.p.s.a.
Niesporne jest, iż organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku warsztatu samochodowego zlokalizowanego na działkach oznaczonych nr [...] i [...] położonych w N. gm. [...]. W toku postępowania tak określonego ustalono, iż istniejący na ww. działkach obiekt budowlany posiada takie same parametry (tj. długość, szerokość i wysokość) jakie zostały wykonane w momencie jego budowy, tj. w latach 1991-1992. Stwierdzono, że wykonane przy istniejącym budynku roboty budowlane polegające na przystosowaniu istniejącego obiektu do prowadzenia w nim warsztatu samochodowego noszą charakter przebudowy obiekty i wymagały uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w niniejszej sprawie nie dopełniono. Jednakże z uwagi na fakt, że roboty budowlane związane z przebudową obiektu zostały wykonane bez projektu i pozwolenia na budowę oraz bez nadzoru osoby uprawnionej zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych.
Stąd też działając na podstawie art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zobowiązano właścicieli nieruchomości do dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej samowolnie wykonanych robót. Takie też postanowienie zostało wydane i to ono było przedmiotem zażalenia do organu drugiej instancji. Jednakże organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że skoro w sprawie doszło do samowoli budowlanej, to w pierwszej należy zająć stanowisko w tym zakresie. Jednoznacznie uznano, że na tym etapie nie jest uzasadnione prowadzenie postępowania w sprawie przebudowy przedmiotowego obiektu warsztatu samochodowego, gdyż podstawowe znaczenie ma kwestia legalności tego obiektu.
Otóż nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poprawnie przyjął, iż nakazanie w drodze postanowienia wykonania ekspertyzy technicznej budynku może mieć miejsce w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynikają wątpliwości co do szeroko rozumianego stanu faktycznego budynku. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania ten problem nie istnieje, zatem brak było podstaw do wydania postanowienia, które zostało wydane przez organ pierwszej instancji.
Zgodnie zaś z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841).
Podkreślić należy, że z uwagi na użycie w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 865/10, LEX nr 1081935).
Przede wszystkim zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż w tej sprawie organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, nie wykazał, że miał podstawy do nałożenia przedmiotowych obowiązków w trybie ww. przepisu ustawy Prawo budowlane. Powoływanie się jedynie na ogólnikowe sformułowanie, że istnieją wątpliwości co do jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego z uwagi na to, że roboty budowlane związane z przebudową wykonano bez projektu i pozwolenia na budowę oraz bez nadzoru osoby uprawnionej, nie stanowi takiej właściwej argumentacji. W sprawie więc nie wykazano zaistnienia uzasadnionych wątpliwości, niezbędnych do nałożenia na strony takich obowiązków o jakich mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Dlatego też zasadnie organ odwoławczy - Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie, nadto trafnie przyjmując, że przede wszystkim materiał dowodowy bezspornie wykazuje, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, w warunkach samowoli budowlanej, co nie jest również kwestionowane w skardze kasacyjnej. To zaś zobowiązywało organ w pierwszej kolejności do zajęcia stanowiska w sprawie samowoli budowlanej. Właśnie sprawa legalności budowy spornego obiektu winna być w pierwszej kolejności rozstrzygnięta, przy zastosowaniu odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też słusznie uznano, iż na obecnym etapie nie jest uzasadnione prowadzenie postępowania w sprawie przebudowy przedmiotowego obiektu na warsztat samochodowy.
Skoro przedmiotem rozpoznawanej sprawy było wyłącznie postanowienie w trybie art. 81c ustawy Prawo budowlane, to tylko w tym przedmiocie organ odwoławczy mógł zająć stanowisko. To właśnie stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu w pełni uzasadniało zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Wbrew stanowisku skarżących nie było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia w oparciu o przywoływany w kasacji przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.
Jednocześnie zaznaczyć należy, że w granicach rozpoznawanej sprawy wyznaczonej podstawą materialnoprawną wskazaną w postanowieniu pierwszoinstancyjnym (art. 81 c ustawy Prawo budowlane) w żadnym wypadku organ odwoławczy nie mógł przesądzać o konieczności prowadzenia czy też nie postępowania legalizacyjnego, jak wynika to ze skargi kasacyjnej. To właśnie po uchyleniu kwestionowanego postanowienia niezbędne będzie przeprowadzenie w tym zakresie właściwego postępowania i przesądzenie czy możliwe jest wdrożenie postępowania legalizacyjnego i w oparciu o jakie przepisy Prawa budowlanego.
Tym samym całkowicie nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, art. 37 ust. 1 i 2, art. 40, art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., podobnie jak i art. 49 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Przede wszystkim przepisy te nie były stosowane przez organy administracji, nie mógł ich oceniać jak i stosować również Sąd pierwszej instancji, gdyż kwestia postępowania legalizacyjnego nie była rozstrzygana przez organy administracji. Właściwie zatem Sąd pierwszej instancji, czynione w tym zakresie zarzuty skargi przeciw ustaleniom dla oceny samowoli budowlanej, uznał za niebędące przedmiot kontroli w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Dotychczasowe rozważania pozwalają na przyjęcie jednoznacznego poglądu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia dokonał jego prawidłowej i zgodnej z prawem oceny. Tym samym wszystkie przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., przedmiotową skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.