Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Nr [..] Rady Gminy Płużnica z dnia [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego części wsi D., P., B., G., W. w Gminie Płużnica.
Powyższy wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Rada Gminy Płużnica w dniu [..] podjęła uchwałę Nr [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn.zm.) zaskarżył powyższą uchwałę w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Jego zdaniem uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) – przywoływanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie", art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy Płużnica w § 44 ust. 1 oraz § 49 zaskarżonej uchwały ustaliła dla "terenów elementarnych" 42.RM, 48.RM, 59.RM (tereny zabudowy zagrodowej), 02.E, 07.E, 08.E, 09.E, 12.E, 13.E, 14.E, 17.E, 20.E, 21.E, 22.E, 23.E, 26.E, 28.E, 30.E, 30.E, 30.E, 31.E, 40.E, 41.E, 43.E, 44.E, 47.E, 52.E, 53.E, 54.E, 60.E, 61.E, 62.E, 65.E (tereny infrastruktury technicznej-elektroenergetyka) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej terenu elementarnego. Z kolei, w § 44 ust. 2 rada gminy ustaliła dla terenów elementarnych 42.RM, 48.RM, 59.RM (tereny zabudowy zagrodowej) minimalną i maksymalną intensywność zabudowy.
Ponadto, w § 5 ust. 5 pkt 3 lit. a tiret trzecie wprowadziła definicję minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy jako "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej lub terenu elementarnego, jeśli działka jest większa niż teren elementarny".
Według § 2 pkt 6 uchwały (słowniczek pojęć) ilekroć w dalszych przepisach niniejszej Uchwały jest mowa o terenie elementarnym - rozumie się przez to fragment obszaru objętego planem wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, dla którego sformułowane są ustalenia szczegółowe planu.
Zdaniem Wojewody, określone w uchwale wskaźniki, nie odpowiadają regulacji ustawowej, ponieważ brak jest podstaw do utożsamiania pojęcia "działka budowlana" z pojęciem "terenu elementarnego", o którym mowa w § 2 pkt 6 uchwały. Żaden przepis rangi ustawowej nie dał kompetencji Radzie Gminy do ustalania i stosowania w akcie prawa miejscowego własnych przepisów definiujących, jak należy dokonywać określenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, skoro wynika to z przepisów u.p.z.p. W konsekwencji Rada Gminy wprowadzając własną definicję intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego przez co naruszyła w sposób rażący zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji.
Motywując w następnej kolejności zrzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., którego uszczegółowieniem jest § 4 pkt 8 rozporządzenia, Wojewoda stwierdził, że w treści przedmiotowej uchwały dopuszczono możliwość dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości. W § 24 ust. 1 pkt 2 uchwały określono minimalną powierzchnię nowych działek budowlanych w ramach instytucji scalenia i podziału nieruchomości, podczas gdy ustawodawca w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. dopuszcza określenie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, wyłącznie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, wyłącznie w ramach podziału nieruchomości. Postępowanie scaleniowo - podziałowe i podziałowe zostało unormowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej w skrócie "u.g.n.". Warunki przeprowadzenia procedury scalenia i podziału określa art. 102 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy.
Z kolei, w § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) określono, że wniosek o podział nieruchomości składa się do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.).
W ocenie Wojewody podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do określenia w podejmowanych uchwałach wytycznych wiążących wójta, przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Organem właściwym do podziału nieruchomości jest wójt gminy, a nie rada, zatem w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania nie mieści się określenie wielkości działek, jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia. Zdaniem Wojewody, nie można w planie miejscowym ustalać granic działek po podziale, dopuszczalnej ich wielkości, czy innych parametrów, a także wielkości działek, które mogą być dzielone. Ponadto, z art. 93 u.g.n. nie można wywodzić uprawnienia dla rady gminy do określenia w planie miejscowym możliwych przekształceń nieruchomości, w tym dotyczących parametrów nowych działek.
Wojewoda wskazał także, że pojęcie działki budowlanej nie jest tożsame z pojęciem "działka". Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei działka, traktowana jest jako działka gruntu w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.g.n. i pod pojęciem tym należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.
Tym samym nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną - działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu. Zatem, pojęcie działka gruntu i działka budowlana stanowią dwa odrębne terminy. Ustalając więc zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości rada zobligowana była określić parametry działek, w tym ich minimalną powierzchnię.
Ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, rada gminy zobligowana była określić parametry działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.g.n., a nie parametry działek budowlanych. Powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Argumentując zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., Wojewoda zauważył, że wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń dotyczących wymienionych zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, urządzania i użytkowania terenów zawiera § 4 pkt 9 rozporządzenia. Przepisy uchwały nakładają na adresatów planu miejscowego obowiązek uzyskania zgody na wykonanie pewnych działań podejmowanych na obszarze objętym planem. Zapis taki zawarto w § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały: "użytkowe obiekty małej architektury służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku oraz innych obiektów stanowiących niezbędne wyposażenie terenu, jak budki telefoniczne, wiaty przystankowe, kosze na odpady, ławki i oświetlenie w miejscach uzgodnionych z zarządcą drogi".
Według Wojewody przedmiotowe unormowanie nakłada dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące przepisy prawa dopuszczające odstępstwa od ustaleń planu, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia. Zamieszczenie w treści uchwały norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone. Uzależniając realizację ustaleń planu miejscowego od uzyskania zgody od innych podmiotów, wprowadza stan niepewności obywateli, co do uregulowań planu, którego zadaniem jest kształtowanie sposobu wykonania prawa własności.
Dodatkowo, wprowadzenie powyższego zapisu, pozostaje w sprzeczności z zasadą określoną w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą wójt, burmistrz (prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi. W konsekwencji podjęte regulacje naruszają ustawowo przyznane radzie gminy uprawnienie do samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, o którym stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji Wojewoda zarzucił Radzie nadużycie władztwa planistycznego poprzez uzależnienie realizacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, od warunków określonych przez bliżej nieokreślony podmiot, co stanowi o rażącym naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego, a mianowicie art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Płużnicy wniosła o jej oddalenie. Następnie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., organ wskazał, że Gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. W § 5 ust. 5 pkt 3 lit. a tiret trzecie, zapisy uchwały odnoszą się do "działki budowlanej lub terenu elementarnego, jeśli działka jest większa niż teren elementarny" ze względu na szczególny charakter zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar planu składa się w większości z niewielkich fragmentów długich, wąskich działek, spośród których zdecydowana większość wykracza w części poza obszar objęty miejscowym planem.
Doprecyzowanie zostało zatem wprowadzone w celu ograniczenia regulacji przedmiotowego planu wyłącznie do obszaru znajdującego się w jego granicach. Upoważniając do stosowania parametrów wynikających z wielkości całej działki, a nie jej części położonej w granicach planu, wprowadzone zostałyby zapisy dotyczące uwarunkowań, parametrów i powierzchni nieregulowane przedmiotowym aktem prawa miejscowego, co skutkowałoby wadliwością uchwalonego planu. Wskazany zarzut jest zdaniem organu bezpodstawny.
Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., organ stwierdził, że w uchwale, zgodnie z rozporządzeniem, dopuszczono możliwość dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości (w § 24 ust. 1 uchwały), określając parametry w stosunku do działek, bez dookreślenia, że chodzi o działki budowlane. Na nieporozumieniu oparte jest zatem twierdzenie skarżącego, że rada gminy ograniczyła się do podania wyłącznie parametrów działek budowlanych, czym naruszyła prawo poprzez zrealizowanie tylko części swojej kompetencji do wykonywania władztwa planistycznego.
Ponadto – zdaniem Rady - zarzuty skarżącego są w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne, gdyż w innym miejscu wytyka on brak dookreślenia pojęcia działki poprzez sformułowanie "działki budowlane", co ma jego zdaniem przesądzać, że chodzi o "działki gruntu" w rozumieniu u.g.n. Tymczasem, o ile wymagane ww. rozporządzeniem parametry zostały sformułowane w odniesieniu do działki gruntu, to wskazana w uchwale minimalna powierzchnia nowopowstałych działek odnosi się wprost do działek budowlanych (§ 24 ust. 1 pkt 2 uchwały), co jest zgodne z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.
Ponadto, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.g.n., procedurę scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne, czyli na działkach budowlanych. Zgodnie z przywołanym przepisem, dla działek przeznaczonych pod funkcje rolne i leśne, w domyśle inne niż budowlane, nie jest zasadnym przeprowadzenie procesu scalania i podziału, co czyni wywody skarżącego bezprzedmiotowymi.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. organ wyjaśnił, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i są powszechnie obowiązujące na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Wiążą także organ rozpoznający wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Plan miejscowy nie określa jednak zasad wydawania przez zarządców dróg publicznych decyzji umożliwiających umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z utrzymaniem i ochroną dróg, które to zasady określa ustawa o drogach publicznych w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440). Skoro projekt planu miejscowego winien być zgodny z przepisami odrębnymi (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), to w § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały wprowadzono zapisy w myśl procedury lokalizacji w pasie drogowym urządzeń lub obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu.
Plan miejscowy zawiera zatem jedynie wskazanie, że lokalizacja użytkowych obiektów małej architektury służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku oraz innych obiektów stanowiących niezbędne wyposażenie terenu, jak budki telefoniczne, wiaty przystankowe, kosze na odpady, ławki i oświetlenie następuje w miejscach uzgodnionych z zarządcą drogi, co jest stwierdzeniem zgodnym z odrębnymi od u.p.z.p. Nie należy przy tym utożsamiać sformułowania "lokalizacja" użytego w planie miejscowym, z decyzją lokalizacyjną wydawaną na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jak to czyni skarżący. Plan miejscowy nie określa bowiem zasad wydawania przez zarządców dróg publicznych decyzji umożliwiających umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z utrzymaniem i ochroną dróg, które to zasady określa art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Oddalając skargę Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zatem orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w przypadku zaistnienia, co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Sąd I instancji wyjaśnił nadto, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy oraz przypomniał, że przez zasady sporządzania planu miejscowego rozumie się wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Jednocześnie podkreślił, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd I instancji podkreślił, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem, co wynika wprost z konstytucyjnej zasady legalizmu unormowanej w art. 7 Konstytucji RP. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Ustawodawca szczegółowo uregulował tak zasady, jak i tryb prowadzenia prac związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jednocześnie wskazał, że gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium.
Sąd I instancji oceniając zarzuty skargi stwierdził, że Wojewoda błędnie uznaje, iż w zaskarżonej uchwale organ stanowiący utożsamił teren elementarny z pojęciem działki budowlanej. Stanowisko to jest nieuprawnione i nie znajduje poparcia w aktach sprawy.
Wyjaśnił, że teren objęty granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego użytkowany jest rolniczo i dla jego znaczącej części, z uwagi na rodzaj gruntów, nie istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 9 i pkt 10 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. Zaskarżona uchwała podyktowana jest kierunkami rozwoju gminy a konkretnie lokalizacją na jej terenie inwestycji celu publicznego, obejmującej budowę dwutorowej elektroenergetycznej linii przesyłowej o napięciu 2x400 kV relacji Bydgoszcz - Jasiniec - Grudziądz - Węgrowo. Inwestycja będzie przebiegała przez tereny użytkowane rolniczo.
Utworzenie terenów elementarnych na terenie gruntów rolnych jest całkowicie uzasadnione, ponieważ poza terenem zabudowy zagrodowej oraz terenem wykrojonym z gruntów rolnych pod planowaną inwestycję celu publicznego pozostałe grunty rolne nie wymagają sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd I instancji podkreślił, że w świetle art. 15 ust. 3 i ust. 4a u.p.z.p., organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały miał na uwadze potrzeby związane z realizacją celu publicznego. Trafne jest zatem stanowisko Rady, że kwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje swoim zasięgiem szczególny teren nieruchomości. Obszar planu składa się w większości z niewielkich fragmentów długich, wąskich działek, spośród których zdecydowana większość wykracza w części poza obszar objęty miejscowym planem. Uzasadnione w tym stanie rzeczy było doprecyzowanie pojęcia terenu nieruchomości w celu ograniczenia regulacji przedmiotowego planu wyłącznie do obszaru znajdującego się w jego granicach. Upoważniając do stosowania parametrów wynikających z wielkości całej działki, a nie jej części położonej w granicach planu, wprowadzone zostałyby zapisy dotyczące uwarunkowań, parametrów i powierzchni nieregulowane przedmiotowym aktem prawa miejscowego, co skutkowałoby wadliwością uchwalonego planu.
W § 1 zaskarżonej uchwały Rada wyraźnie określiła, że plan obejmuje obszar działek lub ich części położonych w obrębach ewidencyjnych: Dąbrówka, Płąchawy, Błędowo, Wiewiórki w gminie Płużnica, w granicach wyznaczonych zgodnie z Uchwałą Nr VIII/66/2015 Rady Gminy Płużnica z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego części wsi Dąbrówka, Płąchawy, Błędowo, Goryń, Wiewiórki w Gminie Płużnica oraz określonych na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w § 6 pkt 1 niniejszej uchwały. Jednocześnie zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 6 uchwały, przez teren elementarny - rozumie się fragment obszaru objętego planem wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, dla którego sformułowane są ustalenia szczegółowe planu.
Zdaniem Sądu I instancji z części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz z jej rysunku wynika, że teren elementarny jest działką budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p.
Skoro występują sytuacje, w których wydzielony teren elementarny liniami rozgraniczającymi, który jest nieruchomością gruntową, gdy jest mniejszy od działki budowlanej, może obejmować fragment jednej działki w zależności od potrzeb planowanej inwestycji celu publicznego. W żadnym akcie prawnym nie istnieje definicja terenu elementarnego. Utworzenie powyższego pojęcia w słowniczku zaskarżonej uchwały podyktowane było celem, dla którego podjęto zaskarżony akt, aby był czytelny i logiczny. Powyższa definicja - wbrew stanowisku Wojewody - nie reguluje materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie jest sprzeczna z nimi. Teren elementarny nie jest natomiast działką budowlaną rozumianą w znaczeniu przyjętym przez Wojewodę, opartym na nieobowiązujących przepisach prawa i wydanym na jego podstawie orzecznictwie sądów administracyjnych. Potwierdza to zakwestionowana przez skarżącego w § 5 ust. 5 pkt 3 lit. a tiret trzecie zaskarżonej uchwały definicja minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy rozumiana jako "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej lub terenu elementarnego, jeśli działka jest większa niż teren elementarny".
Zaskarżony przepis uchwały, wskaźniki powierzchni całkowitej zabudowy dla terenu elementarnego w przypadku minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy wiąże wyłącznie z sytuacjami, gdy działka jest większa niż teren elementarny. Mamy zatem teoretycznie sytuację, że działka budowlana w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, dla której w całości nie ma potrzeby sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (np. terenem są pola), ale w ramach tej działki istnieje jej część, która jest niezbędna do zrealizowania planowanego celu publicznego, jakim jest linia energetyczna. Zachodzi w takiej sytuacji konieczność wydzielenia w ramach całej działki budowlanej jej części jako terenu elementarnego, który również będzie działką budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p.
W takiej sytuacji wymagania, co do planu zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zostaną zrealizowane poprzez określenie powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do terenu elementarnego, jeśli działka jest większa niż teren elementarny. Nie ma potrzeby poszukiwania znaczenia pojęcia działki budowlanej w systemie prawa w sytuacji, gdy u.p.z.p. zawiera w art. 2 pkt 12 legalną definicję tego terminu.
Zgodnie natomiast z art. 4 u.g.n. przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (pkt 1), przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (pkt 3).
Według Sądu I instancji nieruchomość gruntowa jest pojęciem szerszym od działki gruntu. Definicja nieruchomości gruntowej nie zawiera ograniczenia w zakresie jej podziału. Wobec powyższego, działki budowlane w rozumieniu u.p.z.p., objęte ustaleniami zaskarżonej uchwały będą nieruchomościami gruntowymi w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.g.n. i mogą zawierać w swoich granicach podzbiór w postaci działki budowlanej, jakim jest teren elementarny, który również jest nieruchomością gruntową. Dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuści, poprzez ustalenie na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, będzie możliwość wydzielenia działek gruntowych w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.g.n., które staną się niepodzieloną, ciągłą częścią powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.
Na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ stanowiący gminy powinien zastosować się do art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przepis ten nakazuje bowiem, aby w planie miejscowym określono obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała spełnia te wymagania. Ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, Rada Gminy określiła parametry działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.g.n. w Rozdziale 6, w § 24 zaskarżonej uchwały.
W ocenie Sądu, nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Przepis ten nakłada obowiązek określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.g.n., procedurę scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne, czyli zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały, na działkach budowlanych. Zgodnie z przywołanym przepisem, dla działek przeznaczonych pod funkcje rolne i leśne, w domyśle inne niż budowlane, nie jest zasadnym przeprowadzenie procesu scalania i podziału, co czyni wywody skarżącego bezprzedmiotowymi. Omawianym działaniem nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
W przekonaniu Sądu I instancji Wojewoda niesłusznie w zaskarżonej uchwale kwestionuje zapis § 26 ust. 1 pkt 2. Rację ma bowiem organ twierdząc, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i są powszechnie obowiązujące na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Wiążą także organ rozpoznający wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Plan miejscowy nie określa jednak zasad wydawania przez zarządców dróg publicznych decyzji umożliwiających umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z utrzymaniem i ochroną dróg, które to zasady określa art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Skoro projekt planu miejscowego winien być zgodny z przepisami odrębnymi (wymóg wynikający z art. 15 ust. 1 u.p.z.p.) to w § 26 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wprowadzono zapisy w myśl przywołanej przepisami prawa procedury lokalizacji w pasie drogowym urządzeń lub obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu.
Plan miejscowy zawiera zatem jedynie wskazanie, że lokalizacja użytkowych obiektów małej architektury służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku oraz innych obiektów stanowiących niezbędne wyposażenie terenu, jak budki telefoniczne, wiaty przystankowe, kosze na odpady, ławki i oświetlenie następuje w miejscach uzgodnionych z zarządcą drogi, co jest stwierdzeniem zgodnym z odrębnymi od u.p.z.p. przepisami. Nie należy przy tym utożsamiać sformułowania "lokalizacja" użytego w planie miejscowym, z decyzją lokalizacyjną wydawaną na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jak to czyni skarżący.
Reasumując sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wywiódł Wojewoda Kujawsko-Pomorski wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- 1) art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne utożsamienie pojęcia działki budowlanej z terenem elementarnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zwanej dalej,,Konstytucją" polegającego na błędnym (bądź braku) określeniu wskaźników i parametrów urbanistycznych należnych do określenia w planie miejscowym,
- 2) § 4 pkt 8 rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że określenie minimalnej powierzchni działki budowlanej w ramach procedury scalenia i podziału nieruchomości nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 3) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nałożenie dodatkowych wymogów, wykraczających poza powszechnie obowiązujące przepisy prawa dopuszczające odstępstwa od ustaleń planu w zakresie zapisu "w miejscach uzgodnionych z zarządcą drogi" nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Sąd rozpoznał skargę kasacyjną w granicach podniesionych zarzutów.
Przystępując do oceny zarzutów, w pierwszej kolejności należy wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przez Radę Gminy Płużnica uchwały z dnia [..] nr [..], istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, a mianowicie materialnoprawną, którą należy rozpatrywać w kontekście zasad sporządzania planu i formalnoprawną, która dotyczy sekwencji czynności podejmowanych przez radę gminy począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.
Pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu nie będzie każde naruszenie zasad lub trybu jego sporządzania, ale tylko takie, które zostanie ocenione jako istotne, a więc takie, które w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia ustaleń planistycznych ewidentnie odmiennych od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności uchwały Nr [..] Rady Gminy Płużnica z dnia [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego części wsi D., P., B., G., W. w Gminie Płużnica nie naruszył przepisów obowiązującego prawa.
Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 pkt 12 u.p.z.p., poprzez błędne utożsamianie pojęcia działki budowlanej z terenem elementarnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP, polegającego na błędnym (bądź braku) określeniu wskaźników i parametrów urbanistycznych należnych do określenia w planie miejscowym.
Rację ma niewątpliwie Sąd I instancji twierdząc, że kontrolowany plan miejscowy ma specyficzny charakter, co wynika zarówno z akt sprawy jak i uzasadnienia uchwały. Obejmuje on bowiem swoim zasięgiem szczególny teren nieruchomości. Cel podjęcia uchwały w przedmiocie planu jest bowiem zbieżny z kierunkami rozwoju gminy i podyktowany był koniecznością lokalizacji na terenie objętym regulacjami uchwały inwestycji celu publicznego, obejmującej budowę dwutorowej elektroenergetycznej linii przesyłowej o napięciu 2x400kV relacji Bydgoszcz – Jasieniec – Grudziądz – Węgrowo. Inwestycja ma przebiegać głównie przez tereny użytkowane rolniczo i dla jego znaczącej części, z uwagi na rodzaj gruntów, nie istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar planu, co dobitnie potwierdza jego rysunek, obejmuje w znacznej mierze niewielkie fragmenty długich, wąskich działek, spośród których zdecydowana większość wykracza w części poza obszar objęty miejscowym planem.
Racjonalne wobec tego było doprecyzowanie pojęcia terenu nieruchomości w celu ograniczenia regulacji przedmiotowego planu wyłącznie do obszaru znajdującego się w jego granicach, zwłaszcza, że według § 1 uchwały plan "obejmuje obszar działek lub ich części położonych w obrębach ewidencyjnych". Utworzenie terenów elementarnych na terenie gruntów rolnych jest całkowicie uzasadnione, ponieważ poza terenem zabudowy zagrodowej oraz terenem wykrojonym z gruntów rolnych pod wspomnianą inwestycję celu publicznego, pozostałe grunty rolne nie wymagają sporządzenia planu. Pod pojęciem terenu elementarnego, który jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, nie został zdefiniowany w żadnym akcie prawnym, uchwałodawca zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 6 uchwały rozumie fragment obszaru objętego planem wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, dla którego sformułowane są ustalenia szczegółowe planu.
Celem wprowadzenia tego pojęcia do uchwały było zatem zwiększenie klarowności i czytelności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz z jej rysunku wynika, że teren elementarny jest działką budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Będzie to zatem nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, dla której w całości nie ma potrzeby sporządzenia planu miejscowego, ale w ramach tej działki istnieje konieczność wydzielenia jej części niezbędnej do zrealizowania celu publicznego – linii energetycznej, jako terenu elementarnego, który również będzie działką budowlaną w myśl art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Trafnie wobec tego ocenił Sąd I instancji, że w takiej sytuacji, przesłanki określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zostaną zrealizowane poprzez określenie powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do terenu elementarnego, jeśli działka jest większa niż teren elementarny.
Skoro w rozpoznawanej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, to nieskuteczny okazał się w związku z tym zarzut naruszania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu Wojewody o naruszeniu § 4 pkt 8 rozporządzenia w zw. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że określenie minimalnej powierzchni działki budowlanej w ramach procedury scalenia i podziału nie stanowi istotnego naruszenia zasad.
Według art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (§ 4 pkt 8 rozporządzenia).
Rację ma niewątpliwie Sąd I instancji twierdząc, że Rada Gminy ustalając w zaskarżonej uchwale zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, określiła parametry działek z poszanowaniem art. 4 pkt 3 u.g.n., stanowiącego, że działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Nieruchomością gruntową w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.g.n. jest z kolei, grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Zestawienie tych definicji uzasadnia konkluzję, że nieruchomość gruntowa jest pojęciem szerszym od działki gruntu. Definicja nieruchomości gruntowej nie zawiera ograniczenia w zakresie jej podziału.
Wobec powyższego, działki budowlane w rozumieniu u.p.z.p., objęte ustaleniami zaskarżonej uchwały będą nieruchomościami gruntowymi w myśl art. 4 pkt 1 u.g.n. i mogą zawierać w swoich granicach podzbiór w postaci działki budowlanej, jakim jest teren elementarny, który również jest nieruchomością gruntową. Dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuści, poprzez ustalenie na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, będzie możliwość wydzielenia działek gruntowych w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.g.n., które staną się niepodzieloną, ciągłą częścią powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Reasumując, nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu wskazywany przez Wojewodę zapis § 24 ust. 1 pkt 2 uchwały.
Nieuzasadniony - w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest także zarzutu skargi kasacyjnej o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., poprzez nałożenie dodatkowych wymogów, wykraczających poza przepisy prawa, które Wojewoda utożsamia z wprowadzeniem do § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały zapisu "w miejscach uzgodnionych z zarządcą drogi". Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że plan miejscowy, co wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. powinien być zgodny z przepisami odrębnymi. Ustalenia planu wiążą organ rozpoznający wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jednak nie określają zasad wydawania decyzji administracyjnych przez zarządców dróg publicznych, umożliwiających umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z utrzymaniem i ochroną dróg jako, że zasady te precyzuje art. 39 ust. 3 o drogach publicznych. Zapis "w miejscach uzgodnionych z zarządcą drogi" jest bez wątpienia powtórzeniem obowiązków wynikających z przepisów odrębnych i taki zabieg legislacyjny należy ocenić jako zbędny, jednak nie naruszający w sposób istotny zasad sporządzania planu, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności uchwały.
Odesłanie do potrzeby uzyskania uzgodnień ma wyłącznie charakter informacyjny dla adresatów uchwały, oczywistym jest natomiast, że postępowanie administracyjne, w ramach którego dojdzie do wydania decyzji administracyjnej unormowane jest we właściwych przepisach prawa, w tym wypadku ustawy o drogach publicznych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.