Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 910/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, zwanego dalej "GDDKiA", pozwolenia na budowę autostrady A2 – odcinek od granicy województw łódzkiego i mazowieckiego od km 411+465,80 do węzła Konotopa (z węgłem) w km 456+239,67, odcinek E km 449+100,00 do km 456+239,67 i nadającej ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności – uchylił decyzję organu I instancji w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołał art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", i stwierdził, że ustawa z dnia 10 kwietna 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.
Nr 80, poz. 721 ze zm.), zwana dalej "specustawą", nie wprowadza w tym względzie żadnych zmian. Zatem nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zasadne było zatem uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego w tej części i umorzenie postępowania w tym zakresie. Organ wskazał, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa. Projekt budowlany jest zgodny z decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z [...] kwietnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2005 r. ustalającą lokalizację autostrady A2 dla odcinka III, przebiegającego przez województwo mazowieckie – od węzła "Tłuste" (m. G.) do węzła "Pruszków" (m. P.) – od km 439+230,00 do km 451+460,75, oraz decyzją z [...] kwietnia 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2005 r., nr [...], ustalającą lokalizację autostrady płatnej A2 dla odcinka IV, przebiegającego przez województwo mazowieckie – od węzła "Pruszków" (m. P.) do węzła "Konotopa" – od km 451+460,75 do km 456+239,67 oraz decyzją Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2004 r. i poprzedzającą ją decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2004 r. ustalającą lokalizację drogi ekspresowej "S8" – Trasy Armii Krajowej – 1 etap realizacji – odcinek: węzeł "Konotopa" – węzeł "Lazurowa"; decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] czerwca 2010 r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie: obiektu mostowego MA-304+PZŚ nad rzeką Utratą w km 43+210 rzeki, w km 449+920,67 drogi, przejście kablem teletechnicznym pod dnem rzeki Utraty w km 43+114 rzeki, stabilizację skarp i dna rzeki Utraty narzutem kamiennym na odcinku od km 43+183 do km 43+239(56 m), Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] sierpnia 2010 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, tj. przebudowę urządzeń melioracji wodnych w ramach realizacji przedsięwzięcia "Autostrada A2 Stryków – Konotopa na odcinku od km 449+100 do km 456+239,67", Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] września 2010 r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dot. realizacji inwestycji "Autostrada A2 Stryków – Konotopa na odcinku od km 449+100 do km 456+239,67", Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010 r., zezwalającą na realizację prac przy zabytku zespole architektoniczno-ogrodniczym [...] w P., związanych z budową odcinka "E" autostrady A2: wykonanie ekranu antywibracyjnego, ustawienie tymczasowego ekranu ochronnego, przebudową sieci gazowej, wybudowanie fragmentu autostrady wraz z elementami wyposażenia – przejściem dla zwierząt, barierkami drogowymi, kolumną alarmową, kanalizacją deszczową, murem oporowym, ekranem akustycznym, ogrodzeniem i zielenią osłonową.
Projekt odpowiada również decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia oraz postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2010 r. Wobec spełnienia wymagań z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nieuwzględnienie w decyzji organu I instancji działki o nr ew. [...] w obszarze oddziaływania inwestycji nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się do zarzutu braku zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosku inwestora o zezwolenie na wykonywanie prac przy zabytku zespole architektoniczno-ogrodniczym [...] w P. i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie nieostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010 r. oraz braku zawieszenia postępowania do chwili ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia spraw toczących się przed Ministrem Infrastruktury o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A2 organ wyjaśnił, że ww. decyzjom nadano rygor natychmiastowej wykonalności i pozostają one w obiegu prawnym.
Ponadto Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia od decyzji z [...] września 2010 r. Tym samym stała się ona ostateczna z dniem 20 grudnia 2010 r. Inwestor uzyskał zatem wymagane pozwolenia, uzgodnienia i opinie innych organów. Organ stwierdził, że decyzje dotyczące ww. inwestycji mogą być weryfikowane w trybach nadzwyczajnych, ale nie jest to powodem do zawieszenia niniejszego postępowania, gdyż nie stanowi zagadnienia wstępnego. Zatem zarzut naruszenia art. 97 § 4 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego był bezzasadny.
Organ stwierdził, że zarzuty dotyczące postępowania przed Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zakończonego decyzją z [...] września 2010 r. pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem nie mogą być oceniane przez organ II instancji w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] lipca 2010 r., organ stwierdził, że nie jest właściwy do jego kontroli.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie [...] wnosząc o jej uchylenie w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez uznanie, że nieuwzględnienie w obszarze oddziaływania obiektu działki [...], na której znajduje się zabytkowy zespół architektoniczno-ogrodniczy [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką [...], przez którą ma przebiegać inwestycja nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia; art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez pominięcie okoliczności, że inwestor rozpoczął prace budowlane przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlane przez uznanie, że wystarczające jest złożenie kompletnego wniosku zgodnie z ww. przepisami dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę niezależnie od jego sprzeczności z innymi przepisami prawa oraz art. 138 w zw. z art. 144 i 142 K.p.a. przez nierozpoznanie zarzutów do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2010 r. o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia i uznanie, że organ nie jest właściwy do jego badania, pomimo że jest to postanowienie wpadkowe do postępowania o pozwoleniu na budowę i nie służy na nie zażalenie.
Naruszenie art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) i art. 5 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie sprzeczności decyzji oraz wniosku inwestora z ww. przepisami, wskutek którego zniszczeniu ulegnie część zespołu [...], a pozostała część odniesie uszczerbek prowadzący do unicestwienia jego funkcji produkcyjnej stanowiącej wartość zabytkową.
Wyrokiem z 20 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1471/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił powyższą skargę i uchylił zaskarżoną decyzję GINB z [...] kwietnia 2011 r. w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11, uchylił zaskarżony ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewłaściwie ocenił stan faktyczny sprawy i nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z zebranego materiału dowodowego celem ustalenia, czy zostało naruszone prawo materialne.
W szczególności, jako niezrozumiałe NSA wskazał ażeby organ odwoławczy rozważał na zarzut innej strony, czy właściciele działki nr [...] powinni brać udział w postępowaniu. NSA podniósł, że to strona, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym ma prawo podnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. NSA wskazał, że Sąd rozstrzygający sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, nie ma podstaw do podnoszenia niejako z urzędu, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem NSA także fakt rozpoczęcia robót, czy to w dniu w którym na placu budowy znajdowały się maszyny budowlane, czy też później, co wynika z zapisów w dzienniku budowy, nie ma w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia.
NSA wskazał, że kwestia zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy jest tylko częściowo zasadna. Możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego (tak jak w niniejszej sprawie) pozwolenie na budowę w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 ww. ustawy są w pewnym zakresie ograniczone. Organ nie może bowiem wchodzić w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji.
Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że organ architektoniczno-budowlany tylko przy wykazaniu przez stronę postępowania bardzo istotnych błędów w postępowaniu przed organami badającymi oddziaływanie inwestycji na środowisko mógłby wstrzymać się z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do ewentualnego wyjaśnienia zarzutów, nie może natomiast zastępować merytorycznie takiego organu i modyfikować decyzji czy też postanowienia, a tym bardziej wydawać mu zaleceń odnośnie prowadzonego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji powinien w takim wypadku ocenić przedstawione w skardze zarzuty dotyczące postanowienia z [...] września 2010 r. mając na uwadze cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności treść decyzji organu I instancji w części odnoszącej się do oddziaływania inwestycji na środowisko oraz wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odpowiednie części uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2008 r. i z [...] czerwca 2009 r. oraz postanowienia z [...] września 2009 r.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 910/12, oddalając skargę wskazał, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawartą w wyroku z 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11, wydanym w następstwie skargi kasacyjnej strony skarżącej.
Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt sprawy wynika, że decyzje o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji zostały wydane w 2005 r. W kontrolowanej sprawie znajdowały zatem zastosowanie przepisy specustawy w wersji obowiązującej przed 10 września 2008 r.
Stosownie do ww. przepisów obowiązkiem organu w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w art. 32 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przywołując treść tych przepisów Sąd stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie wymogi z art. 32 ust. 1 i ust. 4, a organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu, projekt budowlany jest zgodny z decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z [...] kwietnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2005 r. ustalającą lokalizację autostrady A2 dla odcinka III, decyzją z [...] kwietnia 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2005r nr [...] ustalającą lokalizację autostrady płatnej A2 dla odcinka IV, decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2004 r. ustalającą lokalizację drogi ekspresowej "S8" – Trasy Armii Krajowej – 1 etap realizacji – odcinek: węzeł "Konotopa" – węzeł "Lazurowa", decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] czerwca 2010 r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie: obiektu mostowego MA-304+PZŚ nad rzeką Utratą w km 43+210 rzeki, w km 449+920,67 drogi, decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] sierpnia 2010 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, decyzją z Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] września 2010 r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dot. realizacji inwestycji "Autostrada A2 Stryków – Konotopa na odcinku od km 449+100 do km 456+239,67", decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010 r., zezwalającą na realizację prac przy zabytku zespole architektoniczno-ogrodniczym [...] w P., związanych z budową odcinka "E" autostrady A2: Projekt odpowiada również decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia oraz postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2010 r.
W ocenie Sądu, wobec spełnienia wymagań z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy organ zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutów skargi, a w szczególności naruszenia art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego dotyczącego nie uwzględnienia w obszarze oddziaływania autostrady działki nr [...], na której znajduje się zabytkowy zespół architektoniczno-ogrodniczy [...], bezpośrednio sąsiadujący z działką [...], przez którą ma przebiegać inwestycja podkreślił, że w tej kwestii wiążące są dla Sądu wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że niezrozumiałym jest ażeby organ odwoławczy rozważał na zarzut innej strony, czy właściciele działki nr [...] powinni brać udział w postępowaniu. Wskazał, iż to strona, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym ma prawo podnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że "tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu.
Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a." NSA zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie właściciele działki nr [...] nie podnosili takiego zarzutu, a przynajmniej brak jest jakiejkolwiek w tym zakresie informacji w aktach sprawy. Z powyższego względu, zarzut dotyczący nie uwzględnienia w obszarze oddziaływania autostrady działki nr [...] nie mógł zostać uwzględniony.
Sąd podzielił za Naczelnym Sądem Administracyjnym ustalenie, że nie ma w sprawie żadnego znaczenia kwestia badania, czy inwestor wykonał prace przygotowawcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, opierając się przy tym na oświadczeniu K.M. z dnia 20 grudnia 2012 r., że "5 października 2010 r. na terenie budowy widział maszyny budowlane". Bowiem, jak wynika z zapisów w dzienniku budowy, roboty budowlane rozpoczęły się w dniu 13 października 2010 r. Fakt, że na placu budowy znajdowały się maszyny budowlane nie oznacza, że roboty budowlane tego dnia były rozpoczęte. Rozpoczęcie budowy następuje jedynie w przypadku wykonania prac przygotowawczych wymienionych w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego i tylko na terenie budowy, o którym mowa w art. 3 pkt 10 Prawa budowlanego. Samo ustawienie maszyn budowlanych na terenie budowy, czy usunięcie skarp po drzewach, nie może zatem stanowić o rozpoczęciu budowy, w rozumieniu ww. art. 41 ust. 2 ww. ustawy.
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżące Stowarzyszenie kwestii nierozpoznania zarzutów zgłoszonych do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., zwanego dalej "RDOŚ", z [...] września 2010 r. o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia, Sąd wskazał, że zarzut ten jest także bezzasadny. Sąd wskazał, że decyzje organów w przedmiocie pozwolenia budowlanego miały swoje oparcie także w treści art. 93 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową". To właśnie w tym przepisie określona została relacja między (w znacznej mierze autonomicznymi) postępowaniami, prowadzonymi w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a postępowaniem w przedmiocie pozwolenia budowlanego.
Organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, uwzględnia warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oraz postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Sąd podkreślił, że organ nie ocenia ponownie przesłanek, które doprowadziły do wydania wskazanej wyżej decyzji środowiskowej oraz postanowienia uzgadniającego. Wprawdzie treść przepisu art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej wyklucza do postanowień w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia obowiązywanie rozwiązań wynikających z art. 106 § 3, 5 i 6 K.p.a., w następstwie czego na przedmiotowe postanowienia nie będzie przysługiwała możliwość wniesienia zażalenia, nie oznacza to jednak, że strona posiadająca interes prawny nie będzie miała możliwości kwestionowania prawidłowości ich wydania. Błędy popełnione na tym etapie postępowania mogą bowiem zgodnie z ogólnymi regułami być przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w jednej ze spraw wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy środowiskowej. Istotą takiej kontroli będzie jednak wykazanie błędów, które by powodowały, iż wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja o pozwoleniu na budowę, byłaby niezgodna z przepisami prawa.
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd wskazał, że w decyzji organu odwoławczego jest odniesienie do postanowienia RDOŚ z [...] września 2010 r. o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wyraźnie stwierdził, że inwestycja ma być wykonana zgodnie z decyzją z [...] czerwca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji oraz postanowieniem z [...] września 2010 r. o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wskazał więc, że akceptuje wszelkie warunki określone w postanowieniu, tym bardziej, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2010 r. bardzo szczegółowo odnosi się do kwestii podnoszonych już na etapie konsultacji społecznych przez Stowarzyszenie [...] przed wydaniem przez organ postanowienia z [...] września 2010 r.
Ponadto Sąd zaznaczył, że to w związku z wnioskiem inwestora o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poinformowano w drodze obwieszczeń lokalną społeczność o prowadzonym postępowaniu środowiskowym, o możliwości zapoznania się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko, o możliwości składania uwag i wniosków, miejscu ich składania oraz organie właściwym do ich rozpatrzenia. Jednocześnie organ poinformował o terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa w przedmiotowej sprawie. Sąd stwierdził zatem, że w niniejszym postępowaniu organ zapewnił udział stronom postępowania, zgodnie z art. 24 ust. 3 specustawy, zawiadamiając strony w drodze obwieszczeń.
Natomiast wszystkie uwagi i wnioski zgłoszone przez uczestników rozprawy w formie pisemnej, elektronicznej i ustnej do protokołu i które wpłynęły od 6 sierpnia 2010 r. do 26 sierpnia 2010 r. do wyłożonego raportu oddziaływania na środowisko, zostały przekazane do RDOŚ.
W ocenie Sądu, organy uzgadniające dokonały analizy wszelkich zgłoszonych zarzutów w sprawie, co potwierdza materiał zgromadzony w aktach sprawy. W szczególności odniosły się do uwag zgłaszanych przez właścicieli działek w P. – [...] i O. [...] i [...] przy ul. [...], [...] wzdłuż planowanej autostardy A2 od strony północnej, reprezentowanych przez M.M. W postanowieniu uzgadniającym realizację przedsięwzięcia RDOŚ odniósł się do zgłaszanych uwag, stwierdzając, że "po przeanalizowaniu problemu, stwierdza się, że zmiana funkcji ekranu akustycznego z izolacyjno-pochłaniającego na wyłącznie izolacyjny przeźroczysty pogorszy klimat akustyczny chronionego obszaru i całkowicie zmieni zasięg oddziaływania autostrady na sąsiednie tereny, szczególnie po prawej stronie. Wystąpi konieczność podwyższenia ekranów po prawej stronie autostrady, co jest nie uzasadnione ekonomicznie i techniczne. Z informacji jakie posiada organ wynika, że wprowadzenie na przedmiotowym odcinku ekranów w układzie przeźroczysty-pochłaniający w proporcji 50:50 również nie spełni założonych dla tego typu urządzeń ochrony środowiska wymagań ochrony akustycznej. Z tego względu organ nie uwzględnił wniosku.
Sąd wskazał, że możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 ustawy środowiskowej są w pewnym zakresie ograniczone. Organ nie może wchodzić sam w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Dlatego też organ architektoniczno-budowlany tylko przy wykazaniu przez stronę postępowania bardzo istotnych błędów w postępowaniu przed organami badającymi oddziaływanie inwestycji na środowisko mógłby wstrzymać się z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do ewentualnego wyjaśnienia zarzutów, nie może natomiast zastępować merytorycznie takiego organu i modyfikować decyzji czy też postanowienia, a tym bardziej wydawać mu zaleceń odnośnie prowadzonego postępowania.
W ocenie Sądu, organ odniósł się także do wniosku Stowarzyszenia o zawieszenie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę do czasu ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawach toczących się przed Ministrem Infrastruktury dotyczących wznowienie postępowania i uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A2. W postanowieniu z [...] września 2010 r. RDOŚ stwierdził, że kwestia ta nie dotyczy postępowania uzgadniającego i nie uwzględnił wniosku.
Zdaniem Sądu, słusznie organ stwierdził, że nie było podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, gdy decyzje lokalizacyjne pozostają wciąż w obiegu prawnym i Minister Infrastruktury wydał postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Ponadto inwestor przedłożył decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010 r. znak: [...] zezwalającą na realizację prac związanych z budową odcinka "E" autostrady A 2 zgodnie z zakresem przedstawionym we wniosku, a powyższa decyzja Konserwatora Zabytków posiadała rygor natychmiastowej wykonalności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) Sąd wskazał należy, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji swej wskazał, że "ze względu na znaczenie inwestycji w skali całego kraju dopuszcza się realizację na Terenie zabytkowego założenia, mimo ingerencji w jego strukturę. Stwierdzono, że wymienione we wniosku prace budowlane nie kolidują ze znajdującymi się na terenie obiektami wyszczególnionymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków. W bezpośrednim sąsiedztwie ceglanego muru izolacyjnego, który znajdzie się najbliżej pasma autostrady, przewidziano wykonanie umieszczonego pod ziemią ekranu antywibracyjnego w celu ochrony zabytkowego obiektu przed drganiami powstającymi w trakcie prowadzenia prac. Po ich zakończeniu ma pozostać w gruncie jako dodatkowe zabezpieczenie przed drganiami".
Zdaniem Sądu, wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w tym zakresie nie dopuszcza jakiegokolwiek uznania przy wydawaniu pozwolenia na budowę.
Ponadto Sąd dodał, że rozwiązania zawarte w specustawie mają charakter szczególny i polegają na odmienności zawartych w niej regulacji prawnych wobec innych obowiązujących aktów prawnych tej samej rangi normatywnej. Jeśli zatem specustawa określa wymogi niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji drogowej, to ich spełnienie obliguje właściwy organ do wydania stosownej decyzji bez potrzeby dokonywania dodatkowej analizy zgodności zastosowanych regulacji, w tym przypadku z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 5 Konstytucji RP, skoro inwestor przedstawił decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010 r. zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności zezwalająca na realizację ww. robót budowlanych.
Sąd podkreślił, że także decyzja organu I instancji opatrzona była rygorem natychmiastowej wykonalności, uprawniającym inwestora – wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, do niezwłocznego podjęcia robót budowlanych, pomimo że decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2010 r. o pozwoleniu na budowę autostrady nie była ostateczna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożyło Stowarzyszenie [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że wobec spełnienia wymagań określonych tymi przepisami organ zobligowany jest do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie bada sprzeczności wniosku i objętego nim projektu z innymi przepisami prawa; oraz – art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 5 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie sprzeczności wydanej decyzji oraz wniosku inwestora z konstytucyjną zasadą ochrony dziedzictwa narodowego oraz dyrektywami działań organów administracji wyłącznie w celu ochrony zabytków, a nie ich unicestwienia oraz uznanie, że jeśli specustawa określa wymogi niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji drogowej to ich spełnienie obliguje właściwy organ do wydania stosownej decyzji bez potrzeby dokonywania dodatkowej analizy zgodności zastosowanych regulacji, w tym powyższego przepisu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz Konstytucji.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarzonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. – art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 134 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 142 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. i art. 78 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. a także art. 90 ust. 1, 3 i 4, art. 93 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 a, c, d i ust. 2 ustawy środowiskowej, przez brak należytego skontrolowania przez Sąd zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i uznanie, że organy uzgadniające dokonały analizy wszelkich zgłoszonych zarzutów w sprawie i nie było podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego Stowarzyszenia, mimo że analiza ta miała charakter wyłącznie deklaratywny, a nie rzeczywisty, a RDOŚ nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego pomijając wnioski dowodowe Stowarzyszenia w zakresie opinii biegłego jak również pominął treść załączniku nr 1 do pisma z 1 kwietnia 2010 r Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W., nie rozważył wszechstronnie zebranego materiału i nie wskazał jak zabezpieczyć zabytek negatywnymi imisjami oraz utratą funkcji produkcyjnej, zaś organ drugiej instancji nie rozpatrzył i nie odniósł się do poszczególnych zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu RDOŚ w W. z [...] września 2010 r., znak. [...], przez przyjęcie, że organowi odwoławczemu nie przysługują żadne czynności kontrolne względem orzeczeń RDOŚ, poza możliwością wstrzymania wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu wyjaśnienia zarzutów oraz w konsekwencji przez błędne oddalenie skargi mimo naruszeń przez organy administracyjne powyższych przepisów prawa; oraz – art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niejasność uzasadnienia w zakresie dotyczącym zasad kontroli instancyjnej postanowienia RDOŚ przez organ II instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej więc kolejności wymagają odniesienia się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub subsumcji stanu faktycznego, tj. do zastosowanego przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego.
Wbrew stanowisku strony skarżącej Sąd I instancji nie dopuścił się w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten zawiera normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcję sądów administracyjnych polegającą na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę, z uwzględnieniem innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem, co jednak nie miało miejsca.
Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 142, art. 15 k.p.a. i art. 78 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 107 § 1 i 3 i art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. oraz art. 90 ust. 1, 3 i 4, art. 93 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 a, c, d i ust. 2 ustawy środowiskowej. Przedstawiając powyższe zarzuty skarżące Stowarzyszenie wywodziło, że argumentacja skierowana przeciwko postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia winna być rozpoznana przez organ II instancji wraz z odwołaniem, a odmowa rozpatrzenia sprawy w tym zakresie przez organ odwoławczy narusza podstawowe zasady procedury oraz zasady konstytucyjne, w tym zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Jednocześnie skarżące Stowrzyszenie podkeśliło, że Sąd I instrancji nie dokonując należytej kontroli zaskarzonej decyzji pod względem zgodności z prawem, uznał, że organ uzgadniający dokonał analizy wszelkich zarzutów sprawie. W rzeczywistości, zdaniem skarżącego kasacyjnie, doszło do analizy deklaratywnej, a nie rzeczywistej, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zgromadził wystarczającwego materiału dowodowego pomijając wnioski dowodowe Stowarzyszenia z akresu opinii biegłego oraz treści załącznika nr 1 do pisma z 1 kwietnia 2010 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przez co nie wskazał jak zabezpieczyć zabytek negatywnymi imisjami oraz utratą funkcji produkcyjnej.
Odnosząc się do przedstawionych problemów należy przede wszystkim ustalić charakter prawny postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w aspekcie skutków, jakie wywołuje ono w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozowlenia na budowę. Zgodnie z art. 92 i art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej postanowienie wiąże organ właściwy do wydania m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1), a organ, wydając taką decyzję, musi uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone w postanowieniu, o ktorym mowa w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, z możliwością nałożenia określonych obowiązków lub czynności, o ktorych mowa w ust. 2 i 3 tego przepisu. Wydanie tego postanowienia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych. Konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym merytoryczny charakter takiego postanowienia.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej badanie zgodności projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środoiwiska, w szczegolności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy środowiskowej. Użycie zwrotu "w szczegolności" oraz uwzględnienie treści art. 92 i 93 ww. ustawy nakazuje dokonanie powyższego badania także w odniesieniu do postanowienia, o ktorym mowa w art. 90 ust.
1. Zgodnie z treścią art. 90 ust. 8 tej ustawy postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne, co wynika z wyłączenia stosowania art. 106 § 5 k.p.a. Możliwość kwestionowania tego postanowienia istnieje w odwołaniu od decyzji organu I instancji zgodnie z art. 142 k.p.a.
Takie stanowisko, w ramach wskazań prawnych, przedstawił Naczelny Sąd Administraycjny w niniejszej sprawie wydając wyrok w dniu 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11, uchylający poprzedni wyrok Wojewodzkiego Sądu Administraycjnego w Warszawie i przekazujący sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wówczas, że istotą takiej kontroli będzie wykazanie istotnych błędów, ktore by powodowały, iż wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby niezgodna z przepisami prawa. Przy czym dokonując tej kontroli organ architektoniczno-budowlany nie może wchodzić w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdzialanie organów w ramach swoich kompetencji.
Przyjmując i podzielając powyższe wskazanie prawne Sąd I instancji dokonał kontroli postanowienia z [...] września 2010 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzgadniającego realizację przedsięwzięcia i stwierdził, że organ uzgadniający przeanalizował wszelkie zgłoszone zarzuty w sprawie. Wskazał, że wydanie tego postanowienia poprzedzone było wnioskiem inwestora o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Lokalną społeczność poinformowano w drodze obwieszczeń o prowadzonym postępowaniu środowiskowym, o możliwości zapoznania się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko, o możliwości i miejscu składania uwag i wniosków. Wszelkie uwagi i wnioski do raportu zgłoszone przez uczestników rozprawy i w terminie wskazanym przez organ, zostały przekazane organowi uzgadniającemu. Zachowano zatem stosowną procedurę.
Zarzuty zgłoszone przez skarżące Stowarzyszenie w postępowaniu uzgadniającym zostały omówione przez organ I instancji. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy ustalił, iż kontrolowana przez niego decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest zgodna zarówno z postanowieniem uzgadniającym realizację przedsięwzięcia, jak i z decyzją z [...] czerwca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji oraz z decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010 r. zezwalającą na realizację prac przy zabytku.
Powyższe ustalenia dokonane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, zaakceptowane przez Sąd I instancji, znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Skarżące Stowarzyszenie już na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, a które to rozstrzygnięcie poprzedzało wydanie decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, podnosiło potrzebę ochrony zabytkowego kompleksu ogrodów [...] oraz wpływu skażonego powietrza na otaczające środowisko, w szczególności emisji pyłu PM 10.
Stwierdzić trzeba, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach podlegała odrębnemu zaskarżeniu i wydana była w konsekwencji weryfikacji raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Te same zarzuty Stowarzyszenia zostały podniesione w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia uzgadniającego realizację przedsięwzięcia. Stwierdzenie Sądu I instancji, że organ uzgadniający dokonał analizy wszelkich zgłoszonych zarzutów w sprawie jest prawidłowe i potwierdzone materiałem zgromadzonym w aktach sprawy, w tym treścią postanowienia z [...] września 2010 r., odnoszącą się do oceny ponownego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Należy podnieść, że Sąd I instancji dokonując analizy tego postanowienia uczynił to w granicach danej sprawy zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji braku należytej kontroli nad zaskarżoną decyzją. Zarzuty jakie podniosło skarżące Stowarzyszenie w odwołaniu od decyzji I instancji, w odniesieniu do postanowienia z [...] września 2010 r., wiązały się z negowaniem oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dokonanej przez organ uzgadniający i wnioskowaniem o poprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu, zdaniem odwołującego, dokonanie prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na zabytek w postaci zespołu architektoniczno-ogrodniczego [...] w P. oraz oddziaływania na zanieczyszczenie powietrza, w tym oddziaływania tlenków azotu.
Były to zarzuty związane z merytorycznym rozstrzyganiem organu uzgadniającego. Słusznie zatem organ II instancji podsumował te zarzuty stwierdzeniem, że odnoszą się do zakresu działania organu uzgadniającego. Stanowisko to, aczkolwiek jednozdaniowe i niepełne jak na kontrolę instancyjną, nie uchybiło przepisom prawa w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy, zważywszy, że w niniejszej sprawie ochrona zabytkowego zespołu architektoniczno-ogrodowego [...] oraz ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami była przedmiotem szerszej uwagi organu I instancni, jak też kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygania przez organ środowiskowy w decyzji z [...] czerwca 2009 r. wydanej przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2008 r., wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a więc decyzjach podlegających kontroli w normalnym trybie zaskarżenia (w tej sprawie zapadł też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1603/09 – oddalający skargę i Naczelnego Sądu Administraycjnego z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1807/10 – oddalający skargę kasacyjną), co nie uszło uwadze Sądu I instancji.
Stwierdzenie organu II instancji, że ww. zarzuty skarżącego Stowarzyszenia odnoszą się do przedmiotu rozstrzygania przez organ uzgadniający było, wbrew stanowisku Stowarzyszenia, odniesieniem się do tych zarzutów mimo swoistego uproszczenia wypowiedzi. Odniesienie to wiązało się ze skomplikowaną, wyżej odmówioną, relacją przepisów ustawy środowiskowej, z jednej strony wiążących organy architektoniczno-budowlane ustaleniami postanowienia uzgadniającego (art. 92 i art. 93 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1), a z drugiej strony, przez wyłączenie zażalenia od tego postanowienia (art. 90 ust. 8), przeniesieniem zarzutów dotyczących tego rozstrzygnięcia do odwołania jako środka zaskarżenia decyzji organu architektoniczno-budowlanego I instancji zgodnie z art. 142 k.p.a. Stanowiska organu II instancji, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, po szczegółowej analizie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, nie można uznać jako pozbawienia Stowarzyszenia prawa do dwuinstancyjnego postepowania administracyjnego.
Organ odwoławczy administracji architektoniczno-budowlanej zaakcentował uwzględnienie wszystkich zaleceń wynikających z postanowienia uzgodnieniowego i wskazał na istnienie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] wrzesnia 2010 r. zezwalającej na wykonanie robót przy tym zabytku, z uwzględnieniem zabezpieczeń przewidzianych przez inwestora, wskazanych również w postanowieniu uzgodnieniowym. Analiza Sądu I instancji, stwiedzająca odniesienie się przez organ uzgadniający w postanowieniu z [...] września 2010 r. do wszystkicj zarzutów Stowarzyszenia podnoszonych w postępowaniu uzgadniającym potwierdziła prawidłowość postępowania w sprawie.
Zarzuty skarżącego kasacyjnie, że były to kontrole bezkrytyczne, nie są uprawnione. Podkreślić należy, że treść postanowienia uzgadniającego odnosząca się do ochrony zabytku w postaci zespołu architektoniczno-ogrodowego [...] jest uzupełniona stanowiskiem Mazowieckiego Konserwatora Zabytków pozwalającym na roboty przy zabytku z wykonaniem zabezpieczeń określonych w jego decyzji z [...] września 2010 r. Wskazać należy, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w myśl art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) jest organem wyspecjalizowanym i samodzielnie, bez potrzeby odwoływania się w każdym prowadzonym przez niego postepowaniu do opinii specjalistów (których opiniami nie jest związany) jest uprawniony do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Organ uzgadniający w uzasadnieniu postanowienia z [...] września 2010 r. wskazywał na zgodę Mazowieckiego Konserwatora Zabytków na działanie objęte przez niego tym postanowieniem.
Nieuprawniony jest zatem zarzut kasacyjny, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w powiązaniu z zasadami konstytucyjnymi oraz przepisami ustawy środowiskowej i w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej w ww. sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Nieuprawniony też jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niejasność uzasadnienia w zakresie dotyczącym zasad kontroli instancyjnej postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przez organ II instancji. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie określone przez art. 141 § 4 p.p.s.a. części składowe. Wymieniony przepis określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest przepisem o charakterze formalnym, o jego naruszeniu można mowić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opisu stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). Aby mógł on stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie nie można przyjąć aby uzasadnienie dotknięte było jakąkolwiek wadą, która powodowałaby konieczność uchylenia uzasadnionego w ten sposób i zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku.
Jest ono jasne, wskazujące na przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko, a ponadto wynika z niego, że Sąd I instancji wydał wyrok uwzględniając wskazania dotyczące dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sąd Administraycjnego z 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11. Zarzut skarżącego Stowarzyszenia o niejasności stanowiska w przedmiocie kontroli postanowienia uzgadniającego nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko to w sposób pełny, przyjęty za Naczelnym Sądem Administracyjnym, zostało przedstawione w sprawie. Sąd wskazał zarówno na wiążącą moc postanowienia, jak i możliwość i zakres podniesienia w stosunku do niego zarzutów w odwołaniu od decyzji organu architektoniczno-budowlanego. Twierdzenie Sądu I instancji o konieczności powstrzymania się z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia zarzutów merytorycznych podnoszonych w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczyło całego postępowania, tj w obu instancjach, przed organami architektoniczno-budowlanymi, a nie tylko postępowania odwoławczego, jak interpretuje to skarżący kasacyjnie.
Okoliczność ta nie może motywować zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem powoływanie się na taki argument nie może służyć podważeniu zakresu dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności.
Nie jest uprawniony zarzut naruszenia prawa materialnego z art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez niewłaścią wykładnię, gdyż uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się w istocie do podważenia dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych oraz oceny dowodów, na podstawie których został ustalony ten stan faktyczny. W ocenie skarżacego naruszenie powyższych przepisów prawa materialnego polegało na braku samodzielnego zbadania przez organ architektoniczno-budowlany, czy projekt budowlany należycie chroni zabytek wpisany do rejestru zabytków zgodnie z zasadą konstytucyjną z art. 5 Konstytucji RP oraz zgodnie z unormowanami art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i poprzestaniu na stwierdzeniu wykonania formalnego obowiązku dołączenia decyzji Konserwatora Zabytków zezwalającej na wykonanie robot budowlanych oraz postanowienia uzgadniającego Regionalnego Dyrektora Ochrony Zabytków.
W uzasadnieniu powyższego zarzutu kasacyjnego mieści się również nieuprawniony zarzut naruszenia prawa materialnego z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie w sprawie przez organ wydający zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie tych zarzutów sprowadza się do podważenia treści przepisu art. 39 Prawa budowlanego nakazującego uzyskanie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków (a takim jest też zspół architektoniczno-ogrodowy [...], składający się również z obiektów budowlanych), wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nie uwzględnia treści art. 36 i art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z ktorych wynika, że wyspecjalizowany i samodzielny organ, jakim jest wojewódzki konserwator zabytków, wydaje w postępowaniu o chrakterze autonomicznym zgodę na roboty budowlane przy zabytku. Zgoda ta ma formę decyzji administracyjnej kontrolowanej w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Decyzja ta o charakterze ostatecznym ma moc wiążącą zarówno z art. 16 k.p.a. jak i w przypadku organów architektoniczno-budowlanych zatwierdzających projekt budowlany i wydających pozwolenie na budowę z art. 39 w zw. z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.
Nieuwzględnienie przez skarżacego kasacyjnie treści wskazanych przepisów i w rzeczywistości kwestionowanie udzielonej zgody przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w decyzji z [...] września 2010 r. nie może prowadzić do skutecznego podniesienia naruszenia prawa materialnego. Podobnie rzecz się ma w przypadku braku skutecznego podważenia przepisów postępowania związanych z wydaniem wiążącego w myśl art. 92 ustawy środowiskowej, postanowienia uzgodnieniowego z [...] września 2010 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 1 podpunkt d to w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięca na zabytki. Nie można skutecznie stawiać w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, uzasadniając go błędnym ustaleniem przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy.
Odnosząc się jeszcze do naruszenia prawa materialnego z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz naruszenia art. 5 Konstytucji przez brak ich zastosowania wskazać należy, że przepisy ustawy o ochronie zabytków są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Prawa budowlanego. Prawo budowlane odsyła do ich wcześniejszego zastosowania i wiąże rozwiązania prawne w zależności od treści rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego. Wbrew zarzutom skarżącego Stowarzyszenia ochrona zabytków przewidziana w art. 5 Konstytucji RP, zapisana w preambule Konstytucji, nie jest prawem absolutnym.Wymieniony art.5 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Konieczne jest wzajemne harmonizowanie ochrony zabytków z innymi zasadami, normami i wartościami prawnymi. W określonych sytuacjach ochrona zabytków podlega ograniczeniu, tak samo jak i inne wartości (w tym nawet prawa i wolności obywatelskie, prawo własności i inne prawa majątkowe).
Świadczy o tym treść art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dopuszczająca pewne ingerencje przy uprzednim uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, np.: prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, dokonywanie podziału zabytku nieruchomego, umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, zmianę przeznaczenia zabytku lub sposobu korzystania z tego zabytku, przemieszczanie zabytku nieruchomego. Już takie działania powodują, że nie zawsze dla przyszłych pokoleń zabytek pozostanie w stanie nienaruszonym, co podnosi skarżacy, nie uwzględniając treści samej ustawy, a tym bardziej wyższych wartości wynikających z systemu prawa. Uzasadnienie decyzji Mazowieckiego Wojewózkiego Konsetwatora Zabytków wskazywało, że wybudowanie autostrady leży w interesie społecznym, gospodarczym kraju i stanowi istotny element układu drogowego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administraycjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.