Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] działając na podstawie 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "[...]" od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako GDDKiA) pozwolenia na budowę autostrady [...] - odcinek od granicy województw [...] i [...] od km 411+465,80 do węzła [...] (z węgłem) w km 456+239,67, odcinek [...] km 449+100,00 do km 456+239,67 i nadającej w/w decyzji rygor natychmiastowej wykonalności - uchylił decyzję organu I instancji w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ powołał art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623, ze zm., dalej jako Prawo budowlane) i stwierdził, że ustawa z 10 kwietna 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 721 ze zm., dalej jako "specustawa"), nie wprowadza w tym względzie żadnych zmian. Zatem nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zasadne było zatem uchylenie decyzji Wojewody [...] w tej części i umorzenie postępowania w tym zakresie. Organ wskazał, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa. Projekt budowlany jest zgodny z decyzją Ministra Transportu i Budownictwa: z [...] kwietnia 2006r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2005r. ustalającą lokalizację autostrady [...] dla odcinka III, przebiegającego przez województwo [...] - od węzła "[...]" (m. [...]) do węzła "[...]" (m, [...]) - od km 439+230,00 do km 451+460, 75, oraz decyzją z [...] kwietnia 2006r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r nr [...] ustalającą lokalizację autostrady płatnej [...] dla odcinka IV, przebiegającego przez województwo [...]- od węzła "[...]" (m. [...]) do węzła "[...]" - od km 451+460,75 do km 456+239,67 oraz decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004r. i poprzedzającą ją decyzją Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 2004r. ustalającą lokalizację drogi ekspresowej "[...]" - Trasy [...] - 1 etap realizacji - odcinek: węzeł "[...]" - węzeł "[...]"; decyzją Marszałka Województwa [...]z dnia [...]czerwca 2010r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie: obiektu mostowego [...] nad rzeką [...] w km 43+210 rzeki, w km 449+920,67 drogi, przejście kablem teletechnicznym pod dnem rzeki [...] w km 43+114 rzeki, stabilizację skarp i dna rzeki [...] narzutem kamiennym na odcinku od km 43+183 do km 43+239(56 m), Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, tj., przebudowę urządzeń melioracji wodnych w ramach realizacji przedsięwzięcia "Autostrada [...]-[...] na odcinku od km 449+100 do km 456+239,67", Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2010r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dot. realizacji inwestycji "Autostrada [...] - [...] na odcinku od km 449+100 do km 456+239,67", [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010r., zezwalającą na realizację prac przy zabytku zespole architektoniczno - ogrodniczym [...] w [...], związanych z budową odcinka "[...]" autostrady [...]: wykonanie ekranu antywibracyjnego, ustawienie tymczasowego ekranu ochronnego, przebudową sieci gazowej, wybudowanie fragmentu autostrady wraz z elementami wyposażenia - przejściem dla zwierząt, barierkami drogowymi, kolumną alarmową, kanalizacją deszczową, murem oporowym, ekranem akustycznym, ogrodzeniem i zielenią osłonową.
Projekt odpowiada również decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia oraz postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010r. Wobec spełnienia wymagań z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nieuwzględnienie w decyzji organu I instancji działki o nr ew. [...] w obszarze oddziaływania inwestycji nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się do zarzutu braku zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosku inwestora o zezwolenie na wykonywanie prac przy zabytku zespole architektoniczno-ogrodniczym [...] w v i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie nieostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010r. oraz braku zawieszenia postępowania do chwili ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia spraw toczących się przed Ministrem Infrastruktury o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] organ wyjaśnił, że w/w decyzjom nadano rygor natychmiastowej wykonalności i pozostają one w obiegu prawnym.
Ponadto Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r. stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia od decyzji z dnia [...] września 2010r. Tym samym stała się ona ostateczna z dnia 20 grudnia 2010r. Inwestor uzyskał zatem wymagane pozwolenia, uzgodnienia i opinie innych organów. Organ stwierdził, że decyzje dotyczące w/w inwestycji mogą być weryfikowane w trybach nadzwyczajnych, ale nie jest to powodem do zawieszenia niniejszego postępowania, gdyż nie stanowi zagadnienia wstępnego. Zatem zarzut naruszenia art., 97 § 4 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego był bezzasadny.
Organ stwierdził, że zarzuty dotyczące postępowania przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zakończonego decyzją z dnia [...] września 2010r. pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem nie mogą być oceniane przez organ II instancji w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2010r., organ stwierdził, że nie jest właściwy do jego kontroli.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie "[...]" wnosząc o jej uchylenie w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 28 k.p.a, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez uznanie, że nieuwzględnienie w obszarze oddziaływania obiektu działki [...]na której znajduje się zabytkowy zespół architektoniczno - ogrodniczy [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką [...], przez którą ma przebiegać inwestycja nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia; art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez pominięcie okoliczności, że inwestor rozpoczął prace budowlane przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlane przez uznanie, że wystarczające jest złożenie kompletnego wniosku zgodnie z w/w przepisami dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę niezależnie od jego sprzeczności z innymi przepisami prawa oraz art. 138 w zw. z art. 144 i 142 k.p.a. przez nierozpoznanie zarzutów do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010r. o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia i uznanie, że organ nie jest właściwy do jego badania pomimo, iż jest to postanowienie wpadkowe do postępowania o pozwoleniu na budowę i nie służy na nie zażalenie.
Naruszenie art. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) i art. 5 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie sprzeczności decyzji oraz wniosku inwestora z ww. przepisami, wskutek którego zniszczeniu ulegnie część zespołu [...], a pozostała część odniesie uszczerbek prowadzący do unicestwienia jego funkcji produkcyjnej stanowiącej wartość zabytkową.
Wyrokiem z dnia 20 września 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1471/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił powyższą skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2581/11) uchylił zaskarżony ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewłaściwie ocenił stan faktyczny sprawy i nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z zebranego materiału dowodowego celem ustalenia, czy zostało naruszone prawo materialne.
W szczególności, jako niezrozumiałe NSA wskazało ażeby organ odwoławczy rozważał na zarzut innej strony, czy właściciele działki nr [...] powinni brać udział w postępowaniu. NSA podniosło, iż to strona, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym ma prawo podnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. NSA wskazało, iż Sąd rozstrzygający sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, nie ma podstaw do podnoszenia niejako z urzędu, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zdaniem NSA także fakt rozpoczęcia robót czy to w dniu w którym na placu budowy znajdowały się maszyny budowlane, czy też później co wynika z zapisów w dzienniku budowy nie ma w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia.
NSA wskazał, że kwestia zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy jest tylko częściowo zasadna. Możliwości działania organu architektoniczno - budowlanego wydającego (tak jak w niniejszej sprawie) pozwolenie na budowę w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 ww. ustawy są w pewnym zakresie ograniczone. Organ nie może bowiem wchodzić w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji.
Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że organ architektoniczno – budowlany tylko przy wykazaniu przez stronę postępowania bardzo istotnych błędów w postępowaniu przed organami badającymi oddziaływanie inwestycji na środowisko mógłby wstrzymać się z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do ewentualnego wyjaśnienia zarzutów, nie może natomiast zastępować merytorycznie takiego organu i modyfikować decyzji czy też postanowienia, a tym bardziej wydawać mu zaleceń odnośnie prowadzonego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji powinien w takim wypadku ocenić przedstawione w skardze zarzuty dotyczące postanowienia z dnia [...] września 2010 r. mając na uwadze cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności treść decyzji organu I instancji w części odnoszącej się do oddziaływania inwestycji na środowisko oraz wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odpowiednie części uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2008 r i z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz postanowienia z dnia [...] września 2009 r.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.).W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2581/11 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej strony skarżącej.
Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddano decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r., którą organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę autostrady [...] - odcinek od granicy województw [...]i [...]od km 411+465,80 do węzła [...] (z węzłem) w km 456+239,67, odcinek [...] km 449+100,00 do km 456+239,67 - w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Podstawę materialnoprawną orzeczenia organu administracji I instancji stanowił art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 721 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 26 sierpnia 2008 r. Nr 154, poz. 958) oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz 1118 ze zm.).
Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008r., Nr 154, poz. 958) dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt sprawy wynika, że decyzje o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji zostały wydane w 2005r. W kontrolowanej sprawie znajdowały zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. (Dz.U. Nr 80 poz. 721) w wersji obowiązującej przed 10 września 2008r., dalej zw. specustawą.
Stosownie do ww. przepisów obowiązkiem organu w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w art. 32 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Z treści art. 32 ust. 1 i ust. 4 wynika m. in., iż pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...], jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, złożeniu wniosku w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, złożeniu oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.
Jak wynika z akt sprawy inwestor spełnił wszystkie wymogi z art. 32 ust. 1 i ust. 4, a organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Projekt budowlany jest zgodny z decyzją Ministra Transportu i Budownictwa: z [...] kwietnia 2006r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...]z [...]października 2005r. ustalającą lokalizację autostrady [...] dla odcinka [...], decyzją z [...] kwietnia 2006r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2005r nr [...] ustalającą lokalizację autostrady płatnej [...] dla odcinka [...], decyzją Wojewody [...]z [...] czerwca 2004r. ustalającą lokalizację drogi ekspresowej "[...]" - Trasy [...] - 1 etap realizacji - odcinek: węzeł "[...]" - węzeł "[...]", decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie: obiektu mostowego [...] nad rzeką [...]w km 43+210 rzeki, w km 449+920,67 drogi, decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2010r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, decyzją z Marszałka Województwa [...] z [...] września 2010r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dot. realizacji inwestycji "Autostrada [...]-[...]na odcinku od km 449+100 do km 456+239,67", decyzją [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010r., zezwalającą na realizację prac przy zabytku zespole architektoniczno - ogrodniczym [...] w [...], związanych z budową odcinka "[...]" autostrady [...]: Projekt odpowiada również decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia oraz postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2010r.
W ocenie Sądu, wobec spełnienia wymagań z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy organ zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutów skargi, a w szczególności naruszenia art. 28 kpa., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego dotyczącego nie uwzględnienia w obszarze oddziaływania autostrady działki nr [...], na której znajduje się zabytkowy zespół architektoniczno-ogrodniczy [...], bezpośrednio sąsiadujący z działką [...], przez którą ma przebiegać inwestycja wskazach należy, iż w tej kwestii wiążące są dla Sądu wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, iż niezrozumiałym jest ażeby organ odwoławczy rozważał na zarzut innej strony, czy właściciele działki nr [...]powinni brać udział w postępowaniu. Wskazał, iż to strona, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym ma prawo podnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że "tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu.
Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." NSA zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie właściciele działki nr [...] nie podnosili takiego zarzutu, a przynajmniej brak jest jakiejkolwiek w tym zakresie informacji w aktach sprawy. Z powyższego względu, zarzut dotyczący nie uwzględnienia w obszarze oddziaływania autostrady działki nr [...] nie mógł zostać uwzględniony.
Także w kwestii badania, czy inwestor wykonał prace przygotowawcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę opierając się przy tym na oświadczeniu K. M. z dnia [...]grudnia 2012 r., iż "[...] października 2010 r. na terenie budowy widział maszyny budowlane", natomiast jak wynika z zapisów w dzienniku budowy roboty budowlane rozpoczęły się w dniu [...] października 2010 r., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia. Fakt, iż na placu budowy znajdowały się maszyny budowlane nie oznacza, że roboty budowlane tego dnia były rozpoczęte. Rozpoczęcie budowy następuje jedynie w przypadku wykonania prac przygotowawczych wymienionych w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego i tylko na terenie budowy, o którym mowa w art. 3 pkt 10 Prawa budowlanego. Samo ustawienie maszyn budowlanych na terenie budowy, czy usunięcie skarp po drzewach nie może zatem stanowić o rozpoczęciu budowy, w rozumieniu ww. art. 41 ust. 2 ww. ustawy.
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżące Stowarzyszenie kwestii nierozpoznania zarzutów zgłoszonych do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] zwanego dalej RDOŚ z dnia [...] września 2010r. o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia wskazać należy, iż jest on także bezzasadny.
Należy bowiem pamiętać, iż decyzje organów w przedmiocie pozwolenia budowlanego miały swoje oparcie także w treści art. 93 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową. To właśnie w tym przepisie określona została relacja między (w znacznej mierze autonomicznymi) postępowaniami, prowadzonymi w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a postępowaniem w przedmiocie pozwolenia budowlanego.
Organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, uwzględnia warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oraz postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Podkreślić jednak należy, iż organ nie ocenia ponownie przesłanek, które doprowadziły do wydania wskazanej wyżej decyzji środowiskowej oraz postanowienia uzgadniającego.
Wprawdzie treść przepisu art. 90 ust. 8 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. wyklucza do postanowień w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia obowiązywanie rozwiązań wynikających z art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a., w następstwie czego na przedmiotowe postanowienia nie będzie przysługiwała możliwość wniesienia zażalenia, nie oznacza to jednak, że strona posiadająca interes prawny nie będzie miała możliwości kwestionowania prawidłowości ich wydania. Błędy popełnione na tym etapie postępowania mogą bowiem zgodnie z ogólnymi regułami być przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w jednej ze spraw wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy środowiskowej. Istotą takiej kontroli będzie jednak wykazanie błędów, które by powodowały, iż wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja o pozwoleniu na budowę, byłaby niezgodna z przepisami prawa.
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, iż w decyzji organu odwoławczego jest odniesienie do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wyraźnie stwierdził, iż inwestycja ma być wykonana zgodnie z decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji oraz postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wskazał więc, że akceptuje wszelkie warunki określone w postanowieniu, tym bardziej, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. bardzo szczegółowo odnosi się do kwestii podnoszonych już na etapie konsultacji społecznych przez Stowarzyszenie "[...]" przed wydaniem przez organ postanowienia z dnia [...] września 2010 r.
Zaznaczyć należy, iż to w związku z wnioskiem inwestora o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poinformowano w drodze obwieszczeń lokalną społeczność o prowadzonym postępowaniu środowiskowym, o możliwości zapoznania się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko, o możliwości składania uwag i wniosków, miejscu ich składania oraz organie właściwym do ich rozpatrzenia. Jednocześnie organ poinformował o terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa w przedmiotowej sprawie. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszym postępowaniu organ zapewnił udział stronom postępowania, zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych zawiadamiając strony w drodze obwieszczeń.
Natomiast wszystkie uwagi i wnioski zgłoszone przez uczestników rozprawy w formie pisemnej, elektronicznej i ustnej do protokołu, wpłynęły od [...].08.2010 r. do [...].08.2010 r. do wyłożonego raportu oddziaływania na środowisko i zostały również przekazane do RDOŚ.
W ocenie Sądu, organy uzgadniające dokonały analizy wszelkich zgłoszonych zarzutów w sprawie, co potwierdza materiał zgromadzony w aktach sprawy. W szczególności odniosły się do uwag zgłaszanych przez właścicieli działek w [...]–[...]i [...]–[...]i [...]przy ul. [...],[...]wzdłuż planowanej autostardy v od strony północnej, reprezentowanych przez M. M. W postanowieniu uzgadniającym realizację przedsięwzięcia RDOŚ odniósł się do zgłaszanych uwag, stwierdzając, iż "po przeanalizowaniu problemu, stwierdza się, że zmiana funkcji ekranu akustycznego z izolacjno-pochłaniającego na wyłącznie izolacyjny przeźroczysty pogorszy klimat akustyczny chronionego obszaru i całkowicie zmieni zasięg oddziaływania autostrady na sąsiednie tereny, szczególnie po prawej stronie. Wystąpi konieczność podwyższenia ekranów po prawej stronie autostrady, co jest nie uzasadnione ekonomicznie i techniczne. Z informacji jakie posiada organ wynika, że wprowadzenie na przedmiotowym odcinku ekranów w układzie przeźroczysty-pochłaniający w proporcji 50:50 również nie spełni założonych dla tego typu urządzeń ochrony środowiska wymagań ochrony akustycznej. Z tego względu organ nie uwzględnił wniosku.
Wskazać należy, iż możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 ustawy środowiskowej są w pewnym zakresie ograniczone. Organ nie może wchodzić sam w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Dlatego też organ architektoniczno – budowlany tylko przy wykazaniu przez stronę postępowania bardzo istotnych błędów w postępowaniu przed organami badającymi oddziaływanie inwestycji na środowisko mógłby wstrzymać się z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do ewentualnego wyjaśnienia zarzutów, nie może natomiast zastępować merytorycznie takiego organu i modyfikować decyzji czy też postanowienia, a tym bardziej wydawać mu zaleceń odnośnie prowadzonego postępowania.
Organ odniósł się także do wniosku Stowarzyszenia o zawieszenie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę do czasu ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawach toczących się przed Ministrem Infrastruktury dotyczących wznowienie postępowania i uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady [...]. W postanowieniu z dnia [...].09.2010r. RDOŚ stwierdził, że kwestia ta nie dotyczy postępowania uzgadniającego i nie uwzględnił wniosku.
W ocenie Sądu, słusznie organ stwierdził, iż nie było podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, gdy decyzje lokalizacyjne pozostają wciąż w obiegu prawnym i Minister Infrastruktury wydał postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Ponadto inwestor przedłożył decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].09.2010 r. znak: [...] zezwalającą na realizację prac związanych z budową odcinka "[...]" autostrady [...] zgodnie z zakresem przedstawionym we wniosku, a powyższa decyzja Konserwatora Zabytków posiadała rygor natychmiastowej wykonalności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenie przez organ art. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) wskazać należy, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji swej wskazał, że "ze względu na znaczenie inwestycji w skali całego kraju dopuszcza się realizację na Terenie zabytkowego założenia, mimo ingerencji w jego strukturę. Stwierdzono, iż wymienione we wniosku prace budowlane nie kolidują ze znajdującymi się na terenie obiektami wyszczególnionymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków. W bezpośrednim sąsiedztwie ceglanego muru izolacyjnego, który znajdzie się najbliżej pasma autostrady, przewidziano wykonanie umieszczonego pod ziemią ekranu antywibracyjnego w celu ochrony zabytkowego obiektu przed drganiami powstającymi w trakcie prowadzenia prac. Po ich zakończeniu ma pozostać w gruncie jako dodatkowe zabezpieczenie przed drganiami".
Zdaniem Sądu, wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w tym zakresie nie dopuszcza jakiegokolwiek uznania przy wydawaniu pozwolenia na budowę.
Dodać należy, że rozwiązania zawarte w specustawie maja charakter szczególny i polegają na odmienności zawartych w niej regulacji prawnych wobec innych obowiązujących aktów prawnych tej samej rangi normatywnej. Jeśli zatem specustawa określa wymogi niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji drogowej, to ich spełnienie obliguje właściwy organ do wydania stosownej decyzji bez potrzeby dokonywania dodatkowej analizy zgodności zastosowanych regulacji, w tym przypadku z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 5 Konstytucji RP, skoro inwestor przedstawił decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r. zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności zezwalająca na realizację ww. robót budowlanych. Podkreślić należy, że także decyzja organu I instancji opatrzona była rygorem natychmiastowej wykonalności, uprawniającym inwestora – wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, do niezwłocznego podjęcia robót budowlanych pomimo, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. o pozwoleniu na budowę autostrady nie była ostateczna.
Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd stwierdza, że skarga nie znajdowała uzasadnionych podstaw, wobec czego podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
- - ---------------------- 1