Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2777/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 1047/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. M. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej: "pr. bud. z 1994 r.") w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) odmówił nakazania rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 18,35 m x 4,25 m, zlokalizowanego w miejscowości [...], gmina [...], na działce nr [...], będącego własnością J. M..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na skutek pisma A. M. z dnia [...] czerwca 2014 r. przeprowadzono oględziny, w wyniku których ustalono, że na powyższej działce znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 4,25 x 18,35 m. W dniu kontroli budynek ten miał ławy i ściany z bloczków żużlowych. Brakowało natomiast stropów i konstrukcji dachu. J. M. oświadczył, że w lutym 2014 r. rozebrał stropodach, który ze względu na zły stan techniczny zagrażał mieniu i ludziom na działce. Omawiany budynek w dacie kontroli nie stwarzał zagrożenia i nie wykonywano przy nim robót budowlanych. J. M. wskazał, że w dniu 23 czerwca 2014 r. zgłosił remontu obiektu budowlanego, lecz postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nałożono na niego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Właściciel przedmiotowej działki przystąpił jednak do wykonywania robót określonych w zgłoszeniu, wobec czego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Starosta Jędrzejowski wniósł sprzeciw.

J. M. oświadczył ponadto, że omawiany budynek wybudował jego dziadek, T. M., ok. 1965 r. W odpowiedzi na zapytanie Burmistrz Jędrzejowa wyjaśnił, że posiadane rejestry nie zawierają informacji o wydaniu pozwolenia na budowę rozważanego budynku gospodarczego, dodając, że nie dysponuje rejestrem zgłoszeń budowy dokonanych w latach 1960-1970. W tym świetle zastosowanie znalazł art. 103 ust. 2 pr. bud., odsyłający do art. 37 ust. 1 pr. bud. z 1974 r. Zgodnie z informacją uzyskaną od Burmistrza Miasta Jędrzejowa dla działki nr [...] nie obowiązuje aktualnie plan miejscowy. Budowa omawianego budynku nie narusza jednak ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...].

Ponadto przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku na działce nr [...] została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Budowa jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta Jędrzejowa o warunkach zabudowy i nie narusza przepisów. Rozważany obiekt budowlany nie wyłącza dopływu naturalnego oświetlenia do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (budynek mieszkalny A. M.) oraz nie narusza interesów osób trzecich, jak i nie stanowi zagrożenia dla środowiska naturalnego w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Omawiany budynek nie narusza zatem art. 37 pr. bud. z 1974 r. Nie zachodzą więc przesłanki do wydania nakazu rozbiórki.

Od powyższej decyzji odwołał się A. M., wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że omawiany budynek nie został zalegalizowany zgodnie z przepisami powołanej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Organ I instancji błędnie ocenił stan techniczny obiektu, poprzestając jedynie na oględzinach. Należało natomiast pozyskać opis techniczny konstrukcji. Bezzasadnie przyjęto, że budynek został wybudowany na ławach betonowych, skoro nie wykonano punktowego odkopania fundamentów i brak jest stosownej dokumentacji. Fundament budynku wykonany jest z różnych materiałów, takich jak gruz, kawałki cegieł, kamień opoka itp. Ściany tego budynku wykonano na 1/3 długości z czerwonej cegły, a na pozostałej 2/3 długości – z bloczków żużlowych, o czym nie wspomniano w uzasadnieniu. Zgłoszenie robót budowlanych zostało dokonane dopiero po wniosku skarżącego z dnia 6 czerwca 2014 r. J. M. został zatem zapewne uprzedzony o tym piśmie. Dlatego dokonał zgłoszenia i przystąpił do robót budowlanych bez uzyskania wymaganej zgody.

Skarżący zwrócił również uwagę na powolne ustalanie przez organ I instancji, czy w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej. W piśmie z dnia 26 lutego 2016 r. skarżący wystąpił o udzielenie informacji, czy prowadzone jest postępowanie dotyczące przedmiotowego budynku. W odpowiedzi w piśmie z dnia 2 marca 2016 r. organ I instancji wskazał, że nie prowadzi takiego postępowania. W konsekwencji decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku i udzielił J. M. pozwolenia na budowę. Poza tym nie wykonano obliczeń dotyczących pozbawienia dopływu normalnego oświetlenia do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w domu skarżącego.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr. bud. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowy budynek został wzniesiony przez T. M. ok. 1965 r. Prawidłowo organ I instancji uznał, że budowa budynku w tym czasie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 197 z późn. zm.), obowiązującego do dnia 28 lutego 1973 r., nie zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla rozważanego obiektu budowlanego. Niemniej § 7 pkt 11 powołanego rozporządzenia stanowił, że budowa na terenach położonych poza granicami administracyjnymi miast budynków gospodarskich, przeznaczonych na własny użytek inwestorów prywatnych, należy do robót budowlanych, które dla uzyskania pozwolenia na budowę od powiatowego organu państwowego nadzoru budowlanego, nie wymagają przedstawienia projektu podstawowego.

Z § 8 tego aktu wykonawczego wynika, że budowa budynków tego typu wymagała tylko przedstawienia powiatowemu organowi państwowego nadzoru budowlanego szkicu sytuacyjnego uwidoczniającego dostatecznie jasno usytuowanie projektowanego budynku w stosunku do ulicy, granic działki i sąsiednich budynków oraz opis techniczny jego zewnętrznego wykończenia. W wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na mocy art. 103 ust. 2 pr. bud. z 1994 r. zastosowanie znalazły przepisy powołanej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pr. bud. z 1974 r. Dla działki nr [...], na której znajduje się przedmiotowy obiekt, właściciel uzyskał decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., w której ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele gospodarczo-garażowe.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2015 r., nr [...]. Na podstawie tych aktów Starosta Jędrzejowski wydał decyzję z dnia [...] marca 2016 r. o pozwoleniu na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na cele gospodarczo-garażowe, która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Lokalizacja obiektu budowlanego w granicy działki jest zgodna z decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., a zatem nie zachodzi okoliczność wskazana w art. 37 ust. 1 pkt 1 pr. bud. z 1974 r. W rozpatrywanym przypadku nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r., które dawałyby podstawę do nakazania rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny. Inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę tego budynku, a ocena stanu technicznego istniejącego budynku pod względem sposobu prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją tej inwestycji powinna być uwzględniona w projekcie budowlanym sporządzonym przez osobę uprawnioną, załączonym do decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Wydanie nakazu rozbiórki byłoby zatem bezzasadne.

Odnosząc się do kwestii zacienienie pomieszczeń w budynku mieszkalnym skarżącego, organ odwoławczy wyjaśnił, że zagadnienie to było już rozstrzygane w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożył A. M., wskazując, że zgłoszone przez niego zarzuty w pismach z dnia 12 października 2014 r., 22 lipca 2016 r., 1 września 2016 r. i 22 maja 2016 r. uznaje za aktualne.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. M..

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że rozważany budynek został zrealizowany samowolnie w połowie lat 60. XX w. Na mocy art. 103 ust. 2 pr. bud. z 1994 r. zastosowanie znalazły przepisy powołanej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2015 r., a zatem obiekt budowlany znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. W konsekwencji zastosowania nie znalazł art. 37 ust. 1 pkt 1 pr. bud. z 1974 r. Brak było także podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r. Przepis ten dotyczy bowiem tylko przypadków, gdy nie można doprowadzić obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Do orzeczenia nakazu przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w tym przepisie ustawodawca wymaga, by obiekt budowlany wybudowany samowolnie powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by omawiany budynek budził takie obawy. Kluczowe znaczenie ma fakt, że decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Starosta Jędrzejowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. M. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na cele gospodarczo-garażowe. Rozstrzygnięcie to utrzymano w mocy decyzją z dnia [...] maja 2016 r., a skarga A. M. na tę decyzje została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 677/16. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę uprawnienia kontrolne organów administracji architektoniczno-budowlanej obejmują sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i wymaganiami ochrony środowiska. Zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa nie jest wtedy badana.

Nie oznacza to jednak, że projekt budowlany może być sprzeczny z tymi normami prawnymi. Z art. 20 pr. bud. z 1994 r. wynika bowiem, że do obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach dotyczących zamierzenia budowlanego, przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołączają oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Rażące nieprzestrzeganie przez projektanta przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych przepisów art. 5 ust. 1-2b pr. bud. z 1994 r. stanowi wykroczenie podlegające w świetle art. 93 ust. 1 pr. bud. karze grzywny.

Osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które dopuściły się występków lub wykroczeń, określonych ustawą podlegają także odpowiedzialności zawodowej, przewidzianej w art. 95 pr. bud. z 1994 r. W tym świetle wszelkie kwestie związane ze stanem technicznym budynku rozważane są w projekcie budowlanym. Skoro projekt budowlany dotyczący przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego, zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2016 r., został opracowany przez osoby mające odpowiednie uprawnienia budowlane, to brak podstaw do przyjęcia, że rozważany obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Decyzja z dnia [...] marca 2016 r. pozostaje w obrocie prawnym i nie ma podstaw do jej kwestionowania. W tej sytuacji zbędne było przeprowadzanie w niniejszej sprawie dowodów na okoliczność stanu technicznego budynku. Wydanie decyzji po upływie ponad dwóch lat od oględzin nieruchomości nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, a tylko może stanowić podstawę skargi na przewlekłość postępowania.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył A. M., zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na niezastosowaniu środka określonego w ustawie i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że:

1. 1. organ nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności nie przeprowadził wystarczającego postępowania dowodowego na okoliczność stanu technicznego przedmiotowego budynku, zwłaszcza, czy nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia;
2. 2. organ nie rozpoznał sprawy bez zbędnej zwłoki i w przewidzianych w ustawie terminach, co doprowadziło do wydania ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego obiektu bez wcześniejszego rozpoznania, czy nie podlega on obowiązkowi rozbiórki.

A. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że stanowisko sądu I instancji jest błędne i stanowi nieuzasadnioną akceptację naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach błędnie uznał za wystarczające oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku na wynikach postępowania dotyczącego pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu, choć zauważył, że okoliczności podlegające badaniu w tych postępowaniach nie są tożsame. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę uprawnienia kontrolne organów administracji architektoniczno-budowlanej ograniczają się do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska, i nie obejmują badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami.

Przyjmując, że zatwierdzony projekt budowlany czyni zbędnym weryfikowanie przez organy nadzoru budowlanego stanu technicznego budynku, sąd I instancji doprowadził do zastąpienia ustaleń, do jakich zobowiązany jest organ administracji publicznej, opracowaniem sporządzonym przez projektanta. Zgoda na taką praktykę oznaczałaby, że każdy właściciel obiektu budowlanego wybudowanego w realiach takich jak w niniejszej sprawie, mógłby przez samo zlecenie uprawnionemu projektantowi opracowania projektu jego przebudowy doprowadzić do legalizacji samowoli budowlanej z pominięciem art. 37 ust. 1 pr. bud. z 1974 r. O braku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego świadczy też niezbadanie zastrzeżeń A. M. do protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2014 r., które zostały przez niego uprawdopodobnione załączonym materiałem fotograficznym. Jak wskazywał skarżący kasacyjnie, budynek zbudowany jest z innych materiałów niż wskazane w protokole oględzin.

Bez przeprowadzenia należytych badań stwierdzono, że jest on postawiony na ławach betonowych, czemu A. M. zaprzeczał. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla oceny stabilności budynku, a więc tego, czy nie stanowi on zagrożenia dla ludzi i mienia. W tych warunkach należało dokonać punktowego odkopania dla stwierdzenia rzeczywistego występowania fundamentów, a być może także zasięgnąć opinii biegłego. Czynności tego rodzaju wydają się niezbędne również dlatego, że brak jest dokumentacji technicznej dotyczącej przedmiotowego budynku. Za dokładniejszym zbadaniem stanu technicznego obiektu przemawiają widoczne na zdjęciu pęknięcia ścian uzasadniające wątpliwości, czy rzeczywiście brak jest zagrożeń stanowiących przesłanki nakazania rozbiórki.

Ponadto zważyć trzeba, że właściciel budynku w sposób amatorski rozebrał strop i w obecnym stanie pozbawiony tego elementu konstrukcyjnego budynek jest narażony na dalszą degradację, co stwarza zagrożenie dla otoczenia. Poza tym decyzja organu I instancji wydana została po ponad dwóch latach od dnia oględzin, a przez ten czas stan budynku mógł ulec pogorszeniu. Projekt przebudowy, nadbudowy i rozbudowy obiektu mógłby być jednym z dowodów przeprowadzonych w sprawie przymusowej rozbiórki, lecz powinien on podlegać badaniu i ocenie tak samo jak inne dowody. Tymczasem w niniejszym postępowaniu nie został on nawet dołączony do akt sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie naruszono także przepisy postępowania, tj. art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 2 k.p.a., przez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki i nierozpoznanie jej w ustawowych terminach. Z uwagi na powiązania niniejszego postępowania z innymi sprawami uchybienie to nie sprowadza się tylko do przewlekłości postępowania, lecz miało ono istotny wpływ na jego wynik.

A. M. już w piśmie z dnia 12 października 2014 r. wniósł o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Organ administracji publicznej, nie wszczynając przez ponad 1,5 roku postępowania i nie podejmując czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, naruszył przepisy. Odpowiedź z dnia 14 listopada 2014 r. należy uznać za rażące lekceważenie wnioskodawcy. W międzyczasie na wniosek właściciela budynku J. M. wszczęte zostało postępowanie w sprawie pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę, które zakończyło się ostateczną decyzją jeszcze przed rozpoznaniem przez organ nadzoru budowlanego niniejszej sprawy. Zdaniem A. M. wydanie pozwolenia na przebudowę obiektu budowlanego stanowiącego samowolę budowlaną w sytuacji, gdy złożono wniosek o jego rozbiórkę, narusza nie tylko przepisy prawa, lecz także zasady logiki.

Co więcej, w toku rozpoznawania wniosku J. M. Starosta Jędrzejowski zwracał się w piśmie z 26 lutego 2016 r. do organu I instancji z prośbą o przekazanie informacji, czy prowadzone jest postępowanie dotyczące przedmiotowego budynku. W ocenie Starosty Jędrzejowskiego okoliczność ta miała zatem znaczenie dla dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na przebudowę. Zasadne wydaje się założenie, że gdyby organ I instancji należycie prowadził czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy i poinformował o tym Starostę Jędrzejowskiego, organ ten wstrzymałby się z decyzją o pozwoleniu na budowę. Odpowiedź organu nadzoru budowlanego zawarta w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., że takie postępowanie nie jest prowadzone, doprowadziła do wcześniejszego rozstrzygnięcia postępowania przez Starostę Jędrzejowskiego, w którym nie były badane przesłanki z art. 37 ust. 1 pr. bud. z 1974 r., a w szczególności projekt budowlany nie podlegał kontroli organu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również, by w granicach podstaw kasacyjnych wskazano zarzuty, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy wyjaśnić, że A. M. wskazał w skardze kasacyjnej tylko jedną grupę przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Podał on natomiast dwa uzasadnienia dla tego rozbudowanego zarzutu. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do wniosku, że A. M. sformułował w rzeczywistości dwa zarzuty, choć nie zostały one w pełni poprawnie wyodrębnione.

Skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że organ administracji publicznej nie ustalił dokładnie stanu faktycznego, a w szczególności nie zbadał, czy stan techniczny przedmiotowego budynku powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zarzut ten nie zasługiwał jednak na uwzględnienie. Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, że sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie tego przepisu polegałoby zatem na poddaniu kontroli innej działalności niż działalność administracji publicznej bądź też na zastosowaniu środków innych niż określone w ustawie. Żadna z tych nieprawidłowości nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pr. bud. z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1. 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2. 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Trafnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie wskazał na nieprawidłowe stanowisko sądu I instancji, w świetle którego wydanie decyzji z dnia [...] marca 2016r. wykluczało spełnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dostrzegł bowiem istotnej różnicy w funkcji pełnionej przez przytoczone przepisy. W ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organ administracji publicznej bada, czy projektowana inwestycja spełnia wymogi określone przez ustawodawcę. Kontrola zgodności z art. 35 ust. 1 pr. bud. z 1994 r. dotyczy zatem przyszłego, nieistniejącego jeszcze zamierzenia budowlanego. Jeśli natomiast przedsięwzięcie zostało już zrealizowane, organ administracji publicznej nie może udzielić pozwolenia na budowę, lecz powinien wdrożyć odpowiednie postępowanie naprawcze. Celem tej ostatniej procedury jest zweryfikowanie, czy zrealizowane już roboty budowlane odpowiadają wymogom przewidzianym przez ustawodawcę.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. odnoszą się do rzeczywiście istniejącego obiektu budowlanego i realnego wpływu, jaki wywiera na otoczenie, a nie do jedynie planowanej, przyszłej konstrukcji obiektu i jej hipotetycznego oddziaływania. Ponadto należy zauważyć, że przedmiot decyzji z dnia [...] marca 2016 r. (przebudowa, rozbudowa i nadbudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele gospodarczo-garażowe) dotyczył częściowo innych robót budowlanych niż prace objęte zaskarżonymi decyzjami (budowa budynku gospodarczego) (k. 25 akt adm. organu I instancji).

Wbrew uwagom sądu I instancji nie można zatem dokonać utożsamienia zgodności inwestycji, o której mowa w decyzji z dnia [...] marca 2016 r., wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 pr. bud. z 1974 r., z brakiem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niewystępowaniem niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, stanowiącymi przesłanki zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Organy administracji publicznej miały zatem obowiązek dokonać w tej mierze samodzielnych ustaleń. Oceniając z tej perspektywy zaskarżony wyrok oraz kontrolowane decyzje, należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że organy administracji publicznej rozważyły wspomnianą kwestię pobieżnie. Tymczasem nie była ona w pełni jednoznaczna, skoro sam inwestor w protokole oględzin z dnia 16 lipca 2014 r. oświadczył, że rozebrał stropodach ze względu na zły stan techniczny zagrażający osobom przebywającym na jego działce i na działce sąsiedniej (k. 4 akt adm. organu I instancji).

Twierdzenie to nie było również kwestionowane przez organ I instancji, który powołał się na tę okoliczność w wyjaśnieniach załączonych do pisma przewodniego z dnia 17 czerwca 2016 r., nr [...] (k. 18 akt adm. organu I instancji). Ponadto skarżący kasacyjnie załączył do odwołania z dnia [...] września 2016 r. dokumentację fotograficzną, na której uwidoczniono pęknięcia cegieł tworzących mur (k. 2 i 2a akty adm. organu II instancji).

Mimo powyższych zastrzeżeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiadał prawu, a omawiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Należy bowiem podkreślić, że w protokole oględzin z dnia [...] lipca 2014 r. wskazano na dostateczny stan techniczny rozważanej konstrukcji budowlanej po usunięciu stropodachu. Przede wszystkim jednak w projekcie budowlanym sporządzonym na potrzeby wydania decyzji z dnia [...] marca 2016 r. podano, że fundamenty budynku nie wykazują uszkodzeń i odkształceń oraz ponadnormatywnego zużycia (k. 13 projektu budowlanego). Nie zaobserwowano również spękań, które wskazywałyby na przekroczenie naprężeń lub nierównomierne osiadanie. Stan fundamentów określono zatem jako dobry. Podobnie oceniono ściany budynku, dodając, że posiadają one niewielkie pęknięcia spowodowane niekontrolowanym naciskiem zdemontowanej płyty stropodachu. Po usunięciu tej płyty ściany zostały zabezpieczone przed wpływem warunków atmosferycznych.

Należy zaznaczyć, że przytoczone uwagi zostały sporządzone przez osobę dysponującą uprawnieniami budowlanymi i wpisaną na listę organizacji zawodowej architektów. Tym samym daje ona rękojmię prawidłowości przedstawionych ustaleń, które spójnie i logicznie opisują omawianą konstrukcję, a także wyjaśniają przyczyny pęknięć udokumentowanych przez skarżącego kasacyjnie.

W konsekwencji, mimo częściowo nietrafnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanych decyzji, należy przyjąć, że nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Tym bardziej, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił opinii lub ekspertyzy prywatnej, która podważałaby wnioski zawarte w projekcie budowlanym. Brak było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku ze względu na uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Drugi zarzut A. M. dotyczył naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez nieterminowe rozpoznanie sprawy, w wyniku czego wydano decyzję z dnia [...] marca 2016 r. bez uprzedniego zbadania, czy przedmiotowa inwestycja podlega rozbiórce. Argument ten jednak również okazał się nieprzekonujący. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] października 2016 r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. Sąd I instancji nie badał terminowości załatwienia sprawy, gdyż kwestia ta powinna być podniesiona w skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie w skardze na akt administracyjny.

Ponadto nawet gdyby przyjąć, że w sprawie uchybiono przepisom o terminach załatwienia sprawy, to takie naruszenie norm proceduralnych pozostawałoby co do zasady bez wpływu na wynik postępowania. Decyzja o nakazie rozbiórki nie stanowiła w rozpatrywanej sprawie prejudykatu, od którego zależało wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Gdyby nawet organy administracji publicznej nakazały rozbiórkę rozważanego obiektu budowlanego przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2016 r., inwestor i tak mógłby ubiegać się o pozwolenie na budowę budynku o analogicznych parametrach do tych, jakie zostały wskazane w rozstrzygnięciu.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia przysługującego w ramach prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny.