Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez R.M., D.M., K.M. i J.M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 540/15, którym oddalono skargę wniesioną przez wyżej wymienionych od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...]maja 2015 roku nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania rozbiórki budynku gospodarczo- garażowego. Zaskarżony wyrok wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania R.M., D.M., K.M. i J.M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - dalej w skrócie "ustawa" lub "Prawo budowlane"), nakazał R.M. rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego o wym. 7,00 x 6,60 m, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. 11 w miejscowości W. Składając odwołanie od decyzji organu I instancji R.M., D.M., K.M. i J.M. podnosili, że kwestionowane budynki zostały wykonane zgodnie z wniesionymi zgłoszeniami oraz obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta W. Stwierdzili, że budynki zostały wykonane jako dwa odrębne z zachowaniem dylatacji pomiędzy nimi oraz z wejściami zgodnie z rysunkami w zgłoszeniach.
Pierwsze zgłoszenie noszące datę 17 maja 2011 roku obejmowało budowę budynku gospodarczego jednokondygnacyjnego o powierzchni 24 m² na działce o nr ewidencyjnym 19, a drugie noszące datę 1 sierpnia 2011 roku obejmowało wykonanie również budynku gospodarczego jednokondygnacyjnego o powierzchni 21 m² położonego na działce o nr ewidencyjnym [...]. Oba zgłoszenia zostały dokonane z powołaniem się na art. 30 ustawy z dnia 1 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Przyznali, że obiekt na działce nr [...] posiada wejście poprzez budynek zlokalizowany na działce nr [..], jednakże okoliczność ta nie przeszkadza w użytkowaniu tego obiektu.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie kontroli utrzymania obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] w W., przeprowadzonej w dniu 6 grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu ustalił, że wykonano budynek gospodarczo-garażowego o wymiarach 7,00 x 6,60 m, zlokalizowany w odległości 28,20 m od linii ogrodzenia od strony drogi - ul. [...] i w odległości 7,10 m od budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [...] i [...]. Budynek ma konstrukcję murowaną z pustaka ceramicznego, z dachem o konstrukcji drewnianej, dach kopertowy o pokryciu z dachówki cementowej. Budynek jednokondygnacyjny, otynkowany, orynnowany. Budynek posiada instalację elektryczną. Po porównaniu wyżej wymienionych zgłoszeń ze stanem faktycznym stwierdzono, że w miejscu projektowanych budynków gospodarczych wykonano jeden budynek gospodarczo- garażowy stanowiący całość konstrukcyjną.
Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na R.M. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2014 r. następujących dokumentów dotyczących budowy rzeczonego budynku gospodarczo-garażowego:
- - zaświadczenia Burmistrza Wielunia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
- - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w szczególności: 4 egzemplarzy projektu budowlanego uwzględniającego doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi,
- - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. PINB – na wniosek skarżącego – na podstawie art. 77 § 2 Prawa budowlanego zmienił własne postanowienie z dnia 12 lutego 2014 r. w zakresie terminu dostarczenia wymaganych dokumentów z dnia 30 kwietnia 2014 r. na dzień 31 grudnia 2014 r.
W dniu 25 listopada 2014 r. do PINB wpłynęło pismo K.M., J.M. oraz D.M., którym poinformowano organ o doprowadzeniu budynku do stanu zgodnego ze zgłoszeniami.
W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 9 stycznia 2015 r. PINB porównał stan faktyczny ze szkicem sytuacyjnym przedłożonym przez inwestora w zgłoszeniach i stwierdził, że wewnątrz obiektu podlegającego kontroli wykonano ścianę działową dzielącą go na dwie części, odpowiadające co do powierzchni i położenia obiektom opisanym w zgłoszeniach. Mimo zgodności usytuowania i wymiarów wykonanych robót ze zgłoszeniami organ uznał, że nie można jednak stwierdzić, że wykonano dwa odrębne budynki gospodarcze zgodnie z założeniami zgłoszeń, z uwagi na to, że poprzez wykonanie wydzielenia w obrysie brył, brak jest możliwości wejścia do budynku na działce nr [...], które na zgłoszeniu nr [...] oznaczone jest od strony działki nr [...] (budynek ten nie posiada wejścia, a jedynie otwór okienny).
Ponadto wspomniane zgłoszenia przewidują wykonanie budynków bez instalacji, w którą obiekt objęty postępowaniem jest wyposażony. W toku dalszego postępowania R.M. przedłożył do wglądu pismo do Starostwa Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. z datą wpływu do organu 30 kwietnia 2014 r. skierowane przez K., J., D i R. M. dotyczące błędu w lokalizacji budynku gospodarczego w zgłoszeniu [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., z prośbą o skorygowanie błędu zgodnie z poprawionym szkicem sytuacyjnym.
Pismem z dnia 16 stycznia 2015 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Wieluniu, celem pozyskania wyjaśnień w sprawie lokalizacji wejść do przedmiotowych budynków i ich usytuowania. W odpowiedzi na powyższe otrzymano informację, iż zgłoszenie na budowę pierwszego budynku gospodarczego z dnia 17 maja 2011 r. zostało przyjęte w dniu 3 czerwca 2011 r. (budynek wielkości 24 m²), następnie w dniu 1 sierpnia 2011 r. wpłynął wniosek odnośnie zgłoszenia drugiego budynku gospodarczego (budynek wielkości 21 m²). Do zgłoszenia z dnia 1 sierpnia 2011 roku została załączona mapa sytuacyjno-wysokościowa wykonana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wieluniu w dniu 17 maja 2011 r., na której określono lokalizację zgłaszanego budynku, natomiast nie wskazano usytuowania budynku gospodarczego, dla którego dokonano zgłoszenia wnioskiem z dnia 17 maja 2011 r. Również w części opisowej i graficznej załącznika do zgłoszenia nie wskazano, że wcześniej inwestor dokonał zgłoszenia na budowę budynku gospodarczego usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, którego budowę zgłoszono w dniu 1 sierpnia 2011 r. W związku z powyższym brak było możliwości zobowiązania inwestora do doprowadzenia załącznika zgłoszenia z projektowanym budynkiem do takiego stanu, aby spełniał przepisy prawa w zakresie jego lokalizacji oraz poprawnego usytuowania wejść do budynku,
Pismem z dnia 11 marca 2015 r. K i J M, D.M. oraz R.M. poinformowali organ I instancji, iż w zgłoszeniu noszącym datę 1 sierpnia 2011 r., w wyniku błędu, zostały źle umiejscowione drzwi wejściowe do obiektu objętego zgłoszeniem oraz nie została zaznaczona dylatacja.
Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał – w ocenie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi – podjęcie przez PINB decyzji z dnia [...] marca 2015 r. o nakazie rozbiórki budynku.
Organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1a i pkt 2, art. 48 ust. 1-4 ustawy, wywodząc, że przedmiotem tej sprawy jest budynek o wymiarach 7,00 x 6,60 m = 46,2 m² o konstrukcji murowanej z pustaka ceramicznego, z dachem kopertowym o konstrukcji drewnianej, krytym dachówką cementową, wyposażonym w instalację elektryczną, na realizację którego inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę.
Organ II instancji wskazał, iż inwestor dokonał w Starostwie Powiatowym w Wieluniu zgłoszenia zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych, które zostały przyjęte bez sprzeciwu.
Po wszczęciu postępowania przez PINB inwestor wykonał roboty budowlane polegające na wybudowaniu ściany w istniejącym obiekcie o wymiarach 7,00 x 6,60 m = 46,2 m², tak aby tak powstałych pomieszczeń wymiary odpowiadały wymiarom zawartym w zgłoszeniach. Powyższe spowodowało jednak brak możliwości wejścia do budynku na działce nr [...] (budynek o wielkości 21 m²) z uwagi na brak drzwi wejściowych. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zrealizowane budynki nie funkcjonują w przestrzeni jako obiekty niezależne od siebie. Wskazał, że budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 25 m² z definicji art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może być połączony z innym obiektem budowlanym, a inwestor winien wznieść taki obiekt tylko jako wolno stojący. Przez pojęcie "wolno stojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych.
Chodzi tu o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami.
W tej sytuacji zrealizowany obiekt o wymiarach 7,00m x 6,60 m nie może zostać zaliczony do obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 a i art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Według ŁWINB w tej sprawie mamy do czynienia z próbą obejścia przepisów Prawa budowlanego, gdyż powstał budynek o powierzchni zabudowy 46,2m², którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ II instancji zauważył, że organ I instancji wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. umożliwił inwestorowi skorzystanie z procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jednakże R.M. z powyższego nie skorzystał. Skoro zaś inwestor nie wyraził woli zalegalizowania samowolnie zrealizowanego obiektu, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu zasadnie nakazał rozbiórkę budynku.
Odnosząc się zaś do braku drzwi w obiekcie, którego budowę zgłoszono dnia 1 sierpnia 2011 r., ŁWINB podniósł, że zarówno z części opisowej jak i graficznej do załącznika do wniesionego zgłoszenia wynika, iż budynek gospodarczy będzie posiadał drzwi. Nadto inwestor dokonując przedmiotowego zgłoszenia nie uwzględnił na załączonej mapie sytuacyjno-wysokościowej, iż obiekt objęty zgłoszeniem będzie w bezpośrednim sąsiedztwie do budynku gospodarczego, objętego zgłoszeniem noszącym datę 17 maj 2011 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R.M., D.M., K.M. i J.M. zarzucili wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie wadliwie ustalonego i ocenionego materiału dowodowego sprawy. Skarżący stwierdzili, że wykonano zgodnie z dokonanymi zgłoszeniami dwa odrębne budynki z przerwą dylatacyjną wypełnioną masą elastyczną. Jednocześnie dodali, że komunikacja inwestora z budynkiem na działce nr [...] odbywa się przez otwór okienny umieszczony w elewacji zewnętrznej, za pomocą przystawianej drabiny. Ich zdaniem zmiana usytuowania bądź rezygnacja z wykonania otworów okiennych bądź drzwiowych stanowi nieistotne odstępstwo od dokonanego zgłoszenia. O fakcie tym inwestor powiadomił Starostwo pismem z dnia 11 marca 2015 r.
Odpowiadając na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 października 2015 roku oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd kontrolując legalność decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu nakazującą R.M. rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach 7,00 x 6,60 m, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działkach nr ewid. [...] i [...] w W., stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1).
Sąd podniósł, że regulacja przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności art. 48 ust. 2 i 3 (sąd przytoczył treść tych przepisów), ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest jednak obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, określonej w powyższych przepisach dokumentacji. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podniósł, że zasadą jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy normują sytuacje, gdy pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a inwestor winien zgłosić właściwemu organowi zamiar ich wykonania.
Pozwolenia na budowę nie wymaga między innymi budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Na realizację tego typu inwestycji po myśli art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego inwestor winien legitymować się zgłoszeniem. Przez pojęcie "wolno stojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami.
Pojęcie "wolno stojący" odnosić należy do cech fizycznych budynku i jego otoczenia weryfikowalnych za pomocą zmysłów, a nie sytuacji prawnej gruntu, na jakim dany obiekt został zlokalizowany (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 26 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 637/10 - Lex nr 754501 i w Kielcach z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 185/13, Lex nr 1316763).
Przenosząc niniejsze rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, zaś ustalony przez organy administracyjne na jego podstawie stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości, co daje podstawę do twierdzenia, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Przede wszystkim niespornym jest, że K.M., J.M., D.M. i R. M. dokonali w Starostwie Powiatowym w Wieluniu w dniach 17 maja 2011 r. i 1 sierpnia 2011 r. zgłoszeń obejmujących zamiar wykonania dwóch odrębnych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 24m² i 21 m². W rzeczywistości R.M. wykonał natomiast jeden budynek o łącznej powierzchni 46,2 m², na realizację którego nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę co potwierdziły ustalenia poczynione w trakcie oględzin nieruchomości z 6 grudnia 2013 r., w trakcie których R.M. przyznał, że jest inwestorem budynku zrealizowanego we wrześniu 2011 r. Poczynione w trakcie oględzin ustalenia inwestor potwierdził własnoręcznym podpisem złożonym pod sporządzonym z tej czynności protokołem.
Wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. zobowiązujące R.M. do przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2014 r. określonych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umożliwił inwestorowi zalegalizowanie samowoli budowlanej i prawidłowo pouczył go o ewentualnych skutkach z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże pomimo przedłużenia inwestorowi terminu na złożenie dokumentów do dnia 31 grudnia 2014 r., strona nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów, celem umożliwienia organowi kontynuowania procedury legalizacyjnej. Ewidentnie natomiast skupiła się na podejmowaniu czynności faktycznych pozorujących doprowadzenie budynku do stanu zgodnego ze zgłoszeniami, poprzez postawienie ściany dzielącej budynek na dwa odrębne obiekty oraz dokonując pismem z dnia 29 kwietnia 2014 roku korekty zgłoszenia dokonanego dniu 1 sierpnia 2011 roku. Korekta zgłoszenia, zdaniem Sądu I instancji wobec faktu, że obiekt został już zrealizowany niezgodnie ze zgłoszeniem, nie ma żadnego znaczenia prawnego i wbrew przekonaniu skarżącego nie legalizuje innego usytuowania budynku, aniżeli w pierwotnie dokonanym zgłoszeniu.
Według Sądu ustawodawca nie przewidział możliwości uzupełnienia przez inwestora zgłoszenia po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu tj. po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Takie uzupełnienie zgłoszenia niweczyłoby skutek odformalizowanego postępowania zgłoszeniowego i doprowadziłoby do obejścia prawa, bowiem umożliwiałoby to dowolne zmiany treści zgłoszenia już po jego weryfikacji przez uprawniony organ i nie zezwalałoby na ponowną kontrolę. Zgromadzona w sprawie dokumentacja dowodzi ponadto, że inwestor w toku niniejszego postępowania wybudował ściany w istniejącym obiekcie o wymiarach 7,00 x 6,60 m = 46,2 m², tak aby wymiary pomieszczeń odpowiadały wymiarom zawartym w zgłoszeniach, zamontował listwy na zewnątrz ścian i dachu, "dzieląc" tym samym budynek zgodnie ze zgłoszeniem. Jego uwadze umknął jednak fakt, że nie ma zapewnionej możliwości wejścia do budynku na działce nr 19 (o wielkości 21 m²) z uwagi na brak drzwi wejściowych, objętych zgłoszeniem z dnia 1 sierpnia 2011 r. Wreszcie Sąd zgodził się ze stanowiskiem ŁWINB, że w przedłożonych zgłoszeniach inwestor wprost wskazywał, że nie przewiduje się wykonania żadnej instalacji, natomiast oględziny budynku potwierdziły wykonanie instalacji elektrycznej.
Reasumując, zdaniem Sądu ustalony stan faktyczny i prawny sprawy obligował organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórki spornego budynku w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli R.M., D.M., K.M. i J.M. zaskarżając go w całości, wnoszą o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji oraz o zasadzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - a) naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawa budowlane, poprzez uznanie, że objęte zgłoszeniem 2 budynki gospodarcze powinny podlegać rozbiórce, podczas gdy decyzja taka mogłaby dotyczyć ewentualnie jednego budynku, który nie posiada drzwi;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- - a) naruszenie aft. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że zarówno organ I instancji, jaki i organ II instancji naruszyły przepisy prawa materialnego – art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi;
- - b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że zarówno organ I instancji, jaki i organ II instancji naruszyły normy:
- - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jedynie na dowodzie z protokołu oględzin, podczas gdy żadna inna dokumentacja nie wskazuje aby w budynkach gospodarczych była instalacja elektryczna, nie przeprowadzenie dowodu wskazującego czy jeden ze zgłoszonych budynków może istnieć samodzielnie i jest wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przeprowadzone w trakcie postępowania legalizacyjnego prace budowlane (postawiona ściana działowa) pozwalają przyjąć, iż faktycznie wybudowano dwa budynki oraz, że budynek zlokalizowany na działce [...] jest zgodny ze zgłoszeniem. Stąd też ewentualna decyzja o rozbiórce nie może dotyczyć obu budynków, skoro tylko część zlokalizowana na działce nr [...] nie posiada drzwi. Tym samym dokonana przez sąd I instancji ocena prawna nie może być uznana za trafną. Naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegało poprzez uznanie, że objęte zgłoszeniem dwa budynki gospodarcze powinny podlegać rozbiórce, podczas gdy decyzja taka mogła dotyczyć ewentualnie jednego budynku, który nie posiada drzwi.
Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., polega na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że zarówno organ I instancji, jaki i organ II instancji naruszyły przepisy prawa materialnego – art. 48 ust 1 i 4 prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, nie ustalił, że zarówno organ I instancji, jaki i organ II instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 oraz art 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jedynie na dowodzie z protokołu oględzin, podczas gdy żadna inna dokumentacja nie wskazuje aby w budynkach gospodarczych była instalacja elektryczna, nie przeprowadzenie dowodu wskazującego czy jeden ze zgłoszonych budynków może istnieć samodzielnie i jest wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały tego obowiązku naruszając wyrażoną w tym przepisie zasadę prawdy materialnej. Nie dokonały ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, opierając się jedynie na ustaleniach dokonanych w trakcie oględzin.
Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącego sąd I instancji naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji, która na podstawie wskazanego przepisu powinna zostać uchylona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skarg kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Analiza zaś podniesionych zarzutów prowadzi do wniosku, że oceniany środek odwoławczy nie zawierał usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego i zakończonego nakazem rozbiórki, było wykonanie robót budowlanych, w wyniku których powstał budynek gospodarczo-garażowy o wymiarach 7m x 6,60 m (o powierzchni 46,20 m²) zrealizowanego na działkach o nr [...] i [...] w miejscowości W. bez wymaganego pozwolenia.
Za trafnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organy nadzory budowlanego w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego przyjęły, iż roboty budowlane polegające na wykonaniu tegoż budynku wymagały uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia budowlanego zgodnie z 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Roboty te nie były objęte katalogiem robót budowlanych, które zgodnie z art. 29 tejże ustawy nie wymagają uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę i nie wywiązania się przez inwestora z obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z dnia 12 lutego 2014 roku, przedłożenia wymienionych w nim dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego skutkował wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę tegoż budynku.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ I jak i organ odwoławczy naruszyły w toku postępowania administracyjnego normy art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym protokół z oględzin, dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników organu nadzoru budowlanego wyraźnie wskazuje, że na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] położonych w miejscowości W. został wykonany budynek gospodarczo- garażowy, posiadający ściany wykonane z pustaka ceramicznego, z dachem o konstrukcji drewnianej, dach kopertowy o pokryciu z dachówki ceramicznej, o wymiarach 7m x 6,60 m, czyli powierzchni 46,2 m². Strona skarżąca kasacyjnie w toku postępowania przyznała, że nie posiada pozwolenia na budowę w przedmiocie wykonania tych robót budowlanych.
Do akt sprawy dołączono również pełną dokumentację dotycząca dokonanych przez inwestora zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych noszących datę 17 maja 2011 roku oraz 1 sierpnia 2011 roku. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż organy w toku postępowania administracyjnego podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Należy podkreślić, że organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, czyli wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nie zaś wszystkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy i co których organ miał wątpliwości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony materiał dowodowy w rozpatrywanej sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Okoliczność na którą powołuje się strona w skardze kasacyjnej, a dotycząca możliwości samodzielnego funkcjonowania części budynku powstałej po wykonaniu ściany działowej w toku postępowania administracyjnego przez stronę i odpowiada dokonanemu jednemu z zgłoszeń w 2011 roku nie była istotna do rozstrzygnięcia sprawy. Dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada zasadzie swobodnej ocenie materiału dowodowego, określonej w art. 80 k.p.a. Strona nie podważyła skutecznie powyższej oceny.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego, a dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że objęte zgłoszeniem dwa budynki gospodarcze powinny podlegać rozbiórce, podczas gdy zdaniem strony decyzja taka mogła dotyczyć ewentualnie jednego budynku, który nie posiada drzwi. Dokonując oceny powyższego zarzutu wskazać należy, że bezspornym jest, iż w trakcie postępowania administracyjnego organu nadzoru budowlanego ustaliły, że został postawiony jeden budynek gospodarczo-garażowy o wymiarach wskazanych w decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie został postawiony żaden z budynków objętych zgłoszeniami noszącymi datę 17 maj 2011 rok i 1 sierpnia 2011 rok. Okoliczności sprawy, a w szczególności dokonanie zgłoszeń zamiaru postawienia budynków o wymiarach w nich wskazanych, nie zaznaczenie w zgłoszeniu z dnia 1 sierpnia 2011 roku, iż budynek w nim opisany będzie graniczył z budynkiem objętym zgłoszeniem z dnia 17 maja 2011 roku, a następnie wykonanie w tym miejscu jednego budynku o wymiarach i powierzchni odpowiadającej obu budynków objętych zgłoszeniem świadczy o zamiarze strony obejściach przepisów prawa budowlanego dotyczących wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę.
W przypadku gdyby strona po dokonaniu zgłoszenia odstąpiła od zamiaru wykonania budynków w nich opisanych i postanowiła wykonać w tym miejscu jeden budynek o parametrach wskazanych w decyzji nakazującej rozbiórkę nie zwalniało to jej od obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Jego brak uzasadniał przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego. Zasadnie organy nadzoru budowlanego w okolicznościach niniejszej sprawy, a za nimi Sąd I instancji przyjęły, iż budynek objęty postępowania stanowi jeden obiekt budowlany, który należy traktować jako jedną całość. Nie zmienia tego ustalenia, fakt postawienia już w trakcie postępowania w tym budynku ściany działowej, której rzekomym celem było wyodrębnienie dwóch zgodnych z dokonanymi uprzednio zgłoszeniami. Nie doprowadziło to w istocie do ich konstrukcyjnego, fizycznego wydzielenia, ponieważ w dalszym ciągu mamy do czynienia z jednym budynkiem.
Powyższe działanie skarżącego stanowiło jedynie próbę dostosowania postawionego w warunkach samowoli budowlanej budynku do stanu zbliżonego, a określonego w zgłoszeniach dokonanych w oparciu o art. 30 ustawy Prawo budowlane. Zamiar inwestycyjny wynikający z tych zgłoszeń nie został nigdy zrealizowany, inwestor nie przystąpił do jego realizacji.
Powyższe stanowisko co do braku naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 w zw. ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazuje również uznać za bezzasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy prawa materialnego, co w przypadku podzielenia stanowiska stron winno skutkować uchyleniem decyzji objętej skargą z powołaniem się na ten przepis procesowy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.
Odnośnie wniosków zgłoszonych przez pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasadzenie kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wskazać należy, że wobec oddalenia skargi kasacyjnej z uwagi na treść art. 203 p.p.s.a. brak podstaw do uwzględnienia tego żądania.