Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 238/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
W dniu 19 grudnia 2017 r. do Urzędu Miejskiego w Gdańsku wpłynęło zgłoszenie montażu antenowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną, na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr A/19, obręb [...], przy ul. Cz. [...] w Gdańsku, do którego załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i projekt budowlany antenowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną.
Na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. 133 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 2 stycznia 2018 r. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia montażu przedmiotowej antenowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiotelekomunikacyjną [...] na istniejącym budynku GPEC w Gdańsku.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgłoszona inwestycja obejmuje zespół elementów stanowiących całość techniczno-użytkową, a więc nowy i samodzielny obiekt budowlany (budowlę) w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego, i nie może stanowić urządzenia, o którym mowa w art. 3 pkt 9 tej ustawy. W ocenie organu inwestycja ta nie jest objęta dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy Prawo budowlane i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
W wyniku rozpoznania odwołania Spółki Wojewoda Pomorski, dalej: "Wojewoda", decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.
Wojewoda wskazał, że analiza elementów konstrukcyjnych inwestycji pozwala na uznanie, że jej przedmiotem jest stacja bazowa telefonii komórkowej, która stanowi nowy i samodzielny obiekt budowlany, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, nie jest zaś "urządzeniem" z art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej obejmująca wykonanie na budynku konstrukcji wsporczej (masztu) zamocowanej do ścian obiektu, wraz z urządzeniami antenowymi, nie stanowi instalowania (montażu) urządzeń na obiekcie, nie jest zatem objęta dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy i w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Spółka z o.o. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt. 15 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 19a lit. e, w zw. z art. 3 pkt. 3 i 9 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, poprzez bezpodstawne uznanie, że antenowa konstrukcja wsporcza i instalacja radiokomunikacyjna (stanowiąca element sieci telekomunikacyjnych) stanowi budowlę, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie jest możliwa do zrealizowania w trybie zgłoszenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę.
Sąd stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnej kwalifikacji spornej inwestycji, czym naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. W konsekwencji powyższego, w sprawie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., albowiem w sprawie nie ustalono stanu faktycznego w sposób kompleksowy w zakresie istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podkreślił, że zakwalifikowanie planowanych robót budowlanych jako instalowania urządzeń, o których jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, nie przesądza ostatecznie o możliwości ich realizacji w trybie zgłoszenia.
Zdaniem Sądu, z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji o sprzeciwie, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:
- 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;
- 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;
- 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;
- 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Wniesienie sprzeciwu może zatem nastąpić także odnośnie robót, co do zasady podlegających zgłoszeniu, w przypadku których organ stwierdzi zaistnienie powyższych przesłanek. Ponieważ budowę zaplanowano na terenie zabudowanym domami mieszkalnymi i dotyczy ona masztu o znacznej wysokości (20 m) oraz urządzeń emisyjnych, organ winien rozważyć, czy realizacja inwestycji może spowodować skutki przewidziane w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, w szczególności w punkcie 1 i 4 tego przepisu.
Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni uwagi i wnioski oraz uzupełni postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu z nałożeniem na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W takim bowiem przypadku, wobec zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji, organ odwoławczy winien skorygować rozstrzygnięcie, uchylając wydaną decyzję i orzekając o wniesieniu sprzeciwu z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Orzeczenie takie nie będzie stanowiło rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącej, uwzględni ono bowiem zarzut odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Pomorski. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:
- I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na:
- 1) naruszeniu art. 3 pkt 3 i 9 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 133 ze zm.) poprzez uznanie, iż orzekające w sprawie organy naruszyły te przepisy dokonując błędnej kwalifikacji spornej inwestycji i uznając, iż wykonanie na dachu istniejącego budynku stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi budowę obiektu budowlanego (budowli) i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wskazując, iż tego rodzaju inwestycja stanowi jedynie instalację urządzenia, gdy tymczasem zgłaszana inwestycja obejmuje całość techniczno-użytkową, więc nowy i samodzielny obiekt budowlany (budowę) w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i nie może tym samym - wbrew stanowisku Sądu wyrażonym w skarżonym wyroku - stanowić urządzenia, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, co z kolei prowadzi do wniosku, iż realizacja przedsięwzięcia objętego przedmiotowym zgłoszeniem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem nie jest objęta dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny na wynik sprawy, a w szczególności:
- 1) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez uznanie, iż działanie organów narusza ww przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w ocenie Sądu organy nie ustaliły stanu faktycznego w sposób kompleksowy w zakresie istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdy tymczasem stan faktyczny został ustalony w oparciu o zgromadzony w sprawie kompletny materiał dowodowy, który nie budził wątpliwości, i który nie był między stronami sporny, ani też kwestionowany;
- 2) alt. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c P.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w tym przepisie, zamiast w art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowani jej z obrotu prawnego, podczas gdy organ odwoławczy w skarżonym orzeczeniu w oparciu o prawidłowo i kompletnie ustalony stan faktyczny, dokonał właściwej wykładni i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, co prowadzi do wniosku, iż skarga na będącą przedmiotem badania przez Sąd pierwszej instancji decyzja winna zostać oddalona.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wojewoda Pomorski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto organ zrzekł się rozprawy.
W piśmie z dnia 23 sierpnia 2018 r. pełnomocnik [...] Sp. z o.o. wniósł o rozpatrzenie na rozprawie skargi kasacyjnej z dnia 27 lipca 2018 r., wniesionej przez Wojewodę Pomorskiego od wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r., w sprawie II SA/Gd 238/18.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 15 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.
W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.
Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Podstawę prawną decyzji o sprzeciwie stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane". Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia sprzeciwu, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Przypomnieć należy, że wskazany w zgłoszeniu zakres robot budowlanych obejmował "montaż antenowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną". W decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określono inwestycję jako budowę antenowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną (stacja bazowa telefonii komórkowej [...] nr [...]) na budynku GPEC na dz. nr A/19 obręb [...] S przy ul. Cz. [...] w Gdańsku. W przedłożonym przez inwestora projekcie uprawniony projektant zatytułował opracowanie: "Antenowa konstrukcja wsporcza wraz z instalacja radiokomunikacyjną. Kategoria obiektu budowlanego VIII. [...] B".
Kontrowersja dotyczy tego, czy w dacie rozstrzygania roboty budowlane zgłoszone przez inwestora były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zdaniem inwestora oraz Sądu pierwszej instancji, zwolnienie to wynikało z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, należy poddać analizie normę w tym przepisie zawartą. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 15, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych.
Odnotować można, że ta treść art. 29 ust. 2 pkt 15 została wprowadzona art. 65 pkt 3 lit. b tiret trzecie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.), z dniem 17 lipca 2010 r.
Jest zaś oczywiste, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 w brzmieniu nadanym art. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815). Według nowego brzmienia, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych. Obecnie unormowanie to zawarte jest w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego.
Wracając do analizy stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji o sprzeciwie oraz w zaskarżonej decyzji, zauważyć trzeba najpierw, że wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 15 nie może być oderwana od kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem zgłoszenia w odniesieniu do pojęć zdefiniowanych w art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 9 Prawa budowlanego.
W myśl art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych, należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.
Jak z powyższej definicji wynika, charakterystyczną cechą urządzenia budowlanego jest jego funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym, a służące innym celom, nie mogą być uznane za urządzenia budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9. Stanowią one wówczas odrębne obiekty budowlane. Tak więc stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na obiekcie budowlanym (dachu budynku) jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem. Nie stanowi zatem urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1480/12).
Próbę pozytywnej kwalifikacji stacji bazowej należy rozpocząć od spostrzeżenia, że niestanowiący enumeratywnego wyliczenia budowli art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zawiera jednak (art. 3 pkt 3 in fine) określenie o charakterze ogólnym – "całość użytkowa".
Taki charakter ma stacja bazowa telefonii komórkowej. Stanowi ona całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Należy ją zatem traktować jako obiekt budowlany z wszelkimi tego konsekwencjami, składający się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Jest oczywiste, że stacja bazowa nie ma cech budynku, a także nie jest obiektem małej architektury.
Z uwagi na funkcję stacji bazowej, jako całości użytkowej, a także cechy techniczne takiego obiektu, stacja bazowa należy więc do budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
Należy zatem zgodzić się z wielokrotnie wyrażonym w orzecznictwie stanowiskiem, według którego, stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę (patrz: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., II OSK 1793/13; 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 596/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2242/17; wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1161/17; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1476/18).
W konsekwencji, przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, według stanu prawnego obowiązującego w niniejszej sprawie, mogły mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej.
Rozdzielenie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części, stanowi obejście prawa. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku inwestycji obejmującej więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Przy kwalifikacji obiektów z punktu widzenia regulacji zwartych w ustawie - Prawo budowlane, należy zawsze mieć na uwadze jego elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1013/11).
W rezultacie przyjęcia powyższego stanowiska należy uznać, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dopuściły się naruszeń wskazanych przez Sąd pierwszej instancji, a zatem skarga inwestora podlegała oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Koszty postępowania kasacyjnego w kwocie 610 zł, w tym 250 zł z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej oraz 360 zł z tytułu zastępstwa procesowego, zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.