Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 37/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę I.R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki zadaszenia wraz z podpierającymi go słupami od strony południowo-zachodniej budynku mieszkalnego oraz betonowego chodnika ułożonego wzdłuż ściany budynku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:
Pismem z dnia 22 marca 2013 r. J.S. właściciel działki nr [...] w miejscowości J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku żądając interwencji w sprawie wykonania przez I.R. zadaszonego tarasu na działce nr [...] w odległości 0,8m od granicy, co zdaniem wnioskodawcy jest niezgodne z przepisami. W dniu 25 kwietnia 2013 r. przeprowadzono potwierdzone protokolarnie oględziny, w trakcie których potwierdzono realizację objętych wnioskiem robót budowlanych. Zawiadomieniem z dnia 26 kwietnia 2013 r. organ nadzoru budowlanego poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie montażu przez I.R. zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego położonego w miejscowości J. nr [...] oraz wykonania utwardzenia terenu wzdłuż ściany budynku od strony południowo-zachodniej, bez zgody właściwego organu. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623. ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót i nakazał sporządzenie i przedłożenie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych.
W uzasadnieniu postanowienia podano, że I.R. od marca 2013 r. dokonuje montażu zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego oraz utwardzenia terenu wzdłuż budynku od strony południowo-zachodniej. Zadaszenie posiada konstrukcję drewnianą z jednej strony wspartą na ścianie budynku pod okapem, z drugiej na czterech słupach o przekroju kwadratowym przykryte jest przezroczystymi płytami PCV. W celu usprawnienia dojścia do budynku wzdłuż ściany południowo-zachodniej inwestor rozpoczął wylewanie mieszanki betonowej. Część tego przedsięwzięcia zakończono już przez ułożenie terakoty a dalsza część przygotowana jest do wylania betonu. Uznając, że wykonane roboty powinny zostać poprzedzone zgłoszeniem, organ I instancji przyjął za właściwe nałożenie na inwestora obowiązków w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Na skutek zażalenia na powyższe postanowienie złożonego przez T.i I. R. sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia organu II instancji. W dniu [...] czerwca 2013 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...], którym uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego nieprawidłowo zakwalifikowano wykonane roboty jako podlegające rygorom art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W jego ocenie doszło do rozbudowy istniejącego budynku o taras, a w takiej sytuacji postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w trybie art. 48 ustawy. Dodatkowo, w świetle twierdzeń zażalenia, zalecono przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego funkcji utwardzonego tarasu jako pochylni dla osób niepełnosprawnych na tle przepisów technicznych.
Na skutek informacji złożonej do organu nadzoru budowlanego przez uczestnika postępowania dotyczącej kontynuowania robót budowlanych mimo ich wstrzymania, w dniu 24 lipca 2013 r. przeprowadzono oględziny potwierdzające ten fakt. Formalnie odnosząc się do zagadnienia kontynuowania robót organ nadzoru budowlanego zawiadomieniem z dnia 1 sierpnia 2013 r. poinformował o wszczęciu w tym zakresie postępowania, które zakończono decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że inwestor faktycznie zakończył realizować zamierzenie budowlane, jednakże miało to miejsce przed doręczeniem mu postanowienia o wstrzymaniu robót.
Wobec stwierdzenia przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], zastosowania niewłaściwego trybu legalizacyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie wykonania przedmiotowych robót wykonanych bez zgody właściwego organu. W aktach administracyjnych znajduje się zawiadomienie z dnia 1 sierpnia 2013 r. dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego położonego w miejscowości J. przez I.R..
W dniu [...] września 2013 r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożono na I.R. obowiązek dostarczenia w terminie do 31 marca 2014 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwalifikując wykonane przez inwestora roboty budowlane jako rozbudowę budynku mieszkalnego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku w uzasadnieniu postanowienia podał, że żądane dokumenty mają służyć wdrożeniu procedur przewidzianych prawem, umożliwiających doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W dniu 2 kwietnia 2014 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo I.R. z dnia 31 marca 2014 r., w załączeniu którego przedłożone zostały dokumenty. [...] maja 2014 r. przed organem nadzoru budowlanego I instancji zapadła decyzja nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazano I.R. rozbiórkę zadaszenia wraz z podpierającymi je słupami, samowolnie dobudowanego od strony południowo-zachodniej budynku mieszkalnego oraz rozbiórkę betonowego chodnika ułożonego wzdłuż ściany budynku. Uzasadniając wydany nakaz organ stwierdził, że inwestor na skutek samowolnych robót budowlanych został zobowiązany do dostarczenia w określonym terminie wymaganych dokumentów, jednak w wyznaczonym terminie nie wypełnił obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w związku z czym zamknął sobie drogę do usankcjonowania samowoli budowlanej. Nadto podano, że nieprzedłożenie przez zobowiązanego żądanej dokumentacji skutkuje obligatoryjnym nakazem rozbiórki.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], na skutek odwołania I.R., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego podzielono kwalifikację przedmiotowych robót dokonaną przez organ I instancji jako samowoli budowlanej, uznano za właściwy tryb legalizacyjny wynikający z art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz potwierdzono poprawność nałożonego na inwestora obowiązku. Organ II instancji zaprezentował jednak pogląd, że zobowiązany podjął działania zmierzające do wykonania obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. Przedłożone przez inwestora dokumenty faktycznie nie wyczerpują treści nakazu, ponieważ zobowiązany nie przedłożył zaświadczenia Wójta Gminy Lewin Kłodzki o zgodności wykonanej rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast projekt budowlany opracowany został przez osobę nieuprawnioną.
Jednak zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji naruszył art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości ujawnionych w przedłożonej do sprawdzenia dokumentacji i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego w miejscowości J. Po powrocie sprawy do organu I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku wystosował do I.R. wezwanie z dnia 22 września 2014 r., którym na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał go do przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r. dokumentacji, o jakiej mowa w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w postaci: czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę uprawnioną wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, a także zaświadczenia Wójta Gminy Lewin Kłodzki o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przy piśmie z dnia 4 marca 2014 r. I.R. przedłożył dokumenty dołączone przez organ do akt administracyjnych. W dniu [...] czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał I.R., rozbiórkę zadaszenia wraz z podpierającymi je słupami samowolnie dobudowanego od strony południowo-zachodniej budynku mieszkalnego oraz rozbiórkę betonowego chodnika ułożonego wzdłuż ściany budynku. Organ nadzoru budowlanego przypomniał ustalenia dotyczące zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej robót, opisał przebieg postępowania naprawczego, by następnie odnieść się do dokumentów przedłożonych przez inwestora na skutek postanowienia z dnia [...] września 2013 r., nr [...] i wezwania z dnia 22 września 2014 r. W ocenie organu powiatowego dostarczone przez zobowiązanego dokumenty w swojej zawartości i formie nie odbiegały od tych, które były już organowi przedłożone.
Wskazując na art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obligujący organ do badania zgodności przedłożonej dokumentacji budowy z warunkami i przepisami prawa ustalonymi w tym zakresie, organ nadzoru budowlanego I instancji uznał, iż przedłożona (dwukrotnie) dokumentacja nie wypełnia dyspozycji art. 35 ust. 1 ustawy, gdzie zastrzeżono, że projekt budowlany powinien być sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i członkostwo właściwego samorządu zawodowego. W skład projektu budowlanego powinien wchodzić projekt zagospodarowania działki, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący określenie granic działki i usytuowania obiektu budowlanego ze wskazaniem wymiarów rzędnych i wzajemnych odległości obiektów.
Ponadto zamierzenie budowlane winno być zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a jeżeli gmina takiego planu nie ma, to musi być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu, wydanej zainteresowanemu na jego wniosek. Przedłożona dokumentacja w najmniejszym zakresie nie spełnia wymogów sprecyzowanych w przepisach prawa, w związku z czym zobowiązany nie wypełnił obowiązku, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
W odwołaniu od powyższej decyzji T. i I. R. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem podali, że,,nie jest to budowa lecz dostawka, drewniana (wiata) do budynku mieszkalnego. Prawo budowlane milczy na temat zadaszenia tarasu i to zarówno w tekście głównym jak i w komentarzach". Zdaniem autorów odwołania,,postawienie wiaty-zadaszenia stojącego przy budynku oraz pochylni dla osób niepełnosprawnych zostało wykonane zgodnie z prawem. Postępowanie zostało przeprowadzone na skutek donosu sąsiada z zazdrości sąsiedzkiej, zaś wykonane prace nie dotyczą sąsiada "ani osobiście ani terytorialnie". Pracownik organu w trakcie oględzin nic nie mówił o wstrzymaniu robót, natomiast wykonana pochylnia i zadaszenie służą osobom niepełnosprawnym".
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w treści rozstrzygnięcia szczegółowo zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania koncentrując się szczególności na treści wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Decyzja zawierała również ocenę zrealizowanych robót na tle przepisów prawa materialnego. Stwierdzono m.in., że postępowanie w sprawie prowadzone było przez organ I instancji we właściwym trybie, mającym zastosowanie do samowoli budowlanej. I.R. w 2013 r. dobudował do budynku mieszkalnego jednorodzinnego taras, który został częściowo zadaszony. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że wykonane roboty budowlane polegały jedynie na montażu zadaszenia i utwardzeniu gruntu. Wskazując na brak w ustawie Prawo budowlane definicji "utwardzenia gruntu" i "montażu" odwołano się do orzecznictwa na tle którego przyjęto, że roboty budowlane wykonane przez I.R. wykraczają poza działania rozumiane jako utwardzenie gruntu oraz montaż.
Wykonane drewniane zadaszenie wparte na czterech słupach oraz posadzka wyłożona płytkami z terakoty są trwale połączone z budynkiem mieszkalnym tworząc taras. Posiłkując się definicją tarasu wywiedzioną ze słownika języka polskiego oraz § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ odwoławczy stwierdził, że wykonane roboty budowlane prawidłowo zostały zakwalifikowane przez organ I instancji jako rozbudowa obiektu budowlanego. Stanowisko organu zostało wsparte definicjami wynikającymi z art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu roboty objęte postępowaniem spowodowały powstanie nowej substancji budowlanej funkcjonalnie połączonej z całością budynku mieszkalnego i zmieniły charakterystyczne parametry tego obiektu, tj. jego kubaturę brutto.
Wykluczono jednocześnie aby zrealizowano podjazd dla osób niepełnosprawnych, ponieważ funkcja dobudowanej części jest oczywista w świetle akt sprawy. Dobudowano część wypoczynkową, zaś wprowadzenie rozwiązań, które pozwalają osobom niepełnosprawnym na korzystanie z niej nie wyłącza i nie zmienia głównego przeznaczenia tej części budynku.
Z faktu, że inwestor na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nie uzyskał pozwolenia właściwego organu architektoniczno-budowlanego wynika zakwalifikowanie ich jako wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa art. 48 ustawy Prawo budowlane. Mimo tego, że inwestor dokonywał w dniach 18 marca 2013 r. i 30 grudnia 2013 r. zgłoszeń zamiaru realizacji przedmiotowych robót, stwierdzenie ich prowadzenia przed tymi zgłoszeniami, nie wpływa na dokonaną kwalifikacje prawną. Prowadząc postępowanie naprawcze zobowiązano inwestora w oparciu o art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do przedłożenia określonych dokumentów. Przedstawione przez I.R. dokumenty nie były kompletne i obarczone były błędami, których nie usunięto mimo wezwania organu. Wobec niezastosowania się zobowiązanego do obowiązku nałożonego postanowieniem o którym mowa w przepisie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest, w myśl art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia.
W skardze jaką I.R. wywiódł na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Żądania skargi oparto na zarzucie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 w zw. z art. 29 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wykonane roboty budowlane stanowią montaż zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego, a także wykonanie utwardzenia terenu wzdłuż ściany tegoż budynku od strony południowo-zachodniej, zgodnie z którym konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy wykonane roboty stanowią montaż pochylni dla osób niepełnosprawnych oraz wiaty wolnostojącej przy budynku mieszkalnym.
Wykluczając zastosowanie do wykonanych robót art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przytoczono zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane definicję robót budowlanych podkreślając niemożliwość rozszerzającej interpretacji katalogu robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Według skarżącego kompletnie nieuzasadnione jest twierdzenie organu powiatowego powielone przez organ odwoławczy, jakoby przeznaczeniem wybudowanego podjazdu była część wypoczynkowa. Organ nie uzasadnił, na jakiej podstawie oparł swoje twierdzenia, uzasadniające fakt, że główną rolą wybudowanego podjazdu, jest rzekomo, rola rekreacyjna. Założeniem inwestora było stworzenie terenu, ułatwiającego niepełnosprawnym członkom rodziny poruszanie się, a także wejście do i z budynku mieszkalnego bez zbędnych trudności. Zrealizowana inwestycja stanowi jedyne dojście wokół budynku mieszkalnego prowadzące z frontu na tylną część budynku mieszkalnego i tylnych drzwi.
Pochylnia została wykonana dla 86 letniej osoby poruszającej się przy pomocy chodzika, a także niepełnosprawnego członka rodziny poruszającego się na wózku inwalidzkim, jak również dla wjazdu z małymi dziećmi wózkami dziecięcymi.
Autor skargi nie podzielił stanowiska organu, że budowa wiaty nad pochylnią jest zadaszeniem nad wejściem do budynku mieszkalnego, lecz jest obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane. Wiata o powierzchni zabudowy do 50 m² usytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do konstrukcji wiaty nie zgodził się on z organem, że jest ona wsparta na ścianie budynku pod okapem lecz jest "drewniana, podwieszona na krokwiach wystającego okapu. Druga strona konstrukcji to 4 słupy, na który wsparte jest mocowanie na kotwach metalowych. Celem zadaszenia jest osłona od wiatru oraz wilgoci i deszczu, śniegu, a w konsekwencji uniknięcie w poruszaniu się po zawilgoconej i zabrudzonej pochylni dla niepełnosprawnych, co mogłoby doprowadzić do nieszczęśliwego wypadku".
W świetle twierdzeń skarżącego inwestor postąpił zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, zgodnie z którym inwestycja nie wymagają uzyskania pozwolenia, a jedynie zgłoszenia, który to obowiązek został dopełniony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że prawidłowo zakwalifikowano roboty budowlane wykonane na działce nr [...] w J. jako rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o zadaszenie wraz z podpierającymi go słupami i betonowy chodnik ułożony wzdłuż ściany budynku. W ocenie Sądu niewątpliwe jest, że na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Z ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji jednoznacznie wynika, że przed rozpoczęciem przedmiotowych robót budowlanych inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie zasługują na akceptację twierdzenia zamieszczone w odwołaniu czy samej skardze jakoby zamierzeniem inwestora była realizacja podjazdu dla osób niepełnosprawnych, (pochylni), czy zadaszenia nad wejściem do budynku.
Organ administracyjny przyporządkowując ustalony stan faktyczny do norm prawa materialnego, co zresztą prawidłowo przebiegało w niniejszym postępowaniu, kategoryzując dane roboty budowlane, a w istocie ich efekt, posługuje się obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W niniejszej sprawie uzasadnienia wydanych decyzji, w tym w szczególności decyzja organu wojewódzkiego, zawierają wskazanie konkretnych przepisów i uzasadnienie dlaczego zrealizowana inwestycja spełnia wymienione w nich przesłanki. Powołano mianowicie przepisy § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 1 lit. a oraz art. 48 ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, podając jak formalnie zakwalifikowano dobudowane elementy do budynku mieszkalnego i z jakich przyczyn ich realizacja wymagała uprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd wojewódzki zaznaczył, że nie wpływa na poprawność kwalifikacji dokonanej przez organ funkcja jaką zdaniem skarżącego ma pełnić rozbudowana część obiektu budowlanego, co mają także potwierdzać załączone przez niego zdjęcia. Oczywistym jest, że rozbudowane elementy budynku mogą pełnić różną funkcję, w tym też być przydatne dla osób starszych czy niepełnosprawnych, niemniej jednak wiodące, a z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia, jedyne znaczenie ma właściwa kwalifikacja rozbudowanej części na gruncie obowiązujących przepisów. Wykonane elementy (zadaszenie i chodnik) faktycznie stanowiły rozbudowę obiektu budowlanego, zaś rozbudowa jako nie objęta zwolnieniem uregulowanym w art. 29 ustawy Prawo budowlane, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd I instancji dodał, że roboty objęte niniejszym postępowaniem spowodowały powstanie nowej substancji budowlanej funkcjonalnie połączonej z całością budynku mieszkalnego, nadto zmieniły się charakterystyczne parametry samego budynku mieszkalnego. Słusznie organ II instancji, powołując się na materiał dowodowy sprawy doszedł do przekonania, że zrealizowane roboty budowlane polegały na rozbudowie budynku mieszkalnego o wypoczynkową.
Mając na uwadze zebrane w aktach administracyjnych dowodowy, jako trafne, zdaniem Sądu pierwszej instancji, należy uznać zakwalifikowanie przez organy wykonanych robót jako samowolę budowlaną. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie się do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oznacza, że orzeczenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (rozbudowania) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę musi być poprzedzone procedurą legalizacyjną, w ramach której organy dokonują oceny tego, czy dana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.
W kontrolowanym postępowaniu stosowna procedura legalizacyjna została przeprowadzona. Postanowieniem z dnia 19 września 2013 r., nr 120/2013, nakazano inwestorowi wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i przedłożyć opisane wyżej dokumenty niezbędne dla skutecznego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Inwestor co prawda przedłożył znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, jednak zdaniem organu zawierały one istotne braki. Mimo wyznaczenia zobowiązanemu dodatkowego terminu braki w dokumentacji nie zostały usunięte. Fakt ten nie jest przez skarżącego kwestionowany i nie może na tle akt sprawy budzić on wątpliwości. Skoro zatem w zakreślonym terminie nie przedłożono wymaganych dokumentów, to zasadnie przyjęły organy, że inwestor nie skorzystał z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. W takiej sytuacji zaistniał obowiązek wydania wobec inwestora nakazu rozbiórki rozbudowanej części przedmiotowego obiektu, co jednoznacznie wynika z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Dlatego, w ocenie Sądu, nałożenie obowiązku rozbiórki rozbudowanej części obiektu było prawidłowe.
Sąd wojewódzki podkreślił, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem, z którego inwestor może skorzystać. W kontrolowanym postępowaniu inwestor nie przedłożył w zakreślonym terminie wszystkich wymaganych do legalizacji dokumentów i tym samym nie skorzystał ze swojego uprawnienia do zalegalizowania samowoli budowlanej. Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego trwało bardzo długo. Pierwsza kontrola miała miejsce 25 kwietnia 2013 r., a decyzja organu I instancji została wydana dopiero w dniu [...] czerwca 2015 r., zatem inwestor miał wystarczająco dużo czasu aby dopełnić stosownych formalności potrzebnych do skutecznego zakończenia legalizacji. Mimo znacznego upływu czasu inwestor nie sprostał regułom związanym z trybem legalizacyjnym, w konsekwencji czego zarzuty skargi były niezasadne.
Odnosząc się do argumentacji, że "inwestor postąpił zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, zgodnie z którymi powyższe inwestycje nie wymagają uzyskania pozwolenia, a jedynie zgłoszenia, który to obowiązek został przez I.R. dopełniony", Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko to jest w dwójnasób niesłuszne. Po pierwsze wykonane roboty nie podlegały obowiązkowi zgłoszenia lecz z ich realizacją wiązała się konieczność uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed ich rozpoczęciem. Po wtóre gdyby nawet w sprawie miał zastosowanie tryb mniej liberalny, to i tak inwestor nie zgłosił zamiaru wykonania robót.
Sąd wskazał, że nie jest mu wiadome z czego inwestor wywodzi spełnienie obowiązku dokonania zgłoszenia, skoro właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie przyjął zgłoszenia zamiaru wykonania robót potwierdzając to stosownym zaświadczeniem. Z przepisów prawa materialnego wynika przecież, że zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru wykonania robót jest skuteczne tylko wówczas, gdy jest ono dokonane z odpowiednim wyprzedzeniem przed rozpoczęciem robót. Zaś zamierzonego skutku nie odnosi zgłoszenie złożone w trakcie prowadzonych robót czy dopiero w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Z ustaleń organu oraz zestawienia dat wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oraz dokonywania przez inwestora zgłoszeń w organie administracji architektoniczno-budowlanej wynika, że rzeczone zgłoszenia były dokonywane post factum. Instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót nie rodzi skutków prawnych, jeżeli samo zgłoszenie ma miejsce w trakcie prowadzenia robót. Nie ma więc racji skarżący twierdząc, że dokonał (w znaczeniu skutecznie dokonał) zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót.
Zdaniem Sądu, nie znajdują także uzasadnienia twierdzenia skargi związane z wykazaniem jakoby realizowane zamierzenie inwestycyjne polegać miało na budowie wiaty, parterowego budynku gospodarczego, altany czy oranżerii zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle ustalonego stanu faktycznego organy nadzoru budowlanego poprawnie zakwalifikowały poczynania inwestora jako rozbudowę, stąd przeprowadzone postępowanie legalizacyjne miało umocowanie w obowiązujących przepisach. Opisywane w skardze zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę obiekty są inne rodzajowo od zrealizowanej w ramach samowoli rozbudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył I.R., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, tj.:
- - art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez odmowę zakwalifikowania konstrukcji drewnianej, zadaszonej jako wiaty,
- - art. 29 ust. 1 pkt 18 ustawy Prawo budowlane, poprzez odmowę zakwalifikowania wykonanego pokrycia starego chodnika przy ścianie budynku jako pochylni przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej I.R. podniósł, że dzieło inwestora to cztery belki, płyta PCV i terakota pod nogami. Tego obiektu nawet nie można nazwać wiatą do budowy której nie potrzeba zezwolenia. Wiaty i altany mają za zadanie chronić przed kaprysami przyrody jak wiatr, ulewa. Postawiony obiekt tych funkcji ochronnych nie spełnia, nie chroni nawet przed słońcem czy deszczem. Obiekt postawiony przez skarżącego to wybrakowana wiata, w której wiatr hula z każdej strony. Obiekt postawiony przez inwestora funkcją do spełnienia i wyglądem najbliższy jest określeniu wiata i przypisywanie mu innych funkcji jest nadużyciem.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane miał zaoszczędzić trudu i kosztów przy stawianiu prostych budowli, urządzeń służących odpoczynkowi, rekreacji, a także ułatwienia osobom starszym, niepełnosprawnym poruszania się. Stwierdził, że na nic wola ustawodawcy skoro za wszelką cenę łącząc dwie zwolnione od uzyskania pozwolenia budowlanego inwestycje połączy się sztucznie w jedną inwestycję, co do której ukrytą daninę trzeba zapłacić i nazywa się ją rozbudową domu zwiększającą kubaturę brutto. Co jest wiodące w tej inwestycji, zadaszenie czy chodnik czy też troska o chorego człowieka. Dla Sądu drugorzędne znaczenie ma ulżenie osobie starszej i osobie niepełnosprawnej. Połączenie ochrony przed deszczem i umożliwienie łatwiejszego podjazdu po betonowym podjeździe to już rozbudowa domostwa. Jaki sens mają zwolnienia z art. 29 ustawy Prawo budowlane przy takiej interpretacji drobnych, nie wymagających kwalifikacji robót skoro mały zabieg prawny unicestwia przepis.
Badając decyzje i ich uzasadnienia Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w stosowaniu "na niekorzyść" terminów, które definicji legalnej nie mają - str. 4 i 5 decyzji organu wojewódzkiego, a stosowane analogie nijak się mają do wykonanych inwestycji. Definicja chodnika jest za to podana w art. 2 pkt 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
W ocenie strony, wymyślanie przeszkód formalnoprawnych nie może mieć miejsca, nie może prowadzić do unieruchomienia przepisów przyjaznych ludziom, a taka w tej sprawie jest sytuacja.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi też żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Podstawą zaskarżenia jest art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez odmowę zakwalifikowania konstrukcji drewnianej, zadaszonej jako wiaty i art. 29 ust. 1 pkt 18 ustawy Prawo budowlane, poprzez odmowę zakwalifikowania wykonanego pokrycia starego chodnika przy ścianie budynku jako pochylni przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych. Należy jednaki zauważyć, że sąd I instancji nie dokonywał wykładni wskazanych przepisów. Błędna wykładnia polega na nadaniu innego znaczenia treści zastosowanego, precyzyjnie określonego przepisu czyli mylnym rozumieniu jego znaczenia.
Mając na uwadze dyspozycję art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przyjmuje się że "błędna wykładnia" i "niewłaściwe zastosowanie" to dwie odrębne postacie owego naruszenia. Pierwsza z nich zachodzi wówczas, gdy orzeczenie było wynikiem niewłaściwego rozumienia treści przepisu. Druga natomiast (tzw. błąd subsumpcji) gdy ustalony stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Podstawą kwestionowanych decyzji jest art. 48 ust.1 i 4 prawa budowlanego zgodnie z którym właściwy organ w przypadku niespełnienia w terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 przepisu nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Skarżącemu kasacyjnie zatem zapewne chodziło iż niewłaściwie zastosowano w niniejszej sprawie ten przepis.
Istota sporu sprowadza się do tego jak należy zgodnie z przepisami prawa budowlanego zakwalifikować prace budowlane wykonane przez I.R. na działce nr[...]w J. Organy orzekające w sprawie prawidłowo i wnikliwie ustaliły stan faktyczny, który został zaakceptowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – inwestor dokonał montażu zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego oraz utwardzenia terenu wzdłuż budynku od strony południowo-zachodniej. Zadaszenie posiada konstrukcję drewnianą z jednej strony wspartą na ścianie budynku pod okapem, z drugiej na czterech słupach o przekroju kwadratowym przykryte jest przezroczystymi płytami PCV wzdłuż ściany południowo-zachodniej ułożono terakotę. Prawidłowo zatem sąd I Instancji zakwalifikował roboty budowlane wykonane na działce nr [...] w J. jako rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o zadaszenie wraz z podpierającymi go słupami i betonowy chodnik ułożony wzdłuż ściany budynku.
Z pism skarżącego znajdujących się w aktach sprawy, a także ze skargi i skargi kasacyjnej wynika, że dąży on do ustalenia takiej kwalifikacji prawnej przedmiotowego budynku, która by nie wymagała pozwolenia na budowę i mieściła się w ramach budów nie wymagających pozwolenia na budowę, wyszczególnionych w art. 29 ust. 1 prawa budowlanego.
Stanowisko inwestora jest zrozumiałe, gdyż od tego uzależnione są dalsze konsekwencje prawne wynikające z przepisu art. 48, 49b czy art. 50-51 prawa budowlanego.
Należy pamiętać, że podstawowa zasada prawa budowlanego, mówiąca o tym kiedy wymagane jest pozwolenie na budowę wynika z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Przypadki, kiedy nie jest wymagane pozwolenia na budowę wymienione w art. 29 prawa budowlanego, są wyjątkami od reguły, nie można więc ich interpretować w drodze wykładni rozszerzającej.
Zauważyć należy, że sam skarżący różnie określa charakter wykonanego przez siebie obiektu podając, że jest to: dostawka, drewniana wiata, wybrakowana wiata, czy też jak w skardze kasacyjnej: "dzieło inwestora to cztery belki i płyta PCV i terakota pod nogami" oraz że terakota ta to pochylnia dla osób niepełnosprawnych.
Skoro skarżący zrealizował roboty budowalne (które nie były objęte zgłoszeniem) – dobudowując do budynku zadaszenie konstrukcji drewnianej z jednej strony wsparte na ścianie budynku pod okapem, z drugiej na czterech słupach o przekroju kwadratowym przykryte, przezroczystymi płytami PCV, a wzdłuż ściany południowo-zachodniej ułożył terakotę i w istocie dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego to prawidłowo zastosowano przepis art. 48 prawa budowlanego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku chcąc umożliwić sprawcy samowoli budowlanej legalizację wykonanych robót budowlanych nałożył postanowieniem nr [...] z [...] września 2013 r. na skarżącego określone obowiązki. Ponieważ skarżący ich nie wykonał słusznie orzeczono rozbiórkę.
W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nietrafne są zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni zastosowanych w sprawie przepisów wskazując, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekając jak w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony, nie budzi żadnych wątpliwości.
Sam fakt, że stanowisko organów nadzoru budowlanego i Sądu jest odmienne od poglądu skarżącego w sprawie kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych nie oznacza, że zostały naruszone przepisy wymienione w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku.