Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 stycznia 2019 r., II SA/Kr 1335/18 oddalił skargę Z. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) przeprowadził 15 kwietnia 2015 r. kontrolę obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Następnie pismem z 21 stycznia 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku rekreacyjno-gospodarczego o konstrukcji drewnianej o wymiarach [...] m x [...] m na ww. działce. Z przyjętych ustaleń wynikało, że obiekt ten powstał w 2001 r. Postanowieniem z 8 lutego 2016 r. znak: [...] PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), dalej: p.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ww. budynku oraz nałożył na Z. Z. jako inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 31 lipca 2016 r. wymienionych we wskazanym przepisie dokumentów umożliwiających legalizację tego obiektu.
Postanowieniami z 3 października 2016 r. i 10 stycznia 2017 r. PINB, uwzględniając wniosek Z. Z., określił nowy termin dostarczenia dokumentów (ostatecznie do 31 marca 2017 r.), a następnie decyzją z [...] lipca 2017 r., sprostowaną postanowieniem z 2 października 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b., nakazał Z. Z. wykonanie rozbiórki ww. obiektu budowlanego ze względu na jego niezgodność z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lutego 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w gminie [...] w jej granicach administracyjnych (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. poz. [...]), dalej: m.p.z.p. Postanowieniem z 4 września 2017 r. PINB na podstawie art. 111 § 1 i 1b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z [...] r. poz. 23 ze zm.), dalej: k.p.a. odmówił uzupełnienia na wniosek Z. Z. treści ww. decyzji z [...] lipca 2017 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez Z. Z. [...]WINB decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, podzielając stanowisko PINB odnośnie do wystąpienia warunków nakazujących orzeczenie o rozbiórce budynku rekreacyjno-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że prawidłowe pozostawało ustalenie PINB, iż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego w świetle katalogu określonego w art. 29 p.b. wymagała pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, przez co postępowanie w sprawie legalności budynku powinno być prowadzone w trybie art. 48 p.b. [...]WINB zauważył, że organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ww. budynku oraz zobowiązał odwołującą jako inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów w terminie do 31 lipca 2016 r. W toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania termin złożenia wymaganych dokumentów był następnie dwukrotnie zmieniany na wniosek strony, w wyniku czego uzyskała ona ponad jeden rok na wykonanie nałożonego obowiązku od dnia wydania postanowienia z 8 lutego 2016 r. W wyznaczonym terminie komplet żądanych dokumentów nie został przedłożony, co oznacza, że strona nie skorzystała z możliwości zalegalizowania budowy. [...]WINB podkreślił, że podziela pogląd organu I instancji odnośnie do tego, że budynek nie jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p., co wynika z opinii urbanistycznej opracowanej na zlecenie Urzędu Miasta i Gminy [...].
Z. Z. wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej: błędne ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych poprzez różne nazywanie na różnych etapach postępowania administracyjnego spornego obiektu oraz przyjęcie niewłaściwych wymiarów obiektu wskazanego do rozbiórki w wyniku zaliczenia powierzchni tarasów i podcieni do jego powierzchni; nieustalenie i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dotyczących spornego budynku, a w szczególności jego położenia, wymiarów, nazwy i przeznaczenia, pomimo zgłoszenia w odwołaniu wniosku o ponowienie przeprowadzenie czynności sprawdzających i ustalających i wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżanej decyzji, że organ odwoławczy dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy; chybione stwierdzenie, że skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych przez PINB dotyczących legalizacji samowoli budowlanej polegających na dostarczeniu określonych dokumentów wbrew przyznaniu w decyzji, od której zostało wniesione odwołanie, że dokumenty zostały przedłożone; naruszenie prawa poprzez nieuwzględnienie i nieuzasadnione odrzucenie zaświadczenia Urzędu Miasta i Gminy [...] z 20 lipca 2016 r. nr [...], będącego dokumentem poświadczającym zgodność naniesień budowlanych na działce nr ew. [...] z ustaleniami m.p.z.p.; naruszenie prawa poprzez uznanie opinii urbanistycznej Pracowni Urbanistyczno-Architektonicznej [...] za równorzędną prawnie z formą zaświadczenia jako dokumentu stwierdzającego zgodność budowy z ustaleniami m.p.z.p.; brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania, poza lakonicznym stwierdzeniem, że organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie budzą jego wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane w trakcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego dotyczące faktu wybudowania bez pozwolenia na budowę przez skarżącą budynku rekreacyjno-gospodarczego o wymiarach [...] m x [...] m, posadowionego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], wybudowanego bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz niezgodnie z postanowieniami m.p.z.p. Prawidłowo, zdaniem Sądu, adresatem orzeczonego nakazu rozbiórki określono skarżącą, będącą inwestorem budowy budynku, a jednocześnie właścicielem działki nr ew. [...]. Prawidłowo również zakwalifikowano przedmiotowy obiekt jako obiekt budowlany (art. 3 ust. 1 p.b.), którego wzniesienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.
Sąd I instancji zauważył, że organ I instancji umożliwił skarżącej doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, albowiem postanowieniem z 8 lutego 2016 r. PINB nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie do 31 lipca 2016 r. wymaganych dokumentów, a następnie termin spełnienia tego obowiązku dwukrotnie przełożył (do 31 grudnia 2016 r. i do 31 marca 2017 r.). Z uwagi na niewypełnienie nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie organ był zobligowany, na mocy art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b., do orzeczenia nakazu rozbiórki. Sąd I instancji stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia prawa poprzez nieuwzględnienie i nieuzasadnione odrzucenie zaświadczenia Urzędu Miasta i Gminy [...] z 20 lipca 2016 r. jako dokumentu poświadczającego zgodność naniesień budowlanych na działce nr ew. [...] w [...] z ustaleniami m.p.z.p. Powyższe zaświadczenie dotyczyło bowiem budowy altany ogrodowej, a nie budynku rekreacyjno-gospodarczego.
Prawidłowo ustalono, że z powodu niezgodności spornego obiektu budowlanego z obowiązującym m.p.z.p. jego legalizacja nie jest możliwa. Zgodnie z opinią urbanistyczną opracowaną na zlecenie Urzędu Miasta i Gminy [...] przez Pracownię Urbanistyczno-Architektoniczną [...], przedmiotowy obiekt nie jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p. i ocena ta, jak wskazał Sąd I instancji, jest prawidłowa. Nieprzedłożenie wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie i niezgodność obiektu z ustaleniami m.p.z.p. to w okolicznościach kontrolowanej sprawy dwie niezależne i samoistne przesłanki implikujące nakaz rozbiórki. Każda z nich z osobna jawi się, jak stwierdził Sąd I instancji, jako wystarczająca do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.
Z. Z. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Skarżąca zarzuciła mu naruszenie:
- 1) art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z obowiązującym m.p.z.p. i oparciu tego ustalenia na opinii urbanistycznej Pracowni Urbanistyczno-Architektonicznej [...], zamiast wymaganym przez ustawę zaświadczeniu Burmistrza Miasta [...];
- 2) art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez nierozpatrzenie wniosku złożonego na podstawie art. 136 k.p.a. o uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie ponownego oznaczenia i kwalifikacji rzeczywistej nazwy spornego obiektu, ponowne dokonanie jego obmiaru, co w konsekwencji mogło decydować o trybie i wyniku postępowania.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W piśmie z 26 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej, odpowiadając na skierowane wezwanie, oświadczył, że nie posiada możliwości technicznych do uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest rozważyć, czy w sprawie zachodzą warunki niesprzeciwiające się bezwzględnie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Wyłączenie takiej sytuacji stwarza podstawę do wydania zaskarżalnego (zażaleniem) postanowienia określonego w art. 48 ust. 2 i 3 p.b., w którym organ powinien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, nakładając równocześnie obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b. W myśl art. 48 ust. 5 p.b., przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych wyżej obowiązków, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować art. 48 ust. 1 p.b., tj. nakazać, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 4 p.b.).
W postępowaniu podlegającym ocenie Sądu I instancji wydana przez [...]WINB decyzja skierowana do skarżącej zawierała nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku rekreacyjno-gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. Jej podstawę prawną stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. Rozstrzygnięcie to wynikało zatem z niedopełnienia przez skarżącą obowiązku nałożonego na nią postanowieniem z 8 lutego 2016 r., który zobowiązywał skarżącą do przedłożenia w terminie do 31 marca 2017 r. (przedłużonego postanowieniem z 10 stycznia 2017 r. nr [...]) dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu budowlanego. W złożonej skardze kasacyjnej jej podstawę skarżąca powiązała z naruszeniem przez Sąd I instancji prawa materialnego - art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 p.b., które to przepisy nie pozostają – na co wskazują wcześniej zamieszczone uwagi - w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem, które skarżąca zdecydowała się zaskarżyć.
Przedmiotem skargi nie jest bowiem postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót i nakładające na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację budynku rekreacyjno-gospodarczego, mogące podlegać odrębnej kontroli sądowej po wyczerpaniu toku instancji (art. 48 ust. 2 p.b.), ale decyzja sankcjonująca powyższe zaniechanie skarżącej, w której organ nadzoru budowlanego zdecydował się równocześnie wiążąco uznać, że wybudowany budynek nie jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustaleniami obowiązującego m.p.z.p.). Podważenie tejże oceny powinno wiązać się z objęciem zarzutem skargi kasacyjnej tego przepisu, który stanowił podstawę prawną sformułowanego w sprawie nakazu rozbiórki, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b.
Zawężenie podstawy kasacyjnej do art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 p.b., na co wskazuje argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jest wynikiem, jak można wnosić, niepodzielenia przez skarżącą stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w jakim zakwestionował on wywiązanie się przez stronę ze wskazanego w pkt. 1 postanowienia PINB z 8 lutego 2016 r. obowiązku przedstawienia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności budynku rekreacyjno-gospodarczego z ustaleniami m.p.z.p. W odniesieniu do tejże kwestii Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca przedłożyła co prawda zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy [...] z 20 lipca 2016 r., niemniej dotyczyło ono innego obiektu budowlanego (altana ogrodowa), wobec czego działanie strony nie czyniło zadość ciążącemu na niej zobowiązaniu. Ocena zgodności spornego budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna była zostać przeprowadzona w tych okolicznościach z uwzględnieniem treści opracowanej na zlecenie Urzędu Miasta i Gminy [...] opinii urbanistycznej.
Brak jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakichkolwiek powodów, by powyższe wnioski uznać za obarczone wadliwością. Sąd I instancji trafnie zdyskwalifikował skuteczność zaświadczenia z 20 lipca 2016 r., albowiem jego treść nawiązywała bezpośrednio do treści wniosku z 23 czerwca 2016 r. o wydanie zaświadczenia, któremu skarżąca, jak trzeba przyjąć, intencjonalnie nadała formę korzystną dla siebie, nie mającą jednakże merytorycznego związku z przedmiotem toczącego się w sprawie postępowania legalizacyjnego. Z zaświadczenia wynika, że wnioskodawczyni wystąpiła o ocenę zgodności z m.p.z.p. "altany ogrodowej drewnianej, zadaszonego podestu i zadaszenia". W kontekście takiej treści żądania przypomnienia jednakże wymaga, że z protokołu kontroli działki nr ew. [...] położonej nad Zbiornikiem Dobczyckim wynikało, iż zostały na niej wybudowane w latach 2001-2002 następujące obiekty: budynek rekreacyjno-gospodarczy, altana i budynek pełniący funkcję toalety zewnętrznej z prysznicem (protokół kontroli z 15 kwietnia 2015 r., k. 6-11 akt).
Budynek rekreacyjno-gospodarczy o wymiarach [...] m x [...] m, pozostający przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, jak stwierdzono, posiada taras zewnętrzny usytuowany w ten sposób, że jego część pozostaje zadaszona w miejscu zlokalizowania tzw. podcieni (nadwieszonego nad tarasem poddasza budynku). Posługiwanie się we wniosku kategorią "zadaszonego podestu" niewątpliwie może być uznane, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zbieżne z rodzajem dozwolonych w planie miejscowym na terenach zieleni naturalnej o szczególnym znaczeniu przyrodniczym, oznaczonych symbolem ZR, jako przeznaczenie uzupełniające, obiektów małej architektury ("tarasy, punkty widokowe, altany ogrodowe, zadaszenia, siedziska, ławki itp." - § 18 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p.). W żaden sposób nie mogło być jednakże traktowane przez organy nadzoru budowlanego jako odpowiadające charakterowi zrealizowanego przez skarżącą samowolnie obiektu budowlanego. Twierdzenie, że powodem rozbieżności jest "różna ocena nazwy i wielkości" budynku w oczywisty sposób abstrahuje od okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.
Niesporne pozostaje, że Burmistrz Miasta i Gminy [...], wydając zaświadczenie, na które powołała się w skardze kasacyjnej skarżąca, nie poddawał weryfikacji tego, co zostało na działce faktycznie zrealizowane, ponieważ sprowadził swoje wyjaśnienie jedynie do wskazania, że budowa altany ogrodowej drewnianej, zadaszonego podestu i zadaszenia pozostaje jako taka zgodna z ustaleniami m.p.z.p. PINB w skierowanym do skarżącej piśmie z 4 sierpnia 2016 r. znak [...] podważył adekwatność treści zaświadczenia z 20 lipca 2016 r. z przedmiotem prowadzonego postępowania, co oznacza, że skarżąca przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę została w wymagany sposób pouczona, iż przedłożone przy piśmie z 21 lipca 2016 r. zaświadczenie nie realizuje obowiązku wynikającego z postanowienia z 8 lutego 2016 r. Powyższe działanie, uwzględniając jego cel, nie miało związku z "niepewnością i niestabilnością" dokonywanej przez organ kwalifikacji, jak opisała je błędnie skarżąca w skardze kasacyjnej.
Z uwagi na pismo skarżącej z 30 grudnia 2016 r. informujące o wystąpieniu "nowych okoliczności w sprawie interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" PINB wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy [...] pismem z 3 stycznia 2017 r. o wydanie zaświadczenia o zgodności wybudowanego na działce nr ew. [...] obiektu z m.p.z.p., zwracając się o uwzględnienie przy ocenie tejże zgodności dokumentów wytworzonych w toku czynności kontrolnych podjętych przez organ nadzoru budowlanego. Przedstawiona przy piśmie z 11 lipca 2017 r. znak [...] opinia urbanistyczna z 19 czerwca 2017 r. autorstwa mgr inż. arch. Y. Y. (Pracownia Urbanistyczno-Architektoniczna [...]) została opracowana na zlecenie Urzędu Miasta i Gminy [...] w celu określenia zgodności zrealizowanych na działce nr ew. [...] (a także [...]) obiektów budowlanych z m.p.z.p. na potrzeby postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez PINB i w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy dokument ten mógł zostać wzięty pod uwagę przez organy nadzoru budowanego w celu zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 1 i 4 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b.
Możliwości wiążącego przesądzenia przez organy nadzoru budowlanego, czy budowa spornego budynku pozostaje zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sprzeciwiała się forma wskazanego dokumentu. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w sytuacji niewywiązania się przez skarżącą w wyznaczonym jej terminie do przedstawienia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...], organ nadzoru budowlanego był uprawniony wnioski obejmujące wskazane zagadnienie dotyczące oceny zgodności obiektu z postanowieniami planu oprzeć na innych dowodach. Mieć na uwadze trzeba, że formę prawną zaświadczenia wydawanego w trybie określonym przepisami Działu VII k.p.a. ustawodawca odniósł wyłącznie do sposobu, w jakim adresat postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 p.b., zobowiązany jest wykazać zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przepis art. 217 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Powoduje to, że organ nadzoru budowlanego zaniechanie osoby zobowiązanej do przedłożenia zaświadczenia zobowiązany jest potraktować jako okoliczność relewantną, mającą wpływ na kierunek zakończenia postępowania legalizacyjnego, za którym nie podąża jednakże obowiązek, by omawiana okoliczność wymagająca urzędowego potwierdzenia na wniosek sprawcy samowoli budowlanej jako ubiegającego się o zaświadczenie (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b.) podlegała stwierdzeniu również w formie zaświadczenia, jeżeli niezgodności budowy obiektu budowlanego z postanowieniami obowiązującego planu organ chce nadać prawną doniosłość na gruncie art. 48 ust. 1 p.b.
W złożonej skardze kasacyjnej jej autor względem ww. opinii urbanistycznej sformułował wyłącznie zarzut natury formalnej, odstępując od zanegowania wyrażonych w niej wniosków merytorycznych. Nie ma zatem potrzeby, by Naczelny Sąd Administracyjny szczegółowo musiał wypowiedzieć się odnośnie do racji, które uzasadniają przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska zbieżnego z poglądem autora opinii urbanistycznej. Potwierdzała ona, że samowolna budowa budynku rekreacyjno-gospodarczego na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem ZR pozostaje niedopuszczalna. Obowiązujący zakaz realizacji nowej zabudowy na terenach zieleni naturalnej (§ 18 ust. 1 m.p.z.p.) w kontekście dyspozycji § 3 ust. 33 m.p.z.p. musi być rozumiany jako akceptujący na tym terenie wyłącznie obiekty, które zostały zrealizowane zgodnie z przepisami prawa przed datą wejścia w życie uchwały.
Postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 134 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. jest w całości nieuprawniony. Autor skargi kasacyjnej połączył go z nierozpatrzeniem wniosku o uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie "ponownego oznaczenia i kwalifikacji rzeczywistej nazwy spornego obiektu, ponowne dokonanie jego obmiaru". Wyjaśniając swoje stanowisko, wskazał, że skarżąca złożyła w odwołaniu od decyzji PINB wniosek o dokonanie ww. czynności przez niezależnego biegłego rzeczoznawcę, powtórzyła go następnie w toku postępowania sądowego w skierowanym do Sądu I instancji piśmie z 9 stycznia 2019 r. Zdaniem skarżącej, poprzestanie przez Sąd I instancji na ustaleniach dokonanych przez organ nadzoru budowlanego prowadziło do nieskorzystania z kompetencji wynikającej z art. 135 p.p.s.a., który stanowi o tym, że sąd jest zobowiązany do wykorzystania wszelkich środków celem usunięcia naruszenia prawa.
W tym kontekście skarżąca zauważyła, że wnioskowane środki dowodowe mogły być przeprowadzone i wykorzystane na każdym etapie postępowania. Tak sformułowany pogląd i wspierająca go argumentacja nie dostrzega jednakże, że znaczenie normatywne zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, jest całkowicie różne od znaczenia przypisanego mu w złożonej skardze kasacyjnej. Przepis art. 135 p.p.s.a. jest uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. Istotą konstrukcji ukształtowanej ww. przepisem jest przyznane sądowi uprawnienie do orzekania "w głąb" sprawy w celu umożliwienia usunięcia z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, które są niezgodnie z prawem (por. Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 31 i n.).
Środki stosowane przez sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. można rozważać jedynie na płaszczyźnie wydawanego orzeczenia i kształtowania przez sąd jego konkretnej treści. Nie da się stąd tychże środków w żaden sposób wiązać ze środkami dowodowymi, do których odwołała się skarżąca. Zagadnienie przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego zostało przez ustawodawcę odrębnie uregulowane w art. 106 § 3 p.p.s.a.
Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.