Uzasadnienie
II OSK 285 / 08
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. S. i B. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2005 r., którą to decyzją nakazano rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu wraz ze zjazdem.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce na podstawie m.in. art. 48 ust.1 ustawy z 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. – dalej zwanej ustawą Prawo budowlane), po ponownym rozpoznaniu sprawy, nakazał inwestorom J. i B. S. rozbiórkę parkingu wraz z likwidacją zjazdu na parking z drogi gminnej oraz tablic reklamowych i informacyjnych.
W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor w 1999 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę zrealizował roboty budowlane polegające na wykonaniu parkingu obejmującego 15 miejsc postojowych na działce [...] w W., poprzez nawiezienie na grunt żwiru i tłucznia, wyrównanie i utwardzenie terenu, wykonanie tablic reklamowych oraz zjazdu z drogi gminnej. Organ wskazał, iż od września 1999 r. parking jest użytkowany. W ocenie organu wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako budowę o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w wyniku której powstała, będąca obiektem budowlanym, budowla (parking) nie wyłączona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu skoro wobec treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy Wieliczka nie była wykluczona możliwość lokalizacji parkingu, więc wydano postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia projektu (inwentaryzacji powykonawczej) zagospodarowania działki z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.
Inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r., gdyż przedłożone przez J. i B. S. kserokopie załącznika graficznego do decyzji WZiZT z 1999 r. nie spełniają warunków postanowienia z dnia [...] czerwca 2004 r. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W tej sytuacji organ wydał decyzję w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. i B. S. wskazali, iż posiadają ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] czerwca 1999 r., a ponadto zarzucili organom administracji prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny i nieprawidłowy.
Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce w całości i nakazał inwestorom J. i B. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego na działce nr [...] w W. parkingu wraz ze zjazdem z drogi gminnej ul. [...] na podstawie art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, iż zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, iż inwestorzy wybudowali obiekt budowlany, na realizację którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem do przedmiotowego parkingu nie może mieć zastosowania art. 29 ust.1 pkt 10 Prawa budowlanego. Inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę, a zatem należało zastosować przepis art. 48 Prawa budowlanego. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie ustalił w oparciu o otrzymana informację, iż gmina Wieliczka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W związku z tym organ stwierdził, iż występuje negatywna przesłanka art. 48 ust.2 pkt 1 lit.a. Organ odwoławczy stwierdził również, iż nie można mówić o wystąpieniu przesłanki art.48 ust.2 pkt 1 lit b, ponieważ w chwili wszczęcia postępowania tj. 21 sierpnia 2001 r. inwestorzy nie posiadali ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast decyzja z dnia [...] czerwca 1999 r., na którą się powoływali, straciła ważność po upływie jednego roku od daty wydania, czyli z dniem 21 czerwca 2000 r. Zdaniem organu II instancji nie było przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 48 ust.2 ustawy Prawo budowlane i wdrożenia procedury legalizacyjnej, a zatem niezasadnym było wydanie w dniu [...] czerwca 2004 r. postanowienia przez organ I instancji, a następnie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów wynikłą z niewykonania obowiązku nałożonego ww. postanowieniem, czyli orzeczenie na mocy art.48 ust.1 w związku z art.48 ust.4 ustawy Prawo budowlane.
Z decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie zgodzili się J. S. i B. S. i wnieśli o jej uchylenie, zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego art.3 pkt 1, 3, 6, 7, a także art.28, art. 29 i art. 48 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania - art.7, art.8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej: k.p.a.).
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przyjętą w uzasadnieniu własnej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie, ustalając na podstawie zebranych dowodów stan faktyczny sprawy. Sąd wskazał, iż organy dokonały prawidłowej i szczegółowej oceny prawnej wykonanych robót budowlanych tj. budowy parkingu i zjazdu, stwierdzając konieczność uzyskania pozwolenia na ich budowę, a w sytuacji nielegitymowania się przez inwestorów takim pozwoleniem właściwie zastosowały, jako podstawę prawną do wydania nakazu rozbiórki art.48 ustawy Prawo budowlane.
Sąd wskazał też, iż organ I instancji przyjął dla skarżących "liberalniejszą" wykładnię ww. przepisu i wszczął postępowanie umożliwiające zalegalizowanie przez skarżących samowolne wybudowanie parkingu. Skarżący nie skorzystali z tej możliwości, nie spełniając obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] czerwca 2004 r. Zdaniem Sądu przedłożona przez inwestorów m.in. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy plan zagospodarowania działki z 1999 r. nie są dokumentami, o które organ wezwał, co zostało jasno i prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.
Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż dokonana wykładnia przepisu art. 48 ust.2 cyt. ustawy, aczkolwiek teoretycznie niekorzystna dla skarżących, bo wykluczająca możliwość legalizacji, ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ostatecznej i brak, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie miała istotnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, skoro i tak skarżący nie skorzystali, z procedury legalizacyjnej.
Fakt nieposiadania przez gminę Wieliczka miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwy. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do braku posiadania przez skarżących ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro decyzja ta wygasła rok przed wszczęciem niniejszego postępowania.
Sąd podkreślił, iż ocena organów administracji publicznej, co do kwalifikacji wykonanych robót, wyrażona szczegółowo i jasno w uzasadnieniach decyzji jest prawidłowa. Wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu - niezależnie od sposobu utwardzenia, należy kwalifikować jako wykonanie budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego na realizację, której jest wymagane pozwolenie na budowę. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, wykonanie przedmiotowego obiektu powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem w sytuacji braku takiej decyzji właściwego organu, istnieją przesłanki do zastosowania trybu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.
Wskazując na przytoczone wyżej względy Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i B. S. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
- 1. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od: 1995-01-01 w zw. z art. 3 pkt 1 i 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 1999-01-01 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 1997-12-24 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 2003-07-11 przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde wykonanie utwardzenia gruntu - niezależnie od sposobu utwardzenia, należy kwalifikować jako wykonanie budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że utwardzenie powierzchni działki płytką warstwą niezwiązanego ze sobą żwiru, kamyków lub innego sypkiego materiału nie jest wykonaniem budowli w rozumieniu wskazanego przepisu,
- 2. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od: 1995-01-01 w zw. z art. 3 pkt 1 i 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 1999-01-01 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 1997-12-24 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 2003-07-11 przez błędne zastosowanie tj. błędną subsumcję polegającą zakwalifikowanie utwardzenia gruntu płytką warstwą rozdrobnionego kamienia jako budowli w rozumieniu w/w przepisu,
- 3. na wypadek nieuwzględnienia w/w podstaw zarzucono naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 2003-07-11 pomimo, że strona została pouczona w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przed przystąpieniem przez nią do prac wykonawczych o braku obowiązku posiadania pozwolenia na budowę i działała w tym zakresie w zaufaniu do organów administracyjnych, co powinno prowadzić do przyjęcia, że jest to przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane, inny niż określony w art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego,
- 4. na wypadek nieuwzględnienia w/w podstaw zarzucono naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, w tym pominięcie, że strona w decyzji WZiZT została pouczona przez organ administracyjny, że na objęte decyzją prace nie jest wymagane pozwolenie na budowę, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie działania strony w dobrej wierze uzasadnia niezastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego,
- 5. na wypadek nieuwzględnienia w/w podstaw zarzucono naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego, w szczególności art. 3 pkt 1, 3 i 7 Prawa Budowlanego w brzmieniu obowiązującym od: 1999-01-01 w zw. z art. 28 Prawa Budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 1997-12-24 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 2003-07-11, które stanowiły podstawę zaskarżonej decyzji i były przedmiotem sporu między stroną a organami nadzoru budowlanego, co miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ prawidłowa wykładnia i zastosowanie w/w przepisów Prawa budowlanego prowadzi do oceny, że wysypanie na grunt płytkiej warstwy drobnego kamienia nie stanowi wymagających pozwolenia na budowę robót budowlanych.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego na rzecz skarżących według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest wykładnią nie znajdującą uzasadnienia w wykładni językowej oraz celowościowej, jak również jest niezgodna z obowiązującą Konstytucją RP. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest w drodze wykładni rozszerzanie zakresu konieczności posiadania pozwolenia na budowę na działania sprowadzające się do posypania gruntu drobnym kamieniem. Przepisy dotyczące pozwolenia na budowę jako ograniczające prawo własności muszą być interpretowane ściśle, ponieważ ograniczają prawo własności znajdujące umocowanie w art. 64 Konstytucji RP.
Co więcej zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenie własności musi być celowe i konieczne. Tymczasem nie sposób znaleźć uzasadnienia, dla którego racjonalny ustawodawca miałby ograniczać prawo właściciela do posypania gruntu płytką warstwą rozdrobnionego kamienia.
Wnoszący kasację podniósł, że w treści decyzji WZIZT organ administracyjny, pouczył stronę, iż ubieganie się o pozwolenie na budowę nie jest wymagane. Sytuacja ta zdaniem skarżących powoduje, że inwestor nie może być traktowany, jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie, to jest gdyby w takiej sytuacji inwestora traktować jako osobę dopuszczającą się samowoli budowlanej, stanowiłoby to przerzucenie na niego wszystkich negatywnych skutków prawnych związanych z wybudowaniem obiektu bez pozwolenia, w tym niejednokrotnie skutków prawnych działań niezgodnych z prawem i to zawinionych przez organy, a nie przez inwestora. Stan taki nie dałby się pogodzić z zasadami państwa prawnego i poczuciem sprawiedliwości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej przedstawione są trafne.
Chybione są wywody strony wnoszącej skargę kasacyjną opierające się na stwierdzeniu, iż przedłożona przez skarżących decyzja z dnia 21 czerwca 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawierała pouczenie pozwalające na przyjęcie, iż inwestor realizujący obiekt wskazany w tej decyzji jest zwolniony z obowiązku posiadania pozwolenia na jego budowę. Taki wniosek prezentowany we wniesionej kasacji jest dowolny i nie wynika z żadnego dokumentu złożonego do akt sprawy.
Odnosząc się do zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej za trafny uznać trzeba zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego, a to art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 1 i 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 1999-01-01 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde wykonanie utwardzenia gruntu - niezależnie od sposobu utwardzenia, należy kwalifikować jako wykonanie budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
Stosownie do treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. przez budowlę należy rozumieć "każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową".
Podzielić trzeba prezentowane we wniesionej skardze kasacyjnej stanowisko, iż utwardzenie placu polegające na posypaniu gruntu rozdrobnionym kamieniem nie jest czymś, co należałoby zdefiniować jako "obiekt budowlany". Zdefiniowanie robót budowlanych, o jakich mowa w sprawie niniejszej, jako obiektu budowlanego ze wskazaniem przy tym na regulację zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie może być zaakceptowane. Przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia nie znajduje uzasadnienia ani w wykładni językowej ani celowościowej omawianej normy prawnej. Analiza przykładowego wyliczenia budowli zawarta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazuje, że w przepisie tym jest mowa o obiektach, które wymagają znacznie więcej pracy i dają trwalszy efekt niż roboty polegające na "..nawiezieniu rozdrobnionego kamienia, wyrównaniu i utwardzeniu powierzchni gruntu...". Tak zdefiniowanych robót nie można zaliczyć do budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, ani też nie można przyjąć, aby w dacie realizacji tychże robót tj. w 1999 r. wymagane było dla takiego zakresu prac posiadanie uprzedniego pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia.
Stwierdzić trzeba jednak, iż w warunkach przedmiotowej sprawy rozstrzygnięcie tylko kwestii odnoszącej się do utwardzenia terenu jest niewystarczające dla ustalenia jaki obiekt jest przedmiotem decyzji przez Sąd kontrolowanej. Z tych też względów trafny jest zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., o tyle, że jak wywiedziono w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy. Pominięto bowiem w zaskarżonym wyroku, iż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja obejmowała "parking oraz "zjazd z drogi gminnej". Stwierdzić należy, iż o ile realizacja robót polegających na utwardzeniu gruntu w sposób wyżej opisany w 1999 r. nie podlegała sankcjom o jakich mowa w art. 48 Prawa budowlanego, to już realizacja innych urządzeń składających się na parking oraz zjazd z drogi gminnej, mogła stanowić przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, a to w zależności od przedmiotu przyjętych przez Sąd ustaleń.
W zaskarżonym wyroku nie przedstawiono przyjętych przez Sąd ustaleń, a pozwalających na stwierdzenie co na ten parking się składa, czy były na nim zrealizowane inne jeszcze urządzenia, czy też wykonano roboty inne niż tylko utwardzona nawierzchnia. Wskazanie jakie ustalenia w powyższym zakresie zostały przyjęte w zaskarżonym wyroku było o tyle istotne, że organ odwoławczy zakwestionował część ustaleń faktycznych i dokonanej oceny przez organ I instancji, a z kolei Sąd pierwszej instancji ocenę prawną zaprezentowaną w decyzji organu odwoławczego podzielił jedynie w części. W tej sytuacji skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie zasadnicze elementy wymagane przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jako że bazuje ono na niekompletnych ustaleniach faktycznych, nie może być przyjęte, jako zgodne ze wskazaną wyżej normą prawną i to w sytuacji, gdy obowiązek skontrolowania przez Sąd prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji wynika z dyspozycji art. 3 § 1 p.p.s.a.
Przytoczone okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, a ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić wskazania wyżej przedstawione i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.