Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 210/18 oddalił skargę [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.
Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB) umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego usytuowanego przy ulicy [...] [...] w [...] (dz. nr [...]).
Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez [...] i [...][...], WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 298/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] na powyższą decyzję WINB. Wyrokiem z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3049/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA oraz decyzję organu odwoławczego.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. WINB uchylił decyzję ww. PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Następnie PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nałożył na skarżącą obowiązek dokonania szeregu robót oraz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wprowadzone zmiany, w którym dodatkowo odzwierciedlone zostaną wykonane roboty budowlane, w terminie do dnia [...] grudnia 2017 r. w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji na terenie nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została uchylona przez WINB.
Kolejną decyzją z dnia [...] października 2017 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm., zwanej dalej: p.b.) orzekł o nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązku wykonywania robót budowlanych w związku z budową budynku gospodarczego, z częścią pełniącą funkcję składu opału oraz pomieszczeniem nieużytkowym, wskazując w treści decyzji zakres wymaganych prac. Ponadto organ ustalił, że na podstawie decyzji z 1969 r. zrealizowano w latach 1973-1974 budynek stodoły przesunięty w stronę wschodnią. Po 1987 r. dokonano rozbudowy obiektu od strony południowej i północno-zachodniej. W 2008 r. ta część budynku została jednak rozebrana, pozostawiając wnękę i pomieszczenia o szerokości ok. 2 m na poddaszu. Obecnie budynek użytkowany jest jako garaż. Organ również podkreślił, że zakres zmian należy jego zdaniem kwalifikować jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego i celowe jest prowadzenie jednego postępowania, ponieważ samowolnie rozbudowana część obiektu nie mogłaby samodzielnie istnieć. Podał także, że sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na garaż będzie przedmiotem odrębnego postępowania.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i nakazał [...] sporządzenie i przedstawienie w terminie do [...] września 2018 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] przy ulicy [...][...] w [...] wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. aktualnym na dzień opracowania projektu, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywania robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Zdaniem organu odwoławczego wprowadzone w budynku zmiany stanowią istotne odstępstwo, co obliguje organ nadzoru budowlanego do wdrożenia stosownej procedury naprawczej. Natomiast fakt, że roboty budowlane zostały zakończone skutkuje jednie tym, że organ nie musi ich wstrzymywać postanowieniem wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Sam zaś upływ czasu nie ma znaczenia dla konieczności wdrożenia postępowania w przedmiocie istotnego odstępstwa, ponieważ brak jest przepisów o charakterze abolicji dla istotnych odstępstw. Odnosząc się natomiast do połączenia postępowań w sprawie legalizacji rozbudowanych części budynku, tj. północnej, która powstała w latach 2005-2008 oraz północno-zachodniej dokonanej po 1987 r., dla których nie odnaleziono pozwoleń na budowę, a także zmiany sposobu użytkowania części budynku z gospodarczego na garażową, organ wskazał, że w niniejszym przypadku nastąpiło takie powiązanie substancji budowlanej, które świadczy o konieczności traktowania budynku jednolicie, także w sensie prawnym.
Ponadto przedmiotem postępowania naprawczego winien być obiekt budowlany w jego aktualnym sposobie użytkowania, bez konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania, a przyjęcie innego rozwiązania prowadziłoby do fikcji prawnej polegającej na zalegalizowaniu innego obiektu niż faktycznie istniejący. Nakazując sporządzenie projektu zamiennego [...], organ kierował się również tym, że jego zdaniem tego rodzaju roboty winny zostać zaprojektowane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, a osoba zobowiązana, chcąc zalegalizować budynek, musi wykazać niezbędną inicjatywę. Organ stwierdził także, że stosowanie w przypadku legalizacji samowoli budowlanej, która powstała przed wejściem w życie obowiązujących w dacie orzekania przez organ warunków technicznych nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, a stanowi działanie retrospektywne, które uznaje się za dopuszczalne.
Skargę na ww. decyzję WINB wniosła [...], domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasadzenia kosztów postępowania, zarzucając jej naruszenie:
- 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie i ocenę materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że budynek gospodarczy został zrealizowany z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, a jego usytuowanie jest niezgodne z ówczesnymi przepisami, podczas gdy nie ustalono jego usytuowania względem granic nieruchomości w chwili jego budowy i zaniechano przeprowadzenia dowodu z opinii geodety oraz nie zgromadzono pełnej dokumentacji budowlanej;
- 2. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia projektu zamiennego oraz wykonanie robót w sytuacji braku podstaw do uznania, że budynek gospodarczy został wykonany z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 210/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu WSA podkreślił, że poza sporem pozostaje to, że zrealizowano obiekt o innych niż projektowanych rozmiarach. Za prawidłowe uznał dokonane przez organ administracji ustalenia faktyczne oraz objęcie postępowaniem również sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Stwierdził także, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do powołania biegłego geodety z uwagi na fakt, że zachował się kamień graniczny w narożu południowo-wschodnim działki i na tej podstawie możliwe było określenie przebiegu granicy. Pomiar działki został natomiast dokonany na podstawie wyrysu z mapy zasadniczej oraz mapy ewidencyjnej. Dokonane naruszenia przepisów techniczno-budowlanych WSA uznał za istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę skutkujące wdrożeniem trybu z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 p.b..
WSA stwierdził także, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem musi być rozumiane jako spełnienie obecnie obowiązujących wymogów techniczno-budowlanych, które określone są w rozporządzeniu z 2002 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu pozbawienia udziału w sprawie [...], WSA wskazał, że ocena statusu prawnego użytkownika spornego obiektu następuje w odrębnym postępowaniu sądowym w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 209/18. Skarżąca nie może zaś skutecznie kwestionować faktu pominięcia w postępowaniu innej osoby. Skarżąca, jako właściciel obiektu, jest podmiotem wymienionym w art. 52 p.b., zatem prawidłowo uczyniono ją adresatem nakazu.
W skardze kasacyjnej [...] zaskarżyła ww. wyrok w całości, zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania w sposób prowadzący do jego nieważności, tj. naruszeniu art. 185 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na ponownym rozpoznaniu przez WSA sprawy w niezmienionym składzie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
- a) art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 190 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo tego, iż decyzja organu II instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa wyrażającym się w:
- - przyjęciu założeń sprzecznych w stosunku do wykładni norm wyrażonej w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3049/14;
- - naruszeniu zasady dwuinstancyjności i przekroczeniu przez organ II instancji granic sprawy administracyjnej;
- - błędnym połączeniu w jednym postępowaniu materii z kilku postępowań administracyjnych;
- - sformułowaniem rozstrzygnięcia w sposób ogólnikowy, nie wskazujący stronie, jakie obowiązki zostają na stronę nałożone i jakie czynności winna wykonać,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a.) w sposób wpływający na jego wynik, a to poprzez:
- - nierozważenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyprowadzenie ustaleń faktycznych sprzecznych ze zgromadzonym materiałem w sposób przekraczający granice swobodnej oceny dowodów;
- - przyjęcie bezpodstawnego założenia, iż budynek gospodarczy na działce [...] został zrealizowany z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego;
- - błędne przyjęcie, iż usytuowanie budynku gospodarczego od granicy sąsiedniej nieruchomości było niezgodne z przepisami, podczas gdy w toku postępowania nie ustalono w sposób poprawny usytuowania budynku względem granic nieruchomości sąsiednich w chwili jego budowy;
- - zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji i ustalenia za pomocą operatu geodezyjnego synchronizacyjnego stanu granic nieruchomości w chwili posadowienia budynku;
- - brak zgromadzenia pełnej dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę ww. obiektu oraz zaniechanie analizy istniejących wówczas uwarunkowań faktycznych i prawnych,
- 3. prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, polegające na:
- - błędnym przyjęciu, iż decyzja wydawana przez WINB mogła nie konkretyzować obowiązków, które są nakładane na stronę, a jedynie powtarzać treść normy wyrażonej w ustawie,
- - nakazaniu skarżącej sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie robót budowlanych w sytuacji, w której nie było podstaw do uznania, iż zrealizowany budynek gospodarczy wykonany został z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ II instancji, a następnie Sąd I instancji nie zastosowały się do wiążących ich wskazań NSA zawartych w wyroku z dnia 14 września 2016 r. odnoszących się do kwestii konieczności prowadzenia osobnych postępowań dotyczących legalności posadowienia budynku gospodarczego i legalności późniejszych robót. Wskazano także, że rażące naruszenie prawa przez organ II instancji winno skutkować stwierdzeniem nieważności jego decyzji przez WSA. Ponadto rozstrzygnięcie organu II instancji nie wypełnia prawidłowo wymagań wynikających z art. 51 ust. 1 pkt. 3 p.b., ponieważ już w sentencji nałożonego nakazu organ winien był przytoczyć czy i w jakim zakresie będzie zachodziła konieczność przeprowadzenia robót. To organ nadzoru budowlanego, a nie strona winien również odnieść się do kwestii, czy zachodzi w danej sprawie potrzeba nakładania obowiązku realizacji określonych prac, zważywszy również na to, że w niniejszej sprawie nie zostało stwierdzone wykonanie robót zawierających istotne odstępstwo od projektu, gdyż istotne dla sprawy kwestie nie zostały ustalone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również argumentacji skargi kasacyjnej w zakresie przesłanki nieważności postępowania. Wyjaśnić trzeba autorowi skargi kasacyjnej, że zgodnie z art. 185 § 2 p.p.s.a. w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznaje ją w innym składzie. Czego nie jednak nie dostrzega autor skargi kasacyjnej, wydany uprzednio w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3049/14 nie został wydany na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA uchylając wyrok Sądu I instancji oraz decyzję WINB orzekał na podstawie art. 188 p.p.s.a., do którego nie znajduje zastosowania regułą wynikająca z art. 185 § 2 p.p.s.a. W sprawie nie wystąpiła zatem przesłanka nieważności postępowania wskazana w skardze kacacyjnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 190 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 15 k.p.a. Art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi podstawę uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności poddanej kontroli sądu decyzji w sytuacji, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako przesłankę stwierdzenia nieważności wskazuje sytuację gdy decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 15 k.p.a. przewiduje, że postępowanie administracyjne jest dwiunstancyjne.
Ponadto przywołany w ramach omawianego zarzutu art. 190 p.p.s.a. wskazuje, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Po pierwsze wskazać zatem trzeba, że Sąd I instancji nie mógł w rozpoznawanej sprawie naruszyć art. 190 p.p.s.a. Adresatem normy wynikającej z tego przepisu jest Sąd I instancji orzekający ponownie w sprawie w wyniku uchylenia wyroku przez NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W takich okolicznościach nie orzekał natomiast Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. W stanie faktycznym sprawy, autor skargi kasacyjnej chcąc zarzucić Sądowi I instancji dokonanie oceny prawnej sprzecznej z prawomocnym wyrokiem wydanym w rozpoznawanej sprawie powinien podnieść zarzut art. 153 i art. 170 p.p.s.a., czego jednak nie uczynił.
Po drugie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w toku postępowania administracyjnego nie doszło do rażącego naruszenia art. 15 k.p.a. Na poparcie tezy o rażącym naruszeniu art. 15 k.p.a. autor skargi kasacyjnej powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3049/14. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega jednak, że ocena dotycząca przekroczenia granic sprawy została sformułowana w stosunku do będącej wówczas przedmiotem kontroli decyzji organu odwoławczego, która została uchylona przywołanym wyrokiem. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa.
Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Wydając decyzję będącą obecnie przedmiotem kontroli Sądu I instancji organ zarówno pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym nie przekroczył granic sprawy administracyjnej. Decyzje organów obu instancji zostały wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 p.b., w stosunku do tych samych robót budowlanych. Fakt wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowi w niniejszej sprawie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. mający polegać na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji uchybienia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a.. Wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a to czy dana okoliczność został, a udowodniona ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że przedmiotowy budynek został realizowany z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, usytuowanie budynku gospodarczego od granicy sąsiedniej nieruchomości było niezgodne z przepisami oraz że nie było potrzeby przeprowadzać w związku z tym dowodu z opinii biegłego geodety. Organy administracji w czasie trwania postępowania administracyjnego dążyły do możliwie jak najpełniejszego wyjaśnienia wszelkich okoliczności niniejszej sprawy, jednak należy mieć na uwadze, że, z uwagi na upływ czasu od momentu pierwotnego usytuowania obiektu budowlanego na działce nr [...] przy ulicy [...][...] w [...], były one w pewnym dużym stopniu ograniczone.
Jednocześnie strony postępowania nie wykazywały szczególnej aktywności w przedkładaniu dowodów we własnym zakresie, dlatego rozstrzygnięcia organów, które były przedmiotem oceny WSA, opierały się przede wszystkim na samodzielnie zgromadzonej dokumentacji.
Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika w sposób bezsprzeczny, że obiekt budowlany został zrealizowany w sposób niezgodny z projektem, w oparciu o który udzielone zostało pozwolenie na budowę w 1969 roku. Zrealizowany obiekt odbiega od wymiarów przewidzianych w projekcie, został również zlokalizowany w innej części działki niż pierwotnie zakładano, a także w ostatnich latach w znacznym stopniu ulegał zmianom. NSA podziela przy tym ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, że obiekt już we wcześniejszych latach nie odpowiadał warunkom technicznym wskazanym w ówcześnie obowiązującym zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z 19 lipca 1966 r., Nr 10, poz. 44 ze zm.). Nie odpowiada on również obecnie obowiązującym przepisom rozporządzenia z 2002 r. Odstępstwa te mają charakter istotny, gdyż dotyczą one kwestii wskazanych w art. 36a ust. 5 p.b..
W końcu nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Pp.b. W decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nakłada się na inwestora obowiązek: sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest ustalić, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją, a jeśli tak, to zobowiązać do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Autorowi skargi kasacyjniej nie udało się podważyć dokonanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego sprawy. W sprawie zostało zatem ustalone, że przedmiotowy budynek został wykonany w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W pełni uzasadnionym było w konsekwencji wydanie w sprawie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.. Nie ma również racji autor skargi kasacyjnej w zakresie obowiązku konkretyzacji obowiązków nałożonych decyzją WINB. Obowiązkiem projektanta jest bowiem uwzględnienie w sporządzonym projekcie zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych, a także obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Projekt budowlany zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji, ale ma być opracowaniem dotyczącym całości inwestycji. Może on zawierać rozwiązania mające na celu ingerencję w już wykonane roboty budowlane celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem.
Wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego powinna zakresem rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. W istocie zastępuje ona bowiem pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę, którą zgodnie z art. 36a ust. 2 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Projekt budowlany zamienny obejmować musi więc całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Tak sporządzony projekt zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu (wyrok NSA z 6 grudnia 2019 r., II OSK 202/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ określa jedynie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu swobodę sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego z treścią art. 35 ust. 1 p.b., a zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i przepisami techniczno-budowlanymi. Jeżeli inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu. Organ administracji nie ma natomiast możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r., II OSK 1087/07; z dnia 16 marca 2009 r., II OSK 357/08; z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1386/10; z dnia 23 kwietnia 2013 r., II OSK 1420/12 oraz z dnia 28 lipca 2016 r., II OSK 2827/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.