Uzasadnienie
II OSK 296 / 07
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. w S. uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...], którą to decyzją uchylono decyzję Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia skarżącej Spółce na budowę dziesięciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. w dniu [...] wystąpiło do Starosty Powiatu S. z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. We wniosku wskazano, iż planowana inwestycja dotyczy budowy domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w W..
Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy S. na wniosek inwestora ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych na działce nr [...] w W.. W charakterystyce zamierzenia wskazano, iż ma ono polegać na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (4-rodzinnych) z garażami w pierwszej kondygnacji oraz jednorodzinnych z garażami, w zabudowie szeregowej i bliźniaczej. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] w ten sposób, iż uchylono zapis dotyczący charakteru i lokalizacji zamierzenia i w jego miejsce wprowadzono zapis: "budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w pierwszej kondygnacji oraz jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej na działce nr [...] w W..
W oparciu o w/w decyzje Starosta Powiatu S. wydał w dniu [...] pozwolenie na budowę obejmujące budowę domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (osiem szeregów) na działce nr [...]. Decyzja ta została wydana na wniosek inwestora złożony w dniu [...] wraz z projektem budowlanym oraz projektem zagospodarowania terenu. Decyzja z dnia [...] została utrzymana w mocy przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...], a inwestycja nią objęta została przez inwestora w całości zrealizowana.
Rozpoznając wniosek inwestora z dnia [...] dotyczący budowy dalszych obiektów budowlanych na działce nr [...] organ I instancji o wszczęciu postępowania administracyjnego zawiadomił właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...] tj. B. i Z. małż. Ł. i N. G.. W toku tego postępowania zostały wydane kolejno następujące rozstrzygnięcia organów:
Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu S. uchylił własną ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] w zakresie załącznika nr 1 i nr 2 - projektu zagospodarowania terenu (punkt 1), zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia jako załącznik nr 1 oraz projekt budowlany budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej jako załącznik nr 2,3,4 (punkt 2) oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (10 domów jednorodzinnych) w miejscowości W. na działce nr [...] zgodnie z przedłożonym projektem (punkt 3).
Na skutek odwołania wniesionego przez B. i Z. Ł. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż organ odwoławczy uznał przedłożony przez inwestora projekt budynku domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej za niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż wydana decyzja organu I instancji nie wyjaśnia podstawy prawnej uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] w zakresie załącznika tj. projektu zagospodarowania terenu.
W ocenie tego organu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość etapowania budowy na wniosek inwestora pod warunkiem przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia. Jest to uzasadnione koniecznością ustalenia zasad rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie już w momencie przystąpienia do budowy pierwszego obiektu. W niniejszej sprawie projekt zagospodarowania terenu przedstawiający całość inwestycji na działce nr [...] sporządzony został w ostatnim etapie inwestycji, co jest zaprzeczeniem opisanej sytuacji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji przez złożenie projektu budowlanego domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wykonanego zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy.
W dniu [...] inwestor zmienił swój wniosek z dnia [...] i wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę 5 budynków w zabudowie bliźniaczej na działkach w W. o numerach od [...] do [...]. Jednocześnie inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu działek od numeru [...] do [...]. Zmiana wniosku podyktowana została dokonanym w dniu [...] podziałem działki nr [...] (decyzja Wójta Gminy S. zatwierdzająca podział działki [...] na działki o numerach od [...] do [...]). Z przedłożonych projektów: budowlanego i zagospodarowania terenu wynika, iż każdy z pięciu bliźniaczych budynków ma być usytuowany na dwóch wydzielonych geodezyjnie działkach.
Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu S. wskazując na przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dziesięciu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączami na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]..
W decyzji tej Starosta określił, iż obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje wyżej wymienione działki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż z decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] bezspornie wynika, że wskazane wyżej działki o numerach od [...] do [...] stanowią część dawnej działki nr [...]. Starosta stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. "nie ustalało liczby obiektów do realizacji". W związku z tym na terenie całej działki [...] i na każdej części tego terenu mogą być budowane budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, wolnostojącej i bliźniaczej. Zamiar inwestycyjny jest więc zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Na działkach od numeru [...] do [...] wydzielonych z działki [...] zaprojektowano 10 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z których każdy zlokalizowany został na odrębnej działce.
Odwołanie od tej decyzji złożyli B. i Z. Ł. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazano na niezgodność wydanej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy, która to decyzja umożliwiła inwestorowi zabudowę działki nr [...] wyłącznie ośmioma szeregami budynków, co zostało już zrealizowane. Stąd, w ocenie skarżących, inwestor nie dysponuje ważną decyzją o warunkach zabudowy, gdyż została ona "skonsumowana" przez wcześniejsze pozwolenie na budowę z dnia [...] dotyczące budowy ośmiu szeregów budynków (każdy szereg obejmujący cztery domy).
Nadto zdaniem skarżących w wydanej decyzji błędnie określono tzw. obszar oddziaływania obiektu. Brak uzasadnienia stanowiska organu w tym zakresie wskazuje, w ich ocenie, iż zapis ten jest próbą pozbawienia właścicieli działek sąsiednich prawa do bycia stroną w prowadzonym postępowaniu.
Wojewoda P. po rozpoznaniu odwołania B. i Z. małż. Ł. decyzją z dnia [...] powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 28 i art. 35 ustawy Prawo budowlane uchylił decyzję organu I instancji i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu odwoławczego podział działki nr [...] spowodował, że zamierzenie inwestycyjne określone w decyzji o warunkach zabudowy posiada inne oznaczenie nieruchomości, niż zamierzenie inwestycyjne określone w pozwoleniu na budowę. W związku z tym należało stwierdzić niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu, inwestor w celu uzyskania pozwolenia na budowę na powstałych w wyniku podziału działkach powinien uzyskać nową decyzję o warunkach zabudowy.
Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy również i z tego względu, że projektowane obiekty nie odpowiadają definicji budynku jednorodzinnego. Organ wyjaśnił, iż budynek jednorodzinny to taki budynek, który stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość i w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Projekt techniczny "zbliźniaczonych" budynków powinien posiadać wspólne elementy konstrukcyjne w granicy działki. Wskazując na przepis § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316) organ uznał, iż zaprojektowane obiekty są budynkami wielorodzinnymi.
Posiadają bowiem po cztery mieszkania (po dwa w segmencie) i tylko jedno wejście zapewniające komunikację do dwóch mieszkań. Zgodnie z w/w przepisami budynek jednorodzinny powinien natomiast posiadać dwa odrębne wejścia z poziomu gruntu do każdego z mieszkań.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niewłaściwego określenia obszaru oddziaływania obiektów organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ I instancji uznał odwołujących za stronę postępowania nie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz na zasadach ogólnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył inwestor [...] Sp. z o.o. w S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu.
Sąd wskazał, iż organy obu instancji rozstrzygające sprawę uznały, iż w niniejszym postępowaniu stronami, oprócz inwestora, są również właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem obejmującym planowaną inwestycję.
W ocenie Sądu pierwszej instancji błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że skoro działka odwołujących nie znajduje się w tzw. obszarze oddziaływania projektowanych obiektów, to jednak status odwołujących się jako strony postępowania wynika z art. 28 k.p.a.
Sąd wskazał na dyspozycję art. 28 ust. 2 ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.) obowiązującego od dnia 11 lipca 2003 r. (art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz na uregulowanie zawarte w art. 7 ust. 1 tej ustawy stwierdzające, że art. 28 ust. 2 ma zastosowanie do postępowań, które zostały wszczęte po dniu wejścia ustawy w życie. Zatem, zdaniem Sądu, skoro decyzje w sprawie zostały wydane na podstawie wniosku złożonego w dniu [...], to wskazany przepis winien mieć zastosowanie w prowadzonym postępowaniu. Organ nie mógł więc uznać małż. Ł. za stronę postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. uznając jednocześnie, iż nie są oni stroną na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przyznanie odwołującym prawa do bycia stroną w niniejszym postępowaniu winno opierać się na szczególnym, w stosunku do art. 28 kpa, przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Skoro, jak wskazano wyżej, organy obu instancji w niniejszej sprawie prezentowały stanowisko, iż właściciele nieruchomości sąsiadujących z działkami na których planowana jest inwestycja, nie są stronami postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to konsekwencją powyższego nie powinno być ich zawiadamianie o wszczęciu postępowania, ani o wydanej decyzji, a organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania osoby nie będącej w rozumieniu powyższego przepisu stroną, winien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ odwoławczy jako organ ponownie rozpoznający sprawę (art. 15 kpa) winien w pierwszej kolejności ustalić czy odwołanie pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Przyjęty przez organy brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i ustalenie, że nieruchomość odwołujących nie znajduje się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu nie zostało przekonywująco uzasadnione, a w sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń organów dotyczących wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość B. i Z. Ł..
Stąd w ocenie Sądu w niniejszej sprawie na podstawie akt sprawy, a zwłaszcza przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu nie sposób przesądzić bez dodatkowych ustaleń, czy nieruchomość odwołujących (działka [...] w W.) znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów, czy też nie, a organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż dokonana przez organ ocena, iż nieruchomość odwołujących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej zabudowy została oparta na błędnej wykładni art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w materiale sprawy. Organ nie wyjaśnił prawidłowo, zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 kpa czy projektowane przez inwestora obiekty nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki odwołujących.
Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. Ł. i Z. Ł., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
- 1) naruszenia prawa materialnego art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię oraz art.28 kpa poprzez jego nie zastosowanie;
- 2) naruszenia przepisów postępowania art. 134 p.p.s.a. oraz art. 141 §4 p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji B. i Z. Ł., wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd naruszył art. 134 i art. 141 §4 p.p.s.a., zupełnie bowiem pominął jej merytoryczne rozpoznanie, nieustosunkował się do argumentów, na które powoływały się strony i zainteresowani w toku całego postępowania administracyjnego i przed Sądem, a jedynie ograniczył się do formalnego aspektu przymiotu strony.
Wnoszący kasację stwierdzili, iż są stroną postępowania o wydanie decyzji pozwolenia na budowę, bowiem pozwolenie na budowę wydane przez Starostę opiera się na decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która z kolei określa rozmieszczenie przedsięwzięcia budowlanego, wielkość powierzchni zabudowy oraz min. szerokość elewacji. Skoro decyzja dotycząca warunków zabudowy wydawana jest w oparciu o analizę nieruchomości (działek sąsiednich), to decyzja ta decyzja dotyczy wnoszących kasację małż. Ł. (właścicieli działki sąsiedniej). Tym samym skoro są stroną tego postępowania o ustalenie warunków, to logicznym jest, że są zainteresowani w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę w zakresie ustalenia zgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy, która ich dotyczy i ten fakt nadaje im charakter strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.
Oceniając zarzuty w granicach wskazanych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie autor kasacji upatruje w naruszeniu art. 134 p.p.s.a. oraz art. 141 §4 p.p.s.a.
Stwierdzić trzeba, iż nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a.
Przepis ten odzwierciedla podstawową konstytucyjną kompetencję sądów administracyjnych pierwszej instancji, którą stanowi kontrola działalności organów administracji. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a art. 3 § 2 p.p.s.a., określa jakie akty i czynności (lub brak działania) organów administracji stanowią przedmiot tej kontroli. Dlatego też w art. 134 § 1 p.p.s.a. podkreślono, że wojewódzkie sądy administracyjne, odmiennie niż ma to miejsce w przypadku Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 183 § l zdanie pierwsze p.p.s.a.), nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, mają natomiast obowiązek rozstrzygać w granicach danej sprawy. Z przepisu tego wynika, że zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres sąd administracyjny pierwszej instancji nie ma prawa wyjść.
Strona wnosząca kasację nie przytoczyła żadnych takich okoliczności, które wskazywałyby na to, iż Sąd w zaskarżonym wyroku tej normie prawnej uchybił. Treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienia wprost też wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji ograniczył się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy objętej decyzją przez niego kontrolowaną.
Stwierdzić trzeba, że w warunkach przedmiotowej sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również chybiony, bowiem w zaskarżonym wyroku wszystkie niezbędne elementy wynikające z dyspozycji powyższej normy zawarto. Sąd pierwszej instancji uchylając kontrolowaną decyzję szczegółowo wskazał względy dla jakich Sąd był zobligowany w pierwszej kolejności poddać ocenie decyzję właśnie pod kątem posiadania przez stronę wnoszącą kasację przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a w końcu uchybienia jakich w niniejszej sprawie dopuścił się organ odwoławczy i w jakim zakresie ponownie rozpoznając sprawę winien uzupełnić postępowanie.
Koniecznym jest podkreślenie, iż Sąd pierwszej instancji był nie tylko upoważniony, ale wręcz zobligowany do przeprowadzenia oceny, czy podmiotowi wnoszącemu odwołanie od decyzji Starosty w niniejszej sprawie przysługiwał status strony tegoż postępowania. Taka bowiem ocena stanowi podstawę do stwierdzenia dopuszczalności wniesienia danego środka odwoławczego, w tym wypadku odwołania. Przyjęcie, iż odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną czyni niedopuszczalnym wniesienie danego środka odwoławczego, a w konsekwencji zachodzi brak podstaw do merytorycznej oceny legalności aktu od którego taki środek wniesiono.
Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) przepis art. 28 ust. 2, a mający zastosowanie w niniejszej sprawi, jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa.
Zasadnie też wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku, iż organ nie mógł uznać małż. Ł. za stronę postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. uznając jednocześnie, iż nie są oni stroną na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Wbrew odmiennym wywodom kasacji w zaskarżonym wyroku Sąd nie przesądził kwestii czy wnoszący kasację małż. Ł. są, czy też nie są stroną przedmiotowego postępowania. Pominięto we wniesionej kasacji zawarte w zaskarżonym wyroku trafne wskazanie, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił, a był do tego zobligowany zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, czy projektowane przez inwestora obiekty nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki odwołujących, a więc małż. Ł.. W tym przedmiocie organy nie dokonały żadnych ustaleń, a mając na względzie fakt, iż postępowanie przed sądami administracyjnymi ma charakter kontrolny, co czyni niemożliwym dokonywanie przez te sądy ustaleń faktycznych, to tym samym nie może strona wnosząca kasację oczekiwać, iż w tym zakresie nastąpi uzupełnienie postępowania dowodowego przed Sądem.
Przytoczone wyżej względy powodują, iż zarzut naruszenia zdaniem autora kasacji, prawa materialnego t.j. art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię oraz art.28 kpa poprzez jego nie zastosowanie nie jest trafny.
Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.