Uzasadnienie
A. Sp. z o.o. w dniu 12 października 2005 r. wystąpiło do Starosty z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. We wniosku wskazano, iż planowana inwestycja dotyczy budowy domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] we W. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż powyższy wniosek inwestora został złożony w następujących okolicznościach:
Decyzją z dnia 16 sierpnia 2004 r. (nr [...]) Wójt na wniosek inwestora ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych na działce nr [...] we W. W charakterystyce zamierzenia wskazano, iż ma ono polegać na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (4-rodzinnych) z garażami w pierwszej kondygnacji oraz jednorodzinnych z garażami, w zabudowie szeregowej i bliźniaczej. Charakter i lokalizacja całego zamierzenia inwestycyjnego przedstawione zostały na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2004 r. (nr [...]) w ten sposób, iż uchylono powyższy zapis dotyczący charakteru i lokalizacji zamierzenia i w jego miejsce wprowadzono zapis: "budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w pierwszej kondygnacji oraz jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej na działce nr [...] we W. W oparciu o w/w decyzje Starosta wydał w dniu 2 grudnia 2004 r. pozwolenie na budowę nr [...] obejmujące budowę domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (osiem szeregów) na działce nr [...].
Decyzja ta została wydana na wniosek inwestora złożony w dniu 8 listopada 2004 r. wraz z projektem budowlanym oraz projektem zagospodarowania terenu. Decyzja z dnia 2 grudnia 2004 r. została utrzymana w mocy przez Wojewodę (decyzja nr [...] z dnia 20 stycznia 2005 r.), a inwestycja nią objęta została przez inwestora w całości zrealizowana.
Rozpoznając wniosek inwestora z dnia 12 października 2005 r. dotyczący budowy dalszych obiektów budowlanych na działce nr [...] organ I instancji o wszczęciu postępowania administracyjnego zawiadomił właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką [...] tj. B. i Z. małż. Ł. i N. G. W toku tego postępowania zostały wydane kolejno następujące rozstrzygnięcia organów:
Decyzją z dnia 28 października 2005 r. (nr [...]) Starosta uchylił własną ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 2 grudnia 2004 r. w zakresie załącznika nr 1 i nr 2 – projektu zagospodarowania terenu (punkt 1), zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia jako załącznik nr 1 oraz projekt budowlany budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej jako załącznik nr 2,3,4 (punkt 2) oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (10 domów jednorodzinnych) w miejscowości W. na działce [...] zgodnie z przedłożonym projektem (punkt 3).
Na skutek odwołania wniesionego przez B. i Z. Ł. Wojewoda decyzją z dnia 18 grudnia 2005 r. (nr [...]) uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż organ odwoławczy uznał przedłożony przez inwestora projekt budynku domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej za niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż wydana decyzja organu I instancji nie wyjaśnia podstawy prawnej uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 2 grudnia 2004 r. w zakresie załącznika tj. projektu zagospodarowania terenu.
W ocenie tego organu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość etapowania budowy na wniosek inwestora pod warunkiem przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia. Jest to uzasadnione koniecznością ustalenia zasad rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie już w momencie przystąpienia do budowy pierwszego obiektu. W niniejszej sprawie projekt zagospodarowania terenu przedstawiający całość inwestycji na działce nr [...] sporządzony został w ostatnim etapie inwestycji, co jest zaprzeczeniem opisanej sytuacji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji postanowieniem z dnia 24 stycznia 2006 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji przez złożenie projektu budowlanego domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wykonanego zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy.
W dniu 31 stycznia 2006 r. inwestor zmienił swój wniosek z dnia 12 października 2005 r. i wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę 5 budynków w zabudowie bliźniaczej na działkach we W. o numerach od [...] do [...]. Jednocześnie inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu działek od numeru [...] do [...]. Zmiana wniosku podyktowana została dokonanym w dniu 2 stycznia 2006 r. podziałem działki nr [...] (decyzja Wójta o nr [...] zatwierdzająca podział działki [...] na działki o numerach od [...] do [...]). Z przedłożonych projektów: budowlanego i zagospodarowania terenu wynika, iż każdy z pięciu bliźniaczych budynków ma być usytuowany na dwóch wydzielonych geodezyjnie działkach.
Decyzją z dnia 20 lutego 2006 r. (nr [...]) Starosta wskazując na przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dziesięciu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączami na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W decyzji tej Starosta określił, iż obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje wyżej wymienione działki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż z decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] bezspornie wynika, że wskazane wyżej działki o numerach od [...] do [...] stanowią część dawnej działki nr [...].
W ocenie organu, planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy dopuszczającą na działce nr [...] "budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w pierwszej kondygnacji oraz jednorodzinnych z garażami w zabudowie szeregowej i bliźniaczej". Starosta stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego "nie ustalało liczby obiektów do realizacji". W związku z tym na terenie całej działki [...] i na każdej części tego terenu mogą być budowane budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, wolnostojącej i bliźniaczej. Zamiar inwestycyjny jest więc zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Na działkach od numeru [...] do [...] wydzielonych z działki [...] zaprojektowano 10 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z których każdy zlokalizowany został na odrębnej działce. Każdy z projektowanych segmentów stanowi więc odrębny budynek jednorodzinny w rozumieniu art. 3 pkt. 2a ustawy Prawo budowlane.
Odwołanie od tej decyzji złożyli B. i Z. Ł. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazano na niezgodność wydanej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy. Odwołujący nie zgodzili się z twierdzeniem organu I instancji, iż decyzja Kolegium nie określiła liczby obiektów przeznaczonych do realizacji na działce nr [...]. Wskazując na załącznik graficzny do decyzji Wójta ustalającej warunki zabudowy skarżący wywodzili, iż decyzja SKO wyeliminowała możliwość zabudowy działki pięcioma budynkami wielorodzinnymi i w ich miejsce nie wprowadziła innej zabudowy. Decyzja ta umożliwiła inwestorowi zabudowę działki nr [...] wyłącznie ośmioma szeregami budynków, co zostało już zrealizowane. Stąd, w ocenie skarżących, inwestor nie dysponuje ważną decyzją o warunkach zabudowy, gdyż została ona "skonsumowana" przez wcześniejsze pozwolenie na budowę z dnia 2 grudnia 2004 r dotyczące budowy ośmiu szeregów budynków (każdy szereg obejmujący cztery domy).
Ponadto, w ocenie odwołujących, wydana decyzja naruszyła przepisy ustawy Prawo budowlane oraz warunki techniczne dotyczące budowy obiektów. Brak jest bowiem podstaw do uznania, iż decyzja z dnia 2 grudnia 2004 r. dotyczyła jedynie części zamierzenia budowlanego. Uznaniu temu przeczą bowiem same wnioski inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Tym samym organ I instancji naruszył przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem odwołujących projektowany budynek jest budynkiem wielorodzinnym, bowiem obejmuje cztery samodzielne mieszkania. Wykonany przez inwestora podział działki [...] miał na celu "podciągnięcie" planowanych budynków wielorodzinnych (czterorodzinnych i 3 kondygnacyjnych) pod definicję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i służył tylko i wyłącznie obejściu prawa. Projektowany budynek "jednorodzinny" jest obecnie większy gabarytowo niż projektowane uprzednio budynki wielorodzinne, których zabudowa na działce [...] została wyeliminowana decyzją Kolegium. Większe gabaryty budynków spowodowały mniejsze odległości między budynkami, co jest niezgodne z przepisami technicznymi i przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej.
Zdaniem skarżących w wydanej decyzji błędnie określono tzw. obszar oddziaływania obiektu. Brak uzasadnienia stanowiska organu w tym zakresie wskazuje, w ich ocenie, iż zapis ten jest próbą pozbawienia właścicieli działek sąsiednich prawa do bycia stroną w prowadzonym postępowaniu.
Wojewoda po rozpoznaniu odwołania B. i Z. małż. Ł. decyzją z dnia 24 maja 2006 r. (nr [...]) powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 28 i 35 ustawy Prawo budowlane uchylił decyzję organu I instancji i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, iż dokonany podział działki [...] spowodował, że zamierzenie inwestycyjne określone w decyzji o warunkach zabudowy posiada inne oznaczenie nieruchomości, niż zamierzenie inwestycyjne określone w pozwoleniu na budowę. W związku z tym należało stwierdzić niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu, inwestor w celu uzyskania pozwolenia na budowę na powstałych w wyniku podziału działkach powinien uzyskać nową decyzję o warunkach zabudowy.
Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy również i z tego względu, że projektowane obiekty nie odpowiadają definicji budynku jednorodzinnego. Organ wyjaśnił, iż budynek jednorodzinny to taki budynek, który stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość i w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Projekt techniczny "zbliźniaczonych" budynków powinien posiadać wspólne elementy konstrukcyjne w granicy działki. Wskazując na przepis § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316) organ uznał, iż zaprojektowane obiekty są budynkami wielorodzinnymi.
Posiadają bowiem po cztery mieszkania (po dwa w segmencie) i tylko jedno wejście zapewniające komunikacje do dwóch mieszkań. Zgodnie z w/w przepisami budynek jednorodzinny powinien natomiast posiadać dwa odrębne wejścia z poziomu gruntu do każdego z mieszkań.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niewłaściwego określenia obszaru oddziaływania obiektów organ odwoławczy wskazał na treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz na różne akty prawne wprowadzające ograniczenia związane z zagospodarowaniem określonych w nich terenów. Wskazał, iż większość tych aktów nie ma w sprawie zastosowania. Jednocześnie wyjaśnił, iż organ I instancji uznał odwołujących za stronę postępowania nie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz na zasadach ogólnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył inwestor A. Sp. z o.o. Skarżący zarzucił decyzji Wojewody:
- 1) naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zachodzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z powodu innego oznaczenia nieruchomości (numeru działki), którego dotyczy zamierzenie inwestycyjne określone w obu dokumentach,
- 2) naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie niezgodności projektu technicznego z decyzją o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnienie kryteriów projektu odnośnie wymagań dotyczących budynku jednorodzinnego,
- 3) naruszenie art. 35 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przez wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego nałożenia obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości i zakreślenia terminu do ich usunięcia.
W uzasadnieniu skarżący wywodził, iż przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi, że decyzja o warunkach dotyczy "terenu" a nie konkretnej działki geodezyjnej. Ponadto, w myśl przepisu art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 tejże ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy określa granice terenu objętego wnioskiem i tylko w tych granicach ustalane są warunki zabudowy (art. 64 w zw. z art. 54 pkt 3). W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że objęte uchylonym pozwoleniem na budowę działki o numerach od [...] do [...] stanowią część dawnej działki nr [...] i powstały w wyniku jej podziału geodezyjnego. W tej sytuacji logicznym jest, że skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy obejmowała teren geodezyjnie określony jako działka nr [...], tym samym obejmuje tożsamy teren podzielony geodezyjnie na 44 samodzielne działki, w tym teren działek od [...] do [...].
Ponadto strona skarżąca za nietrafne uznała zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 roku w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. z 1999 roku Nr 112, poz. 1316) zgodnie z którymi budynek mieszkalny jednorodzinny powinien posiadać dwa odrębne wejścia z poziomu gruntu do każdego mieszkania. Przepisy te bowiem mają na celu wykonanie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej (Dz.U. Nr 88, poz. 439), nie mają one natomiast w ocenie skarżącego zastosowania do zasad projektowania w budownictwie, gdyż te zasady zostały ustalone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 75, poz. 690 z późno zm.), a z jego treści nie wynika obowiązek projektowania wejść do mieszkań w domu jednorodzinnym z poziomu gruntu. W ocenie skarżącego, projektowane budynki są budynkami jednorodzinnymi gdyż odpowiadają definicji z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.
Skarżący wskazał również na naruszenie przez organ odwoławczy trybu wynikającego z art. 35 ust 3 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę winno być w ocenie skarżącego poprzedzone wydaniem postanowienia, o którym mowa we wskazanym przepisie. Dopiero bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu uprawniał organ do wydania odmownej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji organ nie zastosował przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a tym samym nie miał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawą (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu.
Jak wynika z akt prowadzonego postępowania administracyjnego organy obu instancji rozstrzygające sprawę uznały, iż w niniejszym postępowaniu stronami, oprócz inwestora, są również właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem obejmującym planowaną inwestycję. Organ I instancji wbrew wyraźnemu ustaleniu w decyzji, iż obszar oddziaływania projektowanych obiektów ogranicza się do działek o numerach od [...] do [...] i [...], o wszczęciu postępowania zawiadomił także właścicieli działki nr [...] tj. B. i Z. małż. Ł. oraz właściciela działek nr [...] i [...] tj. N. G. Osobom tym organ doręczył wydaną decyzję z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie wskazał na przyczyny uznania za stronę osób, których nieruchomości nie znajdują się w ustalonym przez niego obszarze oddziaływania obiektów.
Z kolei organ odwoławczy rozpoznając odwołanie małżonków Ł. wyjaśnił, iż organ I instancji uznał odwołujących za stronę na podstawie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w odniesieniu do ich działki "nie istnieje implikacja" wynikająca z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy ustalił, że działka odwołujących nie znajduje się w tzw. obszarze oddziaływania projektowanych obiektów, jednak przyznał odwołującym status strony niniejszego postępowania na podstawie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego.
Powyższe stanowisko jest błędne.
Art. 28 kpa ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Art. 28 ust. 2 ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.) stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Wskazany przepis Prawa budowlanego obowiązuje od dnia 11 lipca 2003 r. (art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz. U. Nr 80, poz. 718 – która został wprowadzony) i zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy ma zastosowanie do postępowań, które zostały wszczęte po tym dniu. Zatem, skoro decyzje w sprawie zostały wydane na podstawie wniosku złożonego w dniu 12 października 2005 r., to wskazany przepis winien mieć zastosowanie w prowadzonym postępowaniu. Organ nie mógł uznać małż. Ł. za stronę postępowania na podstawie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego uznając jednocześnie, iż nie są oni stroną na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa, a jego celem jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych w nim podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.
Przyznanie więc odwołującym prawa do bycia stroną w niniejszym postępowaniu winno opierać się na szczególnym, w stosunku do art. 28 kpa, przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro, jak wskazano wyżej, organy obu instancji w niniejszej sprawie prezentowały stanowisko, iż właściciele nieruchomości sąsiadujących z działkami na których planowana jest inwestycja, nie są stronami postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to konsekwencją powyższego nie powinno być ich zawiadamianie o wszczęciu postępowania, ani o wydanej decyzji, a organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania osoby nie będącej w rozumieniu powyższego przepisu stroną, winien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. wyrok NSA z dnia 6 października 1999, IV SA 1065/97, Lex nr 47919; wyrok NSA z 28 marca 2003 r., II SA 1432/01, Lex nr 157627).
Należy wskazać, iż organ odwoławczy jako organ ponownie rozpoznający sprawę (art. 15 kpa) winien w pierwszej kolejności ustalić czy odwołanie pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ustalenie to w niniejszej sprawie, jak wyjaśniono wyżej, winno opierać się na zastosowaniu i prawidłowej wykładni przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, a zwłaszcza z twierdzeń dotyczących braku "implikacji" do zastosowania w sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż organ ten ustalił, że nieruchomość odwołujących nie znajduje się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu. Stanowisko to nie zostało jednak przekonywująco uzasadnione, a w sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń organów dotyczących wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość B. i Z. Ł. Stąd w niniejszej sprawie na podstawie akt sprawy, a zwłaszcza przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu nie sposób przesądzić bez dodatkowych ustaleń, czy nieruchomość odwołujących (działka [...] we W.) znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów, czy też nie.
Organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, iż organ odwoławczy ponownie rozpoznaje na nowo sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. W pierwszej kolejności musi przesądzić jednak, iż odwołanie pochodzi od osoby, której przysługuje przymiot strony. Dopiero pozytywne ustalenie tej okoliczności pozwala organowi odwoławczemu na wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 1 bądź 2 lub § 2 tego przepisu kpa.
Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" wprowadzone zostało do art. 3 ustawy Prawo budowlane, który to przepis zawiera legalne definicje pojęć używanych w tej ustawie. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy, przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ odwoławczy ustalając w niniejszej sprawie, iż odwołujący nie są stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazał na różne akty prawne zawierające przepisy szczególne odnoszące się do wyznaczenia obszaru, o którym mowa w definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego m. in. prawo wodne, prawo geologiczne i górnicze, prawo atomowe, ustawę o ochronie przyrody, ustawę o drogach publicznych i inne wskazane szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wymienione w uzasadnieniu decyzji akty nie są jednak jedynymi aktami prawnymi zawierającymi tzw. przepisy odrębne wprowadzające związane z obiektami budowlanymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Stąd wniosek organu, iż odwołujący nie są stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oparty wyłącznie na analizie wymienionych w uzasadnieniu przepisów szczególnych, nie może być uznany za prawidłowy.
Zdaniem Sądu, przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to przede wszystkim przepisy, które "wymuszają" jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności są to przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), których analiza została w tym przypadku pominięta przez organ odwoławczy. Przepisy wskazanego rozporządzenia regulują kwestie związane z odległościami między budynkami ze względu na zacienienie (§ 57-60) oraz usytuowanie budynków względem granic działki (§ 12 – 13). Odnoszą się one również do odległości obiektów budowlanych od zbiorników nieczystości stałych, ciekłych, urządzeń rekreacyjnych, budynków produkcyjnych i garaży, a także usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271 – 272). Kompleksowa regulacja dotycząca odległości i stref oddziaływania znajduje się także w szczegółowych przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej.
Przepis art. 3 pkt 20 zawiera zatem odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące odległości w zabudowie i zagospodarowania terenu i w sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego. Ograniczenia w zagospodarowaniu terenu mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. Planowana zabudowa może wywierać wpływ na nieruchomość sąsiednią wprowadzając ograniczenia w jej zagospodarowaniu, czy znoszenie pewnych uciążliwości i dopiero wyeliminowanie tych ograniczeń uzasadnia twierdzenie, iż dana nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, a tym samym że jej właściciele nie mają legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Reasumując, w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy art. 28 kpa i 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, iż ocena legitymacji odwołujących do bycia stroną w postępowaniu opiera się na przepisie kodeksu postępowania administracyjnego, a nie na szczególnym, wobec tego przepisu, artykule 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Konsekwencją powyższego było merytoryczne rozpoznanie odwołania osób, w odniesieniu do których, organ ustalił, iż nie są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanych budynków. Ustalenie to winno z kolei skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego, a nie wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Dokonana jednakże przez organ ocena, iż nieruchomość odwołujących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej zabudowy została oparta na błędnej wykładni art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w materiale sprawy.
Organ nie wyjaśnił prawidłowo, zgodnie z przepisami art. 7 i 77 § 1 kpa przy uwzględnieniu przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia, czy projektowane przez inwestora obiekty nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki odwołujących.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz stosownie do przepisu art. 200 tej ustawy rozstrzygnął o kosztach postępowania.
W wyniku wydanego orzeczenia organ odwoławczy ponownie rozpozna odwołanie B. i Z. małż. Ł. od decyzji organu I instancji stosownie do wskazań i poglądów przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu.
Na podstawie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego organ ustali czy odwołujący są stroną niniejszego postępowania i w zależności od ustaleń w tym przedmiocie wyda prawidłową decyzję.
Na zakończenie należy również wyjaśnić uczestnikom niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, iż ewentualne niekorzystne dla nich rozstrzygnięcie organu odwoławczego w dalszym toku postępowania administracyjnego (np. umorzenie postępowania odwoławczego), nie pozbawia ich kontroli i wpływu na dokonywaną przez inwestora zabudowę działki sąsiedniej. Jeżeli bowiem w ocenie obywateli organy administracji wydają rozstrzygnięcia niezgodne z prawem, to ich uprawnieniem jest zawiadomienie o powyższym Prokuratora. Prokurator jest organem, który może wystąpić zarówno o wszczęcie postępowania administracyjnego, jak i przystąpić do udziału w nim, a także spowodować w drodze administracyjnej uruchomienie kontroli wydanej przez organ ostatecznej decyzji administracyjnej. Szczegółowe uregulowania dotyczące uprawnień Prokuratora przewidziane są w przepisach Działu IV kodeksu postępowania administracyjnego.