Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 474/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.C. (dalej "Skarżący") na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie (dalej "PWIS") z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie niestwierdzenia choroby zawodowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Stwierdzenie choroby zawodowej u Skarżącego było już przedmiotem decyzji PPIS z dnia [...] 2004 r., mocą której organ nie stwierdził u Skarżącego choroby zawodowej. Decyzja została następnie uchylona decyzją PWIS z dnia [...] 2005 r. Skargę Skarżącego na decyzję PWIS oddalił następnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 563/06.
W toku postępowania Skarżący przekazywał organom dokumentację, która w jego ocenie miała umożliwić stwierdzenie choroby zawodowej.
Kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m. st. Warszawie (dalej "PPIS") po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie stwierdził u Skarżącego choroby zawodowej w postaci astmy oskrzelowej. Decyzja została wydana na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263; z 2012 r. poz. 460 i 829 oraz z 2013 r., poz. 2).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Skarżący w okresie od 3 września 1973 r. do 23 kwietnia 1974 r. wykonywał czynności zawodowe wymagające obsługi urządzenia sterowniczego suwnicy, zainstalowanej na hali montażu ciągników w Zakładach Mechanicznych "A." w W. (następnie Zakłady Przemysłu Ciągnikowego "A." w W., ostatnio B. Sp. z o.o. w upadłości). W latach 1988 – 2001 r. Skarżący pracował zaś jako hamownik w Zakładzie Silników Licencyjnych. Skarżący wykonywał obowiązki zawodowe w narażeniu na spaliny silnika Diesla, mgłę olejową, tlenek węgla, tlenki azotu, azbest pochodzący z uszczelek przy wyciągach spalin i kominach wyciągowych, krezole z impregnowanej podłogi. W 2004 r. u Skarżącego rozpoznano astmę oskrzelową.
Mazowiecki Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Płocku Oddział w Warszawie zwrócił się do Skarżącego z prośbą o zgłoszenie się do poradni w celu przeprowadzenia badań. Skarżący nie stawił się na badania.
W związku z podejrzeniem zawodowej etiologii astmy oskrzelowej zwrócono się z prośbą o przeprowadzenie badania konsultacyjnego w warunkach klinicznych w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu.
Wobec faktu, że Skarżący nie zgłosił się na badanie w jednostce orzeczniczej II stopnia w wyznaczonym terminie, organ w oparciu o posiadaną dokumentację nie stwierdził u Skarżącego choroby zawodowej w postaci astmy oskrzelowej. Jednostka orzecznicza II stopnia stwierdziła bowiem, że wobec niestawienia się Skarżącego na badania nie jest możliwe zaoczne rozpoznanie etiologii astmy oskrzelowej u Skarżącego.
Odwołanie od powyższej decyzji PPIS wniósł Skarżący, wskazując, że zgromadzona w sprawie dokumentacja lekarska jest wystarczająca dla stwierdzenia choroby zawodowej.
Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 31 grudnia 2015 r. PWIS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. PWIS podzielił stanowisko organu I instancji, że wobec faktu, że Skarżący nie zgłosił się w wyznaczonym terminie do jednostki orzeczniczej II stopnia, nie było możliwe potwierdzenie związku przyczynowego między warunkami, w jakich Skarżący wykonywał pracę, a zdiagnozowaną astmą oskrzelową. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że zdaniem lekarza orzecznika I stopnia sama analiza dokumentacji medycznej Skarżącego nie dawała podstaw do rozpoznania etiologii astmy oskrzelowej, stąd też konieczne były dodatkowe badania w jednostce orzeczniczej II stopnia. PWIS podkreślił przy tym, że orzeczenie lekarskie ma charakter opinii biegłego, a prowadzący postępowanie organ jest takim orzeczeniem związany i nie może dokonywać merytorycznej oceny orzeczenia lekarskiego.
Skargę na wymienioną decyzję organu II instancji wniósł Skarżący, wskazując na stronniczość rozpatrujących jego sprawę organów i sądów. Zdaniem Skarżącego w sprawie doszło przy tym do łamania praw człowieka.
Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu II instancji, że Skarżący nie stawił się na badania w warunkach klinicznych w jednostce orzeczniczej II stopnia, co w konsekwencji skutkowało brakiem możliwości zajęcia przez tę jednostkę stanowiska dotyczącego choroby zawodowej. Sąd podkreślił przy tym, że orzeczenie lekarskie ma walor opinii biegłego, a organy nie mają podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej. Ponadto organ I instancji poinformował Skarżącego, że w sytuacji, gdy osoba zainteresowana pomimo ponawianych wezwań nie zgłasza się w celu wykonania badania, możliwe jest wydanie decyzji w oparciu o orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej I stopnia oraz na podstawie zgromadzonego wcześniej materiału dowodowego. Materiał ten nie dawał zaś możliwości określenia zawodowej etiologii astmy oskrzelowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył H.C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 7 oraz 77 k.p.a. i innych przepisów postępowania wskazanych w treści skargi do WSA, uzasadniających jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W oparciu o powyższy zarzut Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika Skarżącego kasacyjnie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnymi, które to koszty nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył PWIS, wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: " p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny przeprowadzonego przez organy postępowania.
Wbrew wnioskom Skarżącego kasacyjnie organ inspekcji sanitarnej nie może sam we własnym zakresie dokonać ustalenia w oparciu o przedłożone przez stronę dokumenty, czy rozpoznane schorzenie w postaci astmy oskrzelowej stanowi chorobę zawodową. Podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej jest bowiem orzeczenie lekarskie. Z orzeczenia lekarskiego wynika zaś, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Należy przy tym zauważyć, że orzeczenia lekarskie jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały one wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1220/16 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), a Skarżący takiego naruszenia nie wykazał.
Ponadto orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią, organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1964/17, LEX nr 2473616). Organy inspekcji sanitarnej nie są również uprawnione do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich jednostek organizacyjnych uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2056/10).
To uprawniona jednostka diagnostyczno-orzecznicza ocenia, czy dysponuje pełnym materiałem lekarskim pozwalającym na wydanie orzeczenia w sprawie istnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. To lekarz ma wiedzę specjalistyczną w zakresie rozpoznania choroby zawodowej i to on decyduje o tym, jakie dokumenty i badania są niezbędne, w jakim zakresie, i jak mają zostać przeprowadzone (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. II OSK 940/16, LEX nr 2473616). Stąd tak istotny jest udział strony w prowadzonych przez uprawnioną jednostkę medyczną badaniach, w tym również jeżeli zachodzi taka konieczność w warunkach hospitalizacji.
Zauważyć należy przy tym, że wszystkie przedłożone przez Skarżącego dokumenty zostały przekazane jednostce diagnostyczno-orzeczniczej, która wydała orzeczenie lekarskie. Jednostka orzecznicza I stopnia stwierdziła, że w celu ustalenia etiologii astmy oskrzelowej Skarżącego kasacyjnie, konieczne jest przeprowadzenie badań w warunkach hospitalizacji, na które to badania Skarżący kasacyjnie się nie zgłosił.
Fakt, że Skarżący choruje na astmę oskrzelową nie oznacza jeszcze samo przez się, że jest to choroba zawodowa. Nie każde schorzenie, nawet gdy pozostaje w związku ze szkodliwymi warunkami pracy, może być zakwalifikowane jako choroba zawodowa. Nie zawsze także szkodliwe warunki pracy prowadzą do tego wyniku. Przedmiotem badania organu w sprawach z zakresu chorób zawodowych jest więc charakter schorzenia w kontekście jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych, warunki pracy w świetle narażenia na powstanie tej choroby oraz związek przyczynowy między chorobą zawodową, a tymi warunkami (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1782/14, LEX nr 2081330).
W rozpoznawanej sprawie niekwestionowaną okolicznością jest fakt, że u Skarżącego kasacyjnie zdiagnozowana została astma oskrzelowa. Jednak w celu stwierdzenia, czy wymienione schorzenie ma etiologię zawodową (tzn. czy powstanie astmy oskrzelowej u Skarżącego kasacyjnie ma związek z warunkami, w jakich Skarżący kasacyjnie wykonywał pracę) konieczne jest stwierdzenie tej okoliczności w orzeczeniu lekarskim, ale nie w jakimkolwiek, ale wydanym przez uprawnioną do tego celu jednostkę organizacyjną służby zdrowia. Skarżący kasacyjnie nie stawił się zaś na badania w warunkach hospitalizacji, co wykluczyło możliwość ustalenia etiologii schorzenia, a brak zawodowej etiologii (pochodzenia) choroby wyklucza możliwość jej stwierdzenia (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3062/12, LEX nr 1519362).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną